古代的“中央巡視組”

徐霄桐 周婉嬌

巡視，在中國(guó)有著悠久的歷史，它始于先秦，成于秦漢，完備于唐宋，興盛于明清。 一直在中國(guó)的政治制度上占有重要地位， 是極具傳統(tǒng)政治文化特征的重要監(jiān)察制度。

巡視監(jiān)察制度，古已有之

我國(guó)古代的監(jiān)察制度由來已久，實(shí)際上，有官就有察官，有官就有考課。 監(jiān)察、考課是逐漸連在一起的，但是，作為一種監(jiān)察制度，是從戰(zhàn)國(guó)時(shí)期才開始確立的。 戰(zhàn)國(guó)以前，還是貴族政治。 戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，官僚制度出現(xiàn)，皇帝任免官員。 監(jiān)察官的制度、名稱，就是從這一時(shí)期開始產(chǎn)生的。

秦漢時(shí)期的監(jiān)察制度，重點(diǎn)在地方。 秦廢封建以后，實(shí)行郡縣制，在郡設(shè)監(jiān)御史。 漢初一度廢除，后來恢復(fù)。漢代漢武帝設(shè)立13 個(gè)部，各派刺史。13個(gè)部就是監(jiān)察區(qū)， 由派出去的刺史作為監(jiān)察區(qū)的監(jiān)察官，監(jiān)察郡的長(zhǎng)官以及地方豪強(qiáng)勢(shì)力，防止勾結(jié)；而且制定了6 條法律，作為刺史進(jìn)行監(jiān)察的根據(jù)，通常叫“刺察六條”。 到漢代，監(jiān)察已經(jīng)逐漸形成制度，中央有御史臺(tái)作為監(jiān)察機(jī)關(guān)，御史臺(tái)的長(zhǎng)官叫作御史大夫。 在京城附近，還設(shè)立了監(jiān)察京城附近7 個(gè)郡的監(jiān)察官，稱為司隸校尉。

唐朝已是典章制度比較完備的時(shí)代了， 監(jiān)察制度和機(jī)構(gòu)已經(jīng)定型，有“一臺(tái)（御史臺(tái)）三院”制度。三院最重要的是察院。唐朝將天下分為10 道，設(shè)10 道監(jiān)察區(qū)，由皇帝派監(jiān)察御史考察地方。

元朝雖不太崇尚法制，但很重視監(jiān)察。 元監(jiān)察漢官，也有監(jiān)察蒙古族貴族的習(xí)慣，不僅提高了監(jiān)察官的品級(jí)，而且在地方設(shè)立了兩個(gè)行御史臺(tái)，由中央派遣， 權(quán)勢(shì)很大。 肅政廉訪司在元朝勢(shì)力很大，一定程度上還被賦予了法律外的權(quán)力。

明朝，巡按御史制度較為嚴(yán)密完備。 明朝很重視監(jiān)察機(jī)關(guān)，改革叫都察院。 御史巡按地方，不管定不定期，至少要半年。“回道”后，要詳細(xì)奏報(bào)。清朝大體上延續(xù)明朝制度。 清朝的監(jiān)察官的法典、依據(jù)的法律是《欽定臺(tái)規(guī)》，已達(dá)到了法典的高度。

“御史出巡，地動(dòng)山搖”

中國(guó)古代監(jiān)察制度的主要任務(wù)， 首先是維持國(guó)家綱紀(jì)，就是專制制度的政治體制；其次是官僚機(jī)構(gòu)之間的一個(gè)權(quán)力制衡的機(jī)制， 能保持權(quán)力的平衡；再次，能夠糾正官邪，保持官僚隊(duì)伍的廉潔素質(zhì)，彈劾貪官污吏。 御史出巡，巡按地方，確實(shí)對(duì)打擊地方腐敗起到了作用。

以明朝為例，明朝后期政治腐敗，在皇帝連續(xù)幾十年不上朝的情況下，官僚隊(duì)伍還能維持，國(guó)家綱紀(jì)還能保持，地方上不敢為非作歹，其中監(jiān)察制度起了很大作用。

元世祖忽必烈稱：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺(tái)是朕醫(yī)兩手的，此其重臺(tái)之旨。 ”這就強(qiáng)調(diào)了御史臺(tái)，也就是監(jiān)察制度的重要地位。

我國(guó)古代對(duì)監(jiān)察區(qū)域的劃分各不相同， 漢朝分13 個(gè)部，唐朝分10 道，宋朝按路分，明清按道分。 監(jiān)察官員開頭并不多，唐朝只有8 個(gè)人，到明朝也才30 多個(gè)人。 有的在朝廷里糾正朝廷禮儀，有的接收基層案件，有的負(fù)責(zé)彈劾，各有分工。

御史出巡，有時(shí)候定期，有時(shí)候不定期。 在明朝，一般先由都察院擬定候選人兩人，由皇帝親自當(dāng)面選派其中一人。 一旦確定，家門口將貼“回避”二字，以顯重視。 所以有“御史出巡，地動(dòng)山搖”一說。

明朝的監(jiān)察機(jī)關(guān)稱都察院 資料圖

出巡御史的監(jiān)察范圍非常廣泛。 一看是否有冤案，二是考察政績(jī)，三是考察經(jīng)濟(jì)情況如何。 再有就是，祭祀的地方是否潔凈，器械是否完備。 監(jiān)察官員也會(huì)深入到民眾中間去，考察賢良。 其中，司法權(quán)是出巡御史最重要的權(quán)力，即對(duì)法律實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，審查案卷。

比如，宋朝在地方設(shè)立監(jiān)司，監(jiān)察府縣。監(jiān)司有四組監(jiān)察官，分門別類為司法監(jiān)察、財(cái)務(wù)監(jiān)察、行政監(jiān)察等，對(duì)不同對(duì)象進(jìn)行監(jiān)察。

御史要求品格清正廉潔

古代進(jìn)行巡視的監(jiān)察官的選拔條件非常嚴(yán)格，一要品格清正廉潔。 明朝諫官楊繼盛就因?yàn)閺椲绹?yán)嵩父子，被反誣入獄，臨刑前寫了一首詩叫《言志詩》：“飲酒讀書四十年， 烏紗頭上是青天。 男兒欲上凌煙閣，第一功名不愛錢。 ”這就表現(xiàn)了監(jiān)察御史的品格。我國(guó)歷史上還有很多像楊繼盛、 海瑞這樣正直剛毅、敢于諫言的御史官員。

二要有很高的文化素質(zhì)，必須科舉出身。

三必須有實(shí)際的施政經(jīng)驗(yàn)。 明朝就規(guī)定，御史一定要有兩任地方縣令的經(jīng)驗(yàn)。

另外，監(jiān)察官的級(jí)別一般不高，有的甚至不如縣官。雖職位不高，但位卑權(quán)重。在地方上，“小事立斷，大事奏裁”。 位卑，便于皇帝控制；權(quán)重，在于是天子的耳目。

巡視的御史權(quán)勢(shì)很大，如何保障出巡的御史不敢為非作歹？這個(gè)問題古代是怎么解決的呢？一方面是監(jiān)司互監(jiān)法。 宋朝提出監(jiān)司互監(jiān)法，監(jiān)察官之間可以互相監(jiān)督。 另一方面，監(jiān)察御史以上，有都察院的長(zhǎng)官，御史巡視回來，要將巡視情況向都察院長(zhǎng)官奏報(bào)，還要向皇帝奏報(bào)，長(zhǎng)官起到監(jiān)督的作用。 再者，也允許地方監(jiān)督。

為了防止御史濫用權(quán)力，御史還有回避制度。 監(jiān)察時(shí)，要對(duì)出生地、籍貫地、親戚故舊等回避。

出巡后，地方不得接待，財(cái)政由中央嚴(yán)格控制。對(duì)離京到任和離任返京的日期也作了規(guī)定，結(jié)束巡視后，要進(jìn)行考核、奏報(bào)。 御史如有犯罪，將加等治罪，從重論處。因此，監(jiān)察官一般不敢貪污。

古代監(jiān)察制度的可借鑒之處

我國(guó)古代的御史監(jiān)察制度是土生土長(zhǎng)的制度，很有特色。 晚清官制改革時(shí)，唯獨(dú)都察院被保留下來。 說明它有一些值得肯定的地方，在今天也值得借鑒。

首先，監(jiān)察巡視要有法，法規(guī)要規(guī)定得很細(xì)致，如活動(dòng)的程序、糾彈的對(duì)象、如何處理等。

其次，重視對(duì)司法的監(jiān)察。 如死刑案件，御史臺(tái)長(zhǎng)官都要參加。 對(duì)行政監(jiān)察，則注重監(jiān)察效率。

古代御史出巡的時(shí)候，還要根據(jù)考察的地方和事件，按輕重劃分大、中、小三個(gè)等級(jí)。 大的事件由資深御史辦理，年輕的御史只能辦小差， 經(jīng)考核后，才能派遣大差。這也是為了保證巡按御史清正廉潔。

但是，古代的監(jiān)察制度也是有缺陷的，根本的缺陷在于，監(jiān)察權(quán)的來源是皇帝，所謂“代天巡狩”。因而，監(jiān)察效力的發(fā)揮， 很大程度上要看皇帝是否支持。