基于糧食安全視角的中國(guó)未來(lái)土地利用戰(zhàn)略研究

王 輝

（貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，貴州貴陽(yáng) 550025）

世界上的所有國(guó)家在強(qiáng)化自身的經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，都會(huì)土地資源的利用與發(fā)展，尤其在中國(guó)人口多的國(guó)家，要更加重視土地資源，中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，在發(fā)展的過(guò)程中，土地資源利用規(guī)劃是國(guó)家目前發(fā)展的重要區(qū)域，實(shí)施土地利用戰(zhàn)略，是中國(guó)成為發(fā)達(dá)國(guó)家的必經(jīng)之路。糧食安全更是中國(guó)未來(lái)土地利用戰(zhàn)略領(lǐng)域?qū)嵤┑闹匾画h(huán)，也是在實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展過(guò)程中必然要解決的問(wèn)題之一。

一、當(dāng)今中國(guó)以及世界糧食安全態(tài)勢(shì)

信息技術(shù)的變革使得世界融為一體，全球化進(jìn)程中也伴隨著競(jìng)爭(zhēng)與合作。美國(guó)戰(zhàn)略家、前國(guó)務(wù)卿基辛格曾說(shuō)過(guò)：“誰(shuí)控制了糧食，就控制了人類(lèi)。”毫無(wú)疑問(wèn)，當(dāng)今世界人口眾多，面臨許多全球性非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，尤其關(guān)乎人類(lèi)生存、文明延續(xù)的糧食安全問(wèn)題最為重要。

中國(guó)是一個(gè)土地資源數(shù)量大但是人均占有量少的國(guó)家，現(xiàn)在面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)。面對(duì)新時(shí)代，新要求，新形勢(shì)，無(wú)疑加重了中國(guó)土地供需矛盾突出。在資源環(huán)境緊缺的背景下，找出適合中國(guó)發(fā)展階段性特點(diǎn)的土地利用戰(zhàn)略方向，優(yōu)化土地利用策略，也能加快國(guó)家經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程。中國(guó)的糧食安全歷經(jīng)了往日“總量不敷”，到現(xiàn)今“結(jié)構(gòu)性失衡”的改變。雖然糧食安全問(wèn)題得到有效解決，但仍然需要持續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，解決人民日益增長(zhǎng)的需求與糧食供給不充分的矛盾，也是為了實(shí)現(xiàn)真正讓中國(guó)人自給自足。就目前來(lái)看，中國(guó)的糧食安全還存在著隱患，需要采取及時(shí)治理手段措施，以避免由于糧食安全引發(fā)的災(zāi)難。

二、中國(guó)土地利用戰(zhàn)略引發(fā)的糧食安全問(wèn)題及成因

（一）糧食安全問(wèn)題

在建設(shè)用地面積的逐年增加、城鎮(zhèn)化加速的共同作用下，也加快了糧食危機(jī)問(wèn)題。中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)高質(zhì)速發(fā)展，實(shí)體化進(jìn)程和城鄉(xiāng)鎮(zhèn)一體化加快，卻最終導(dǎo)致土地利用率與生產(chǎn)糧食需要之間不平衡的協(xié)調(diào)，糧食產(chǎn)量近幾年變化如圖1 所示。從人口數(shù)量方面看，1994—2016 年期間，城鎮(zhèn)化人口由1.72 億人增加到7.93 億人，2016年比2015 年增加2 182 萬(wàn)人[1]。農(nóng)村常住人口減少173 萬(wàn)人，現(xiàn)為5.9 億人次，城鎮(zhèn)化率為57.4%。城鎮(zhèn)人口的增加。

大量良田被蠶食，糧食安全問(wèn)題因此尤為突出。從全國(guó)糧食播種面積看，2017 年的數(shù)據(jù)為16.83億畝（112 220 千公頃），相比于2016 年，糧食播種面積減少了1 222 萬(wàn)畝（815 千公頃），減少率為0.7%。單獨(dú)考察谷物播種面積，2017 年比2016 年減少2 196 萬(wàn)畝（1 464 千公頃），為13.93 億畝（92 930千公頃），減少率為1.6%。國(guó)土資源部在2015 年發(fā)布了《2015 年中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》，其中數(shù)據(jù)顯示，截至2015 年底，全國(guó)的耕地面積為20.25 億畝[2]。中國(guó)提出的耕地保護(hù)目標(biāo)為2030 年18.25 億畝的耕地面積底線。也就是說(shuō)，在2015—2030 年的15 年間，只有2 億畝的利用空間，但是隨著各級(jí)政府的超標(biāo)利用土地，耕地保護(hù)問(wèn)題面臨著嚴(yán)峻形勢(shì)。

圖1 2015—2017 年糧食產(chǎn)量

糧食缺口日趨嚴(yán)重問(wèn)題。雖然總量不足的問(wèn)題被有效克服了，卻一方面是提升糧產(chǎn)，另一方面擴(kuò)大總糧進(jìn)口量。2017 年中國(guó)的糧食產(chǎn)量12 358 億斤（61 791 萬(wàn)噸），較上一年增長(zhǎng)0.3%，增產(chǎn)33 億斤（166 萬(wàn)噸）。其中全國(guó)谷物的產(chǎn)量為11 231 億斤（56 455 萬(wàn)噸），較上一年減少0.1%，17 億斤（83萬(wàn)噸）；從海關(guān)總署發(fā)布的數(shù)據(jù)看，進(jìn)口量方面，2017 年的糧食累計(jì)進(jìn)口量為13 062 萬(wàn)噸，比2016年增長(zhǎng)13.9%，糧食進(jìn)口總量突破了歷史最高記錄[3]。在進(jìn)口的類(lèi)別中，大豆的進(jìn)口量近乎總量的2/3，各類(lèi)占比如圖2 所示。出口量方面，2017 年中國(guó)累計(jì)出口糧食280 萬(wàn)噸，較上年增長(zhǎng)47.4%，其中累計(jì)出口大豆11 萬(wàn)噸；累計(jì)出口稻米120 萬(wàn)噸；累計(jì)出口玉米8.6 萬(wàn)噸，各類(lèi)占比如圖3 所示。相關(guān)研究推測(cè)，未來(lái)幾年中國(guó)糧食缺口仍然會(huì)比較大，與此同時(shí)，糧食價(jià)格也受到影響，價(jià)格不斷增長(zhǎng)。較為客觀地說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)在正處于較為嚴(yán)重的海外糧食進(jìn)口，卻也容易受到國(guó)外經(jīng)濟(jì)、政治、文化方面的制約而出現(xiàn)糧食安全缺口問(wèn)題。

（二）成因分析

1.耕地指標(biāo)與實(shí)際調(diào)查的誤差。在一定范圍時(shí)期內(nèi)的規(guī)劃編制，會(huì)受到多方面的影響（比如信息技術(shù)手段等），在整個(gè)時(shí)間范圍內(nèi)各因素存在不容忽視的誤差，使得規(guī)劃基礎(chǔ)期預(yù)估的土地規(guī)模與實(shí)際調(diào)查測(cè)量存在較大出入。使得土地規(guī)劃編制的指標(biāo)脫離實(shí)際，造成不良后果。

圖2

圖3

2.對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切要求，導(dǎo)致的耕地保護(hù)力度不足。土地規(guī)劃作為國(guó)土資源管理的重要依據(jù)，應(yīng)該從宏觀層面，全局考察、合理安排布局，要把各種用地類(lèi)型和結(jié)構(gòu)的安排統(tǒng)籌起來(lái)。40 年來(lái)的改革開(kāi)放，城鎮(zhèn)化建設(shè)是主基調(diào)，卻造成了一種只關(guān)注建設(shè)用地，卻不重視耕地保護(hù)的局面。在現(xiàn)實(shí)中，各級(jí)地方政府中強(qiáng)勁的發(fā)展意志對(duì)土地規(guī)劃的導(dǎo)向進(jìn)行有力影響，大多數(shù)情況下，地方政府在總體規(guī)劃中會(huì)更加關(guān)注城鎮(zhèn)或農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的規(guī)模布局等，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低利潤(rùn)率，其耕地的規(guī)劃常常受到忽視，保護(hù)不足。

3.基本農(nóng)田低效管理。在基層實(shí)踐中，為了達(dá)到保護(hù)基本農(nóng)田的硬指標(biāo)，片面劃定保護(hù)區(qū)域，不客觀實(shí)際檢測(cè)土質(zhì)，使得許多優(yōu)質(zhì)土地失去被保護(hù)的機(jī)會(huì)。

4.補(bǔ)充耕地的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。為了緩解耕地減少，會(huì)在土地總體規(guī)劃中，對(duì)土地開(kāi)發(fā)進(jìn)行整理補(bǔ)充，但是建設(shè)用地的退出機(jī)制不完善，復(fù)墾難以實(shí)現(xiàn)，再加上規(guī)范不到位，農(nóng)民擅自將耕地改為其他用地，再這樣的共同作用下，耕地面積只減不增。

三、基于糧食安全視角的中國(guó)未來(lái)土地利用戰(zhàn)略建議

（一）糧食安全視角下的中國(guó)未來(lái)土地利用戰(zhàn)略選擇

從原則上來(lái)看，在有條件下的土地資源滿足社會(huì)各種用地需要，這就為了土地利用戰(zhàn)略規(guī)劃提供了社會(huì)客觀存在。土地利用戰(zhàn)略規(guī)劃已經(jīng)成為政府的重要職能，而未來(lái)的土地利用戰(zhàn)略依然要以保障糧食安全為土地規(guī)劃的基本前提，著手改進(jìn)耕地保護(hù)和基本農(nóng)田保護(hù)的土地利用戰(zhàn)略。從長(zhǎng)遠(yuǎn)和發(fā)展的視角來(lái)看，糧食安全問(wèn)題是土地規(guī)劃工作的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，糧食安全是規(guī)劃的前提，進(jìn)行合理可持續(xù)土地利用戰(zhàn)略規(guī)劃的發(fā)展，堅(jiān)持協(xié)調(diào)、統(tǒng)一為規(guī)劃與糧食安全理念貫徹到實(shí)踐中，以正確社會(huì)價(jià)值觀和糧食安全價(jià)值觀對(duì)待規(guī)劃的協(xié)調(diào)關(guān)系，促進(jìn)二者有機(jī)整合起來(lái)。避之而談的發(fā)展是不穩(wěn)定的發(fā)展，糧食安全得到有效保障，社會(huì)經(jīng)濟(jì)才能可持續(xù)性發(fā)展。

（二）耕地保護(hù)與建設(shè)用地布局的調(diào)整

要從實(shí)際出發(fā)，以調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，再結(jié)合土地的調(diào)整、建設(shè)用地的占用、生態(tài)補(bǔ)償?shù)雀鞣矫娓氐淖兓闆r，以及多方參考未來(lái)規(guī)劃期內(nèi)土地變化的趨勢(shì)，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)占用耕地、耕地保有量以及補(bǔ)充耕地的規(guī)模。

未來(lái)的土地利用還是要從耕地保護(hù)的角度出發(fā)，進(jìn)行建設(shè)用地的布局調(diào)整?？梢酝ㄟ^(guò)利用好農(nóng)業(yè)用地分級(jí)分類(lèi)，科學(xué)地評(píng)定質(zhì)量等級(jí)的結(jié)果，配合建設(shè)用地的調(diào)整，積極利用資源，盡量不占耕地、少占耕地。城市的開(kāi)發(fā)要規(guī)定界限，避開(kāi)優(yōu)質(zhì)土地，使城市發(fā)展從開(kāi)放式向節(jié)約型發(fā)展。

（三）未來(lái)土地利用戰(zhàn)略中城鄉(xiāng)關(guān)系的處理

首先，未來(lái)土地利用戰(zhàn)略中城鄉(xiāng)關(guān)系的處理依然需要科學(xué)理論為主要指導(dǎo)，遵守中國(guó)國(guó)情發(fā)展規(guī)律性，以黨的“十九大”理念為協(xié)調(diào)相關(guān)政策法規(guī)作為科學(xué)合理規(guī)劃思想依據(jù)，才能構(gòu)建未來(lái)中國(guó)特色社會(huì)主義土地利用戰(zhàn)略規(guī)劃的理論體系。而中心城區(qū)和外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩者之間相輔相成既有雷同性，但又有區(qū)別性，這就需要注重各項(xiàng)國(guó)家重點(diǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃的要求，土地利用戰(zhàn)略規(guī)劃也是協(xié)調(diào)中心城區(qū)和外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系的必要條件。

其次，實(shí)踐是檢測(cè)理論準(zhǔn)繩標(biāo)準(zhǔn)，只有通過(guò)土地利用戰(zhàn)略規(guī)劃的過(guò)程，才能統(tǒng)籌處理城鄉(xiāng)關(guān)系過(guò)程中可能性。而從實(shí)踐一個(gè)方面，我們要以國(guó)家土地利用戰(zhàn)略領(lǐng)域?yàn)榈谝灰x，對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系內(nèi)進(jìn)行合理優(yōu)化機(jī)構(gòu)，發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)潛在性轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)性，提高領(lǐng)域內(nèi)兩者之間和諧共同發(fā)展；另一方面，要在城鄉(xiāng)規(guī)劃中建設(shè)保障體系，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)惠政策所組成的系統(tǒng)。因而我們應(yīng)科學(xué)、綜合優(yōu)化城鄉(xiāng)之間狀況的綠色生態(tài)效益、社會(huì)環(huán)境效益、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)未來(lái)土地利用領(lǐng)域戰(zhàn)略可能性和可持續(xù)性發(fā)展。結(jié)合城鄉(xiāng)交接地區(qū)的實(shí)際，提出了注重對(duì)綜合土地進(jìn)行合理資源配置、完善人員配置、落實(shí)相關(guān)政策、加強(qiáng)區(qū)域土地多用途制度等土地利用戰(zhàn)略領(lǐng)域規(guī)劃的優(yōu)化對(duì)策，從而有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域關(guān)系和諧發(fā)展。

最后，土地利用戰(zhàn)略規(guī)劃在一定歷史空間進(jìn)行本質(zhì)變化與結(jié)合演變，從而重視中國(guó)工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，重視是規(guī)劃的前提，規(guī)劃是重視的基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)是規(guī)劃與重視的重點(diǎn)，進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展。也要全面考察用地需求，既滿足重點(diǎn)區(qū)域的土地規(guī)劃需求，要保障外圍城鄉(xiāng)發(fā)展的機(jī)會(huì)和發(fā)展水平，土地規(guī)劃指標(biāo)要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡，避免浪費(fèi)和短缺。還有可以利用新媒體對(duì)重點(diǎn)區(qū)域土地規(guī)劃進(jìn)行宣傳，增加群眾知名度和項(xiàng)目透明性，運(yùn)用APP 公眾號(hào)、新媒體APP 制作大眾宣傳視頻等提前進(jìn)行宣傳，更多的民眾參與宣傳活動(dòng)會(huì)使城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間關(guān)系得到更好的效果。

（四）保障基本農(nóng)田的質(zhì)量與數(shù)量

基本農(nóng)田的保障主要以硬指標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而被保護(hù)農(nóng)田的質(zhì)量卻有待提高。市縣級(jí)政府要合理調(diào)整基本農(nóng)田保護(hù)的任務(wù)，避免片面的數(shù)量指標(biāo)，可以提高被保護(hù)對(duì)象中優(yōu)質(zhì)耕地的比例，優(yōu)先后期服務(wù)保障管理，通過(guò)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行宏觀調(diào)控制定符合保障基本農(nóng)田質(zhì)量目標(biāo)和理念導(dǎo)向，調(diào)控標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)做到清晰明確，保證農(nóng)民能夠清晰開(kāi)展基本農(nóng)田活動(dòng)，并盡可能量化使保障可衡量。保障的標(biāo)準(zhǔn)可以從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)間、產(chǎn)量四個(gè)維度去構(gòu)建，確保被保護(hù)的基本農(nóng)田的產(chǎn)能效能和整體質(zhì)量。

四、結(jié)論

綜上所述，基于糧食安全視角下對(duì)中國(guó)未來(lái)土地利用戰(zhàn)略的過(guò)程，存在的問(wèn)題包括大量良田被蠶食、糧食缺口日趨嚴(yán)重、城鎮(zhèn)化加速作用下的糧食危機(jī)問(wèn)題等，對(duì)此要建議包括對(duì)未來(lái)土地利用戰(zhàn)略選擇、耕地保護(hù)與建設(shè)用地布局的調(diào)整、未來(lái)土地利用戰(zhàn)略中城鄉(xiāng)關(guān)系的處理、保障基本農(nóng)田的質(zhì)量與數(shù)量。糧食安全是國(guó)民生存的基本，每個(gè)國(guó)家都要重視糧食的安全，中國(guó)要合理進(jìn)行城鎮(zhèn)化，適量進(jìn)行土地增減掛鉤，保障足夠的耕地，有規(guī)模的進(jìn)行糧食種植，研究更高產(chǎn)能和更高質(zhì)量的糧食。未來(lái)土地合理利用以及利用方向，特別是耕地的占用，決定了糧食的產(chǎn)量，農(nóng)業(yè)大國(guó)更應(yīng)該重視第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)土地利用的規(guī)劃，糧食安全問(wèn)題更離不開(kāi)土地的質(zhì)量。