基層事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對(duì)策

謝標(biāo)

在事業(yè)單位不斷深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，各事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系正逐步建成，內(nèi)部控制在提高事業(yè)單位辦事效能、促進(jìn)實(shí)現(xiàn)事業(yè)目標(biāo)、適應(yīng)改革新形勢(shì)等方面的重要作用日益凸顯。在基層事業(yè)單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制過程中，一些問題也逐漸顯露出來。為促進(jìn)基層事業(yè)單位提高防控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、堵塞管理漏洞、預(yù)防腐敗等能力，本文針對(duì)基層事業(yè)單位在內(nèi)部控制管理過程中存在的常見問題，提出改進(jìn)建議，以期為基層事業(yè)單位提升內(nèi)部控制管理水平、更好地實(shí)現(xiàn)事業(yè)目標(biāo)提供參考與借鑒。

為進(jìn)一步規(guī)范和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度體系建設(shè)，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，自2012年以來，財(cái)政部先后下發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》等制度和文件?；鶎邮聵I(yè)單位受規(guī)模、管理水平及外部環(huán)境等因素影響，在內(nèi)部控制的建立與實(shí)施過程中，存在一些問題和不足，影響了內(nèi)部控制的有效實(shí)施和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，必須引起高度重視，對(duì)其加以改進(jìn)和完善。

一、基層事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位為防控濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)所實(shí)施的一系列制度、程序、方法、手段和措施。內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位提高內(nèi)部管理水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，是防止公共權(quán)力濫用的重要手段，也是保障行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)事業(yè)目標(biāo)的基礎(chǔ)機(jī)制?；鶎邮聵I(yè)單位整體管理水平相對(duì)較弱，內(nèi)部控制尤為重要。加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施，是規(guī)范基層事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)、約束內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、防止內(nèi)部權(quán)力濫用、建立健全科學(xué)高效的制約和監(jiān)督體系、促進(jìn)單位公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理的重要保障;是提高基層事業(yè)單位財(cái)政資金使用效益、增強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效管理和增強(qiáng)公共支出透明度的根本基礎(chǔ)。

二、基層事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)不健全

基層事業(yè)單位大多沒有設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部控制職能部門，也沒有從內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中確定負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的牽頭部門。各基層事業(yè)單位的內(nèi)控工作一般由財(cái)務(wù)部門兼管，職能部門和員工參與嚴(yán)重不足，內(nèi)部控制成為財(cái)務(wù)部門的獨(dú)角戲。

（二）內(nèi)部控制制度與實(shí)際相脫節(jié)

基層事業(yè)單位在制訂內(nèi)部控制制度時(shí)，沒有深入梳理本單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)和流程，生搬硬套財(cái)政部門和主管部門的內(nèi)控通用制度模板，千篇一律，沒有融合單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)，與業(yè)務(wù)工作脫節(jié)，不切合單位實(shí)際。

（三）內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任不清晰

基層事業(yè)單位在內(nèi)部控制建立和實(shí)施過程中，關(guān)鍵崗位責(zé)任不清晰，控制乏力。一是沒有嚴(yán)格執(zhí)行不相容崗位相互分離措施，關(guān)鍵崗位存在一人多崗現(xiàn)象，基層事業(yè)單位由此引發(fā)的貪污挪用案件屢見不鮮;二是沒有建立與落實(shí)關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度，長(zhǎng)期一崗現(xiàn)象普遍，內(nèi)部制約和內(nèi)部監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)，留下內(nèi)部舞弊隱患。

（四）合同管理松散

基層事業(yè)單位既沒有健全的合同管理制度，也沒有專門負(fù)責(zé)合同管理的職能部門，合同管理松散。各職能部門的合同文稿只需經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)或主要負(fù)責(zé)人簽字后即可對(duì)外簽訂，沒有經(jīng)過統(tǒng)一復(fù)核和嚴(yán)格審批程序;且合同保管分散，合同簽訂后也沒有內(nèi)部監(jiān)管，增加了合同糾紛風(fēng)險(xiǎn)。

（五）內(nèi)部控制的考核評(píng)價(jià)與內(nèi)部監(jiān)督缺位

自我評(píng)價(jià)、內(nèi)外部監(jiān)督是內(nèi)部控制有效實(shí)施的重要保證?；鶎邮聵I(yè)單位在內(nèi)部控制制度體系建立后僅上報(bào)主管部門和財(cái)政部門備案，沒有對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和執(zhí)行的全面性、有效性進(jìn)行必要的評(píng)價(jià)。此外，基層事業(yè)單位也沒有設(shè)立負(fù)責(zé)內(nèi)審的專門崗位或組織內(nèi)部監(jiān)督專門工作班子定期對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立與實(shí)施情況進(jìn)行檢查，內(nèi)部監(jiān)督嚴(yán)重缺失。

三、基層事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題的原因

（一） 風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)不足

基層事業(yè)單位缺乏足夠的風(fēng)險(xiǎn)防范和控制意識(shí)，忽視內(nèi)部控制。一是單位主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)和重視不夠，沒有把內(nèi)部控制工作提上重要議事日程;二是認(rèn)為內(nèi)控工作僅僅是財(cái)務(wù)部門的事，內(nèi)部控制管理全盤交給財(cái)務(wù)部門，業(yè)務(wù)部門沒有參與，難以形成合力有效實(shí)施內(nèi)控管理;三是基層事業(yè)單位內(nèi)部職能部門缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，認(rèn)為內(nèi)部控制太繁瑣，影響了業(yè)務(wù)工作效率。

（二）職能部門溝通不暢

實(shí)際工作中，基層事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度基本上由財(cái)務(wù)部門獨(dú)立完成，財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門缺乏有效溝通?；鶎邮聵I(yè)單位的會(huì)計(jì)人員人數(shù)少，且財(cái)會(huì)知識(shí)相對(duì)豐富、其他專業(yè)知識(shí)有限，對(duì)業(yè)務(wù)特點(diǎn)和業(yè)務(wù)流程熟悉不夠，難以滿足內(nèi)控制度建設(shè)的需要。

（三）內(nèi)部控制專業(yè)人才短缺

受地域環(huán)境和單位規(guī)模等多種因素影響，基層事業(yè)單位難以吸引和留住人才，所需各類專業(yè)人才短缺，內(nèi)部控制專業(yè)人才更是鳳毛麟角。部分基層事業(yè)單位人員較少，多數(shù)員工知識(shí)面窄、業(yè)務(wù)技能單一，難以落實(shí)不相容崗位相分離和關(guān)鍵崗位輪崗制度，一人多崗和長(zhǎng)期一崗現(xiàn)象普遍。

（四）合同缺乏統(tǒng)一管理

為實(shí)現(xiàn)各自的職能目標(biāo)，基層事業(yè)單位內(nèi)部各職能部門需要與外部簽訂各種合同，合同的簽訂、履行、存檔都需要專門部門或?qū)ｉT人員進(jìn)行統(tǒng)一管理和跟蹤?；鶎邮聵I(yè)單位沒有明確合同歸口管理部門，也沒有設(shè)置合同管理崗位，又無嚴(yán)格的合同授權(quán)審批制度，各職能部門在合同簽訂中各自為政，合同管理各環(huán)節(jié)混亂無序。

（五）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)生動(dòng)力不足

基層事業(yè)單位內(nèi)部控制考核評(píng)價(jià)與內(nèi)部監(jiān)督缺位，主要原因是沒有充分認(rèn)識(shí)到考核評(píng)價(jià)與內(nèi)部監(jiān)督的重要作用，建立健全內(nèi)部控制考核評(píng)價(jià)與內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)生動(dòng)力不足。一是以為內(nèi)部控制的建立可以一蹴而就，一旦建立不必再進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，內(nèi)部控制考核評(píng)價(jià)報(bào)告敷衍了事;二是沒有厘清內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的關(guān)系，錯(cuò)誤認(rèn)為財(cái)政和審計(jì)等部門的外部監(jiān)督可以替代內(nèi)部監(jiān)督。

四、基層事業(yè)單位內(nèi)部控制的改進(jìn)建議

（一）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，完善內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)

基層事業(yè)單位必須強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，高度重視內(nèi)控工作，逐步完善內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)。首先，單位領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)重視和支持，切實(shí)履行好內(nèi)部控制第一責(zé)任人的責(zé)任，直接領(lǐng)導(dǎo)和參與內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施;其次，要設(shè)立內(nèi)控部門或明確財(cái)務(wù)部門為內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)單位內(nèi)部控制日常工作，組織紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購(gòu)、基建等內(nèi)部職能部門或崗位支持和參加內(nèi)部控制體系建設(shè)和實(shí)施;最后，要組織全員參加單位內(nèi)部控制制度培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提升全員內(nèi)控意識(shí)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制全員管理。

（二）因地制宜，結(jié)合實(shí)際建立內(nèi)部控制制度

基層事業(yè)單位必須因地制宜，結(jié)合工作實(shí)踐，建立適應(yīng)單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)的內(nèi)部控制，才能保證內(nèi)部控制有效發(fā)揮作用。單位主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)親自掛帥，分管領(lǐng)導(dǎo)直接參與，組織單位業(yè)務(wù)和技術(shù)骨干，必要時(shí)可以邀請(qǐng)外部專家、主管部門和財(cái)政部門分管內(nèi)控工作的領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)人員上門指導(dǎo)，厘清單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，分析和歸納各項(xiàng)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，理清各項(xiàng)業(yè)務(wù)的目標(biāo)、范圍和內(nèi)容及業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，分析各項(xiàng)業(yè)務(wù)所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，并制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，建立健全單位各項(xiàng)內(nèi)部管理制度，全面覆蓋單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

（三）落實(shí)關(guān)鍵崗位管理制度，完善內(nèi)部制約機(jī)制

一是加強(qiáng)人才培養(yǎng)，按照“德才兼?zhèn)洌缘聻橄取钡脑瓌t培養(yǎng)和引進(jìn)關(guān)鍵崗位所需的專業(yè)人才，滿足內(nèi)部控制的人才需要。在政策容許范圍內(nèi)提高專業(yè)人才待遇，讓人才引的進(jìn)、留的住;二是嚴(yán)格落實(shí)關(guān)鍵不相容崗位相互分離制度，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。對(duì)確實(shí)因人員不足或其他原因無法實(shí)現(xiàn)不相容崗位相互分離的，應(yīng)當(dāng)定期采取資產(chǎn)盤點(diǎn)、抽查業(yè)務(wù)成果和檔案資料等替代性控制措施;三是對(duì)關(guān)鍵崗位實(shí)行輪崗制度，在制度中應(yīng)明確合理輪崗周期并嚴(yán)格實(shí)施。對(duì)個(gè)別專業(yè)性較強(qiáng)、單位暫不具備條件輪崗的崗位，應(yīng)當(dāng)采取定期和不定期專項(xiàng)檢查等替代性控制措施。

（四）健全合同管理制度，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一歸口管理

基層事業(yè)單位作為獨(dú)立的民事主體，從事公共服務(wù)或履行其他事業(yè)職能時(shí)所簽訂的經(jīng)濟(jì)合同數(shù)量逐漸增加，必須對(duì)合同的擬稿、復(fù)核、審批、蓋章、履行、存檔等關(guān)鍵環(huán)節(jié)嚴(yán)加控制。首先，要建立健全合同管理制度，明確合同的簽訂范圍和條件、授權(quán)審批程序、合同管理責(zé)任等，讓合同管理做到有章可循;其次，要明確辦公室或監(jiān)察室等內(nèi)設(shè)部門為合同管理部門，履行日常合同管理責(zé)任，嚴(yán)格復(fù)核合同，對(duì)已簽訂合同跟蹤管理，統(tǒng)一編號(hào)存檔，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位所有經(jīng)濟(jì)合同統(tǒng)一歸口管理;最后，要明確合同管理中各部門各環(huán)節(jié)的責(zé)任，并加強(qiáng)合同管理績(jī)效考核，激發(fā)職工合同管理的積極性。

（五）規(guī)范內(nèi)部控制考核評(píng)價(jià)，完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

基層事業(yè)單位要組織熟悉內(nèi)部業(yè)務(wù)流程和精通內(nèi)部控制的專業(yè)人員對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，必要時(shí)可以聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的各項(xiàng)指標(biāo)要做到全面、科學(xué)、清晰、合理。評(píng)價(jià)完成時(shí)據(jù)實(shí)做出評(píng)價(jià)結(jié)論，出具客觀公正的評(píng)價(jià)報(bào)告，指出內(nèi)部控制存在的缺陷，建議相應(yīng)整改措施，確保內(nèi)部控制建立合理、全面覆蓋。

各單位應(yīng)該根據(jù)本單位實(shí)際情況，設(shè)立負(fù)責(zé)內(nèi)控監(jiān)督檢查的崗位或者成立聯(lián)合工作小組履行內(nèi)部控制監(jiān)督職責(zé)，定期或不定期檢查單位內(nèi)部控制制度體系是否健全合理，執(zhí)行是否到位有效，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，提出整改措施，保證內(nèi)部權(quán)力有序陽光運(yùn)行，防止濫用。此外，單位要把內(nèi)部控制考核評(píng)價(jià)和內(nèi)部監(jiān)督納入單位內(nèi)部績(jī)效考核范圍，建立聯(lián)結(jié)職工利益的獎(jiǎng)懲機(jī)制，激勵(lì)全員參與內(nèi)部控制，監(jiān)督和制約內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行。

五、結(jié)語

各基層事業(yè)單位要長(zhǎng)期堅(jiān)持執(zhí)行內(nèi)部控制，久久為功;內(nèi)部控制體系也要根據(jù)單位內(nèi)外環(huán)境的變化不斷更新升級(jí)，保證內(nèi)部控制合理有效，為防范單位經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行、提高單位整體管理水平發(fā)揮更好的作用。

（作者單位：湖南省洞口縣羅溪國(guó)有林場(chǎng)）