針對同一林地多次實施非法占用行為的定性

白秀峰

摘 要：針對同一林地多次實施的非法占用行為依法應(yīng)當(dāng)追訴且未經(jīng)處理的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)非法占用農(nóng)用地罪的構(gòu)成要件進行分析。在客觀方面，對于是否“造成林地的原有植被嚴重毀壞”，要在對“原有植被”進行合理解釋的基礎(chǔ)上進行認定。如果滿足造成林地的林業(yè)種植條件嚴重毀壞，則可構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，但需要通過鑒定等方式證實，而不能依據(jù)被破壞的次數(shù)等表象特征簡單認定。

關(guān)鍵詞：非法占用農(nóng)用地 同一林地 原有植被 嚴重毀壞

一、問題的提出

非法占用農(nóng)用地罪作為破壞環(huán)境資源保護罪中的一個普通罪名，近年來犯罪的整體情況有所改觀，犯罪數(shù)量呈現(xiàn)逐年下降趨勢。但是，司法實踐中非法占用農(nóng)用地的情形依然多樣，從行為主體來看，自然人和單位都可以構(gòu)成本罪;從犯罪對象來看，耕地、林地、草地、園地等都可以成為本罪的對象。以自然人犯罪主體為例，針對不同的犯罪對象又產(chǎn)生不同的情形，如不同自然人主體針對同一對象多次實施非法占用的行為、同一自然人主體針對不同對象多次實施非法占用的行為、同一自然人主體針對同一對象多次實施非法占用的行為等等。本文結(jié)合實踐中的案例，重點分析探討兩種非法占用林地的情形：一是同一自然人主體針對同一林地多次實施非法占用的行為;二是不同自然人主體針對同一林地多次實施非法占用的行為。認定這兩種情形的關(guān)鍵在于，如何認定第一次非法占用農(nóng)用地行為之后的非法占用行為（包括第二次、第三次……），造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴重毀壞或嚴重污染這一客觀方面的構(gòu)成要件，進而認定行為人是否構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。

[案例一]行為人甲違反土地管理法規(guī)，先后于2011年、2016年、2017年非法占用自家住房附近林地81畝，并在非法占用的林地上種植了玉米、西瓜等農(nóng)作物。2018年，行為人甲因非法占用農(nóng)用地罪受到刑事處罰。2019年，行為人甲在刑滿釋放以后，在原非法占用的林地上部分種植楊柴（根據(jù)國家林業(yè)局《關(guān)于印發(fā)退耕還林工程生態(tài)林與經(jīng)濟林認定標(biāo)準(zhǔn)的通知》（以下簡稱《生態(tài)林與經(jīng)濟林認定標(biāo)準(zhǔn)》），楊柴屬于北方地區(qū)生態(tài)林造林主要灌木樹種）、部分棄耕。2020年春，行為人甲又在原非法占用的同一林地上種植玉米、西瓜等農(nóng)作物。2020年11月，經(jīng)某鑒定中心鑒定，涉案林地的原有植被毀壞程度嚴重。

[案例二]行為人乙違反土地管理法規(guī)，先后于2017年、2018年、2019年非法占用林地100畝，并在非法占用的林地上種植了玉米、花生等農(nóng)作物。2019年，行為人乙因非法占用農(nóng)用地罪受到刑事處罰。2020年，行為人乙對該林地實施了部分種植沙棘（根據(jù)《生態(tài)林與經(jīng)濟林認定標(biāo)準(zhǔn)》，沙棘屬于北方地區(qū)生態(tài)林造林主要灌木樹種）、部分棄耕的行為。2021年春，行為人乙的鄰居丙發(fā)現(xiàn)乙沒有在其先前非法占用的林地上種植農(nóng)作物，行為人丙便在該林地上種植了玉米、花生等農(nóng)作物。后經(jīng)某鑒定中心鑒定，涉案林地的原有植被毀壞程度嚴重。

從構(gòu)成要件來看，以上兩個案例中行為人的行為在主體、客體和主觀方面均符合非法占用農(nóng)用地罪的構(gòu)成要素，爭議焦點在于客觀方面，即是否造成了原有植被或林業(yè)種植條件嚴重毀壞。第一種意見認為，案例一中行為人甲于2020年再次非法占用的行為和案例二中行為人丙于2021年非法占用的行為不構(gòu)成犯罪。理由是“原有”指“最初的狀態(tài)”，“林地的最初原有植被嚴重毀壞”的結(jié)果是第一次非法占用并開墾林地的行為造成的，與之后的開墾行為之間不具有刑法上的因果關(guān)系。甲因非法占用農(nóng)用地被判處刑罰以后再次在同一林地上實施的行為和丙在乙先前非法占用的林地上實施的行為雖然屬于新的違法行為，但不能滿足“造成林地的原有植被嚴重毀壞”。

第二種意見認為，案例一中行為人甲于2020年再次非法占用的行為和案例二中行為人丙于2021年非法占用的行為構(gòu)成犯罪。理由是對原有植被的涵義要按照馬克義主義唯物辯證法的發(fā)展觀進行解釋。行為人甲和乙先前的犯罪行為已經(jīng)既遂，行為人甲和丙后實施的非法占用并改變林地用途的行為屬于新的違法行為，如果滿足造成“林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴重毀壞”，則可以構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。

筆者同意第二種意見。以上兩個案例中，行為人甲和丙再次非法占用并改變林地用途的行為是否構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪涉及兩個關(guān)鍵問題：一是如何理解“原有植被”，如果甲和丙的行為沒有造成林地的原有植被嚴重毀壞，則不能按照該結(jié)果證實構(gòu)成犯罪。二是如何理解最高人民法院《關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第7條規(guī)定的“多次實施本解釋規(guī)定的行為依法應(yīng)當(dāng)追訴且未經(jīng)處理的，應(yīng)當(dāng)按照累計的數(shù)量、數(shù)額處罰”。

二、“造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴重毀壞”的理解與認定

根據(jù)刑法第342條和《解釋》第1條的規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用林地，改變被占用林地用途，在非法占用的林地上實施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農(nóng)作物、堆放或排泄廢棄物等行為或者進行其他非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)，造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染，并具有解釋所規(guī)定的“四種”情形之一的，構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。從以上兩個案例所陳述的事實、證據(jù)和法律適用來看，爭議的焦點在于是否滿足“造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染”這一客觀方面的要件。具體來看，這一要件可以拆分為“造成林地的原有植被嚴重毀壞或嚴重污染”或“造成林地的林業(yè)種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染”，只要符合其中之一，就可滿足該罪的客觀方面要件。兩個案例并不涉及“造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴重污染”問題，因而就是否“造成林地的原有植被嚴重毀壞”或“造成林地的林業(yè)種植條件嚴重毀壞”進行論證。

（一）是否“造成林地的原有植被嚴重毀壞”

原有，顧名思義指原來擁有的，即相對于現(xiàn)在來講是指固有、舊有。植被，是指覆蓋某一地表的植物群落的總稱。那么原有植被可以解釋為某一地表原來擁有的或固有的、舊有的植物群落的總稱。

對于非法占用林地來說，林地的原有植被不是第一次被非法占用并毀壞之前的最初狀態(tài)，而是按照馬克思主義唯物辯證法關(guān)于一切事物總是在不斷發(fā)展變化之中的觀點來解釋，某一林地在不斷的自然生長變化過程中，其在前一時間節(jié)點所形成的狀態(tài)，相對于該林地后時間段所形成的后狀態(tài)而言都是原有的存在，可以視為林地的原有植被。案例一中行為人甲于2011年第一次實施非法占用并改變林地用途的行為，并于2016年、2017年先后連續(xù)實施非法占用同一林地并改變其用途的行為，在刑法上屬于連續(xù)犯。行為人于2011年非法占用林地并改變林地用途的行為就已經(jīng)改變了林地原有植被的狀態(tài)，2018年對行為人先后于2011年、2016年、2017年實施的行為進行規(guī)制的原理在于我國刑法關(guān)于連續(xù)犯的規(guī)定。行為人甲因第一次非法占用林地被刑事處罰刑滿釋放以后，于2019年在同一林地上實施了部分種植楊柴、部分棄耕等行為，該行為在一定程度上促成該林地又重新形成了一種新的植物群落狀態(tài)，此狀態(tài)顯然不同于該林地第一次被非法占用并毀壞之前與之后的狀態(tài)。因此，行為人甲于2020年再次非法占用并改變同一林地用途的行為屬于新的實行行為。

當(dāng)行為人第一次實施種植玉米、西瓜等農(nóng)作物的行為結(jié)束以后，犯罪便終了，但是造成林地原有植被毀壞的不法狀態(tài)卻始終存在，一直延續(xù)到現(xiàn)在甚至未來。也就是說，第一次非法占用并改變林地用途的行為已經(jīng)造成了林地的原有植被徹底毀壞，無論該行為人以后是否再次實施改變林地用途的行為，以及實施的次數(shù)，都不影響林地原有植被已經(jīng)嚴重毀壞的不法狀態(tài)的持續(xù)，哪怕對該已經(jīng)被徹底毀壞的林地進行修復(fù)等行為，也無法達成該林地原有的植被狀態(tài)。簡單來說，案例一中林地原有植被嚴重毀壞的后果以及不法狀態(tài)是第一次非法占用并改變林地用途的行為造成的，后續(xù)針對該林地的所有非法占用行為都不能造成第一次非法占用并改變用途之前原有植被嚴重毀壞的結(jié)果。行為人于2020年針對同一林地再次非法占用并改變其用途的行為并沒有造成對林地的“最初”（林地在第一次被非法占用并改變用途之前）原有植被的嚴重毀壞。如果將“原有”理解為“最初原有”，則不能認定行為人甲于2020年再次實施的行為構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。但是，2019年行為人甲在同一林地上實施部分種植楊柴、部分棄耕等行為促成林地形成了新的植被狀態(tài)，2020年甲再次針對同一林地非法占用并改變其用途的行為屬于新的非法占用行為，該行為是對“原有植被（2019年甲種植楊柴后的植被狀態(tài)）”的破壞，如果造成林地2019年種植楊柴后植被狀態(tài)嚴重毀壞，則構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。同理，案例二中，2021年丙在林地上種植玉米、花生等農(nóng)作物的行為，是對乙2020年對該林地種植沙棘后的“原有植被”的破壞，如果造成林地2020年種植沙棘后植被狀態(tài)嚴重毀壞，則構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。

（二）是否“造成林地的林業(yè)種植條件嚴重毀壞”

根據(jù)《解釋》第1條規(guī)定，“造成林地的林業(yè)種植條件嚴重毀壞”屬于非法占用農(nóng)用地罪構(gòu)成要件中客觀方面危害結(jié)果的表現(xiàn)形式之一，與其它幾個危害結(jié)果屬于并列關(guān)系。也就是說，兩個案例中，如果行為人甲于2020年、行為人丙于2021年實施的行為造成林地的林業(yè)種植條件嚴重毀壞，那么也可以構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。但是，從上述兩個案例所陳述的內(nèi)容和現(xiàn)有證據(jù)來看，尚無法證實被占用林地是否因行為人再次實施的行為而造成林業(yè)種植條件嚴重毀壞。因此，不能依據(jù)行為人的行為造成林地的林業(yè)種植條件嚴重毀壞，進而認定其構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。在規(guī)范層面，由于《解釋》并沒有對“林業(yè)種植條件嚴重毀壞”的具體情形作出明確規(guī)定，這給司法機關(guān)認定具體毀壞情形帶來困難，僅憑司法機關(guān)工作人員認定也不符合客觀情況。[1]也就是說，林業(yè)種植條件是否嚴重毀壞需要經(jīng)過有資質(zhì)的鑒定機構(gòu)進行鑒定，司法工作人員不能僅憑林地被“多次”非法占用的表象特征作出主觀判斷。[2]

三、行為評價：如何理解《解釋》第7條

《解釋》第7條規(guī)定：“多次實施本解釋規(guī)定的行為依法應(yīng)當(dāng)追訴且未經(jīng)處理的，應(yīng)當(dāng)按照累計的數(shù)量、數(shù)額處罰。”該條體現(xiàn)了刑事訴訟法一事不再理或者禁止雙重危險原則，即避免行為人基于同一犯罪事實受到再次追訴。

（一）對于“處理”的理解

根據(jù)刑法、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國森林法》等法律行政法規(guī)規(guī)定，“處理”主要包含行政處罰和刑事處罰兩種方式。那么，多次實施《解釋》規(guī)定的行為依法應(yīng)當(dāng)追訴且已經(jīng)行政處罰或刑事處罰的，就不應(yīng)當(dāng)按照累計的數(shù)量、數(shù)額處罰，即不應(yīng)當(dāng)再追訴。在此，為便于論證，我們以犯罪對象是否同一劃分為兩種情形：一種是同一犯罪主體針對不同犯罪對象多次實施《解釋》規(guī)定的行為依法應(yīng)當(dāng)追訴且未經(jīng)處理的;另一種是同一犯罪主體針對同一犯罪對象多次實施《解釋》規(guī)定的行為依法應(yīng)當(dāng)追訴且未經(jīng)處理的。對于第一種情形，實踐中比較好掌握。對于第二種情形，同一犯罪主體針對同一犯罪對象多次實施《解釋》規(guī)定的行為依法應(yīng)當(dāng)追訴且已經(jīng)刑事處罰的，是否應(yīng)當(dāng)按照累計的數(shù)量、數(shù)額處罰存在爭議。根據(jù)《解釋》第7條的規(guī)定并遵循法律邏輯，可以得出：即使是同一犯罪主體針對同一犯罪對象多次實施《解釋》規(guī)定的行為依法應(yīng)當(dāng)追訴且已經(jīng)刑事處罰的，也不應(yīng)當(dāng)按照累計的數(shù)量、數(shù)額處罰，即不應(yīng)當(dāng)追訴。具體到案例一，行為人甲于2011年、2016年、2017年多次實施非法占用林地的行為依法應(yīng)當(dāng)追訴并且于2018年已受到刑事處罰，那么，就不應(yīng)當(dāng)在2020年的案件中再追訴。只需要對行為人于2020年所再次實施的非法占用林地行為進行評價，按照其在客觀上破壞的林地面積計算即可。對于案例二，行為人丙發(fā)現(xiàn)乙并未在其先前非法占有的林地上種植農(nóng)作物，便實施了非法占用并開墾的行為，因犯罪主體發(fā)生了變化，并屬于新的實行行為，當(dāng)然予以單獨評價。

（二）對于實施數(shù)個獨立行為的評價

根據(jù)一事不再理或禁止雙重危險原則，如果某一非法占用農(nóng)用地的行為依法應(yīng)當(dāng)追訴且已經(jīng)處理的，就不應(yīng)當(dāng)按照累計的數(shù)量、數(shù)額處罰。以上兩個案例都涉及兩個事實行為，由于第一次行為已經(jīng)刑事處罰，其不應(yīng)當(dāng)再重復(fù)評價。對于案例一中的第二次行為即使是同一主體針對同一犯罪對象而實施，但屬于獨立行為，應(yīng)當(dāng)予以單獨評價;對于案例二中不同主體針對同一對象實施的第二次行為因為犯罪主體發(fā)生了變化當(dāng)然應(yīng)予以單獨評價。在單獨評價時，需要對甲2020年和丙2021年非法占用并改變林地用途之前的林地原有植被狀態(tài)進行證實，并證成甲于2020年、丙于2021年實施的行為造成了被再次改變之前的林地原有植被的嚴重毀壞。如果以造成林地的林業(yè)種植條件嚴重毀壞為客觀方面構(gòu)成要件，則需要通過鑒定等方式證實林業(yè)種植條件嚴重毀壞的客觀事實，并證成甲于2020年和丙于2021年非法占用并改變林地用途的行為造成了林業(yè)種植條件嚴重毀壞。

總之，行為人在受到刑事處罰以后針對同一林地再次實施的非法占用并改變其用途的行為，以及其他主體在他人已經(jīng)實施過非法占用行為的林地上實施的非法占用行為都屬于獨立的行為，無論“再次性的侵害”[3]是單獨實施，還是共同實施，也無論再次實施是一次兩次還是多次，都不影響對再次實施的非法占用行為予以單獨評價，如果滿足造成林地的原有植被或林業(yè)種植條件嚴重毀壞，則構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。司法實踐中，非法占用農(nóng)用地的情形可謂多樣，但是無論何種情形，司法工作人員都要以該罪的構(gòu)成要件為基礎(chǔ)進行分析，對“原有植被”和“林業(yè)種植條件嚴重毀壞”等概念和要件要素進行科學(xué)合理的解釋和認定。

[1] 參見李劍、藺學(xué)文：《危害生態(tài)環(huán)境資源犯罪的成因及懲防之策》，《人民檢察》2013年第3期。

[2] 參見高維儉、史運偉：《非法占用農(nóng)用地罪的適用》，《人民司法》2018年第31期。

[3] 劉舒婷：《非法占用農(nóng)用地罪中經(jīng)行政處罰后的畝數(shù)計算問題探析》，《檢察日報》2020年11月3日。

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