創(chuàng)新供地方式 適應大城市保障性租賃住房建設

呂萍 邱駿

摘要：隨著城鎮(zhèn)化進程中人口大規(guī)模的流動，人口凈流入城市的住房問題愈發(fā)突出。國務院辦公廳《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》中多種措施的提出，將有利于完善當前的住房保障體系，緩解人口凈流入城市的住房矛盾。其中集體經營性建設用地、存量國有劃撥用地、國有產業(yè)用地、低效與閑置國有建設用地等多種供地方式創(chuàng)新，為保障性住房保質保量的建設和落地提供了土地支持，使緩解大城市住房供求矛盾得到保證。

關鍵詞：保障性租賃住房;新市民;集體土地;存量用地

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）11-0008-12 收稿日期：2021-10-08

作者簡介：呂萍，中國人民大學公共管理學院，教授、博士生導師。

邱駿，中國人民大學公共管理學院，碩士研究生。

上世紀90年代中后期的住房制度改革，特別是黨的十八大、十九大以來“房子是用來住的”指導思想的提出，國家各項住房保障政策不斷落地，城市居民“住有所居”的目標已經基本實現(xiàn)。然而，城鎮(zhèn)化推進、城鄉(xiāng)關系的巨大變化帶來的人口城鄉(xiāng)、城城間大規(guī)模移動，在滿足城市建設和產業(yè)發(fā)展對勞動力需求的同時，也帶來了新的住房矛盾和問題。即難以在市場解決住房問題的以新就業(yè)學生、外來務工人員為主的新市民和青年群體，對住房保障和住房市場形成新的巨大壓力。

日前，國務院辦公廳印發(fā)《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（國辦發(fā)〔2021〕22號），明確了保障性租賃住房基礎制度和支持政策，特別強調了土地等多項支持政策配套實施，這一舉措不僅有利于完善當前的住房保障體系，突出住房的民生屬性，有效緩解人口凈流入城市的住房矛盾，而且有利于發(fā)揮市場有效配置土地要素的作用，盤活存量建設用地，改善和提升土地利用效率。

1 人口凈流入大城市突出的住房問題

根據(jù)第七次全國人口普查結果，全國流動人口總規(guī)模達到3.76億人，占全國總人口的26.04%，與2010年的第六次全國人口普查相比，流動人口增長了69.73%。根據(jù)《2019年度中國城市流動人口社會融合報告》，流動人口的住房性質仍以個人租住私人住房為主，獲得公共性住房的比例較低。隨著城鎮(zhèn)化的大規(guī)模推進，人口凈流入城市的住房問題愈發(fā)突出，已經成為大城市住房的新問題。

一是流入人口規(guī)模大，新市民基本住房需求難以保障。北京、上海、廣州、深圳等一線城市以及南京、蘇州、杭州、成都等二線城市均處于人口持續(xù)流入的態(tài)勢。大量的人口流入必然帶來大量的住房需求，而大部分流入人口收入不高，難以通過住房市場解決住房問題，許多流動人口不得不居住在城中村、群租房等居住環(huán)境惡劣、安全隱患較大的建筑里。

二是城市房價、租金高漲，流入人口住房支付壓力大。從房價收入比看，按每個家庭平均2.5人，住房面積60平方米計算，結果顯示，一線城市中深圳的房價收入比最高，達到了21.41，北京和上海均超過了10 （見表1）。從流動人口住房支出情況看，根據(jù)2018年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，北京、上海、廣州、深圳等一線城市流動人口的月均住房支出約為1705元，約有43%的家庭住房支出超過家庭總支出的三成。天津、南京、蘇州、杭州、武漢、重慶、成都等強二線城市流動人口的月均住房支出約為1047元，約有39%的家庭住房支出超過家庭總支出的三成。住房支出占比過高，流入人口住房支付壓力過大，將影響流動人口及其家庭的生活質量。

三是租賃房源總量不足，市場不穩(wěn)定、且缺乏供給動力。以新就業(yè)學生、外來務工人員為主的新市民和青年群體，其住房需求以剛性住房需求和改善性住房需求為主。租賃住房是解決基本住房需求的重要渠道，市場需求旺盛，但目前租賃市場缺乏有效供給，且存在結構性供給不足的問題，大戶型住房供大于求，符合新市民、青年人居住需求的小戶型住房供不應求。由于租賃住房開發(fā)經營效益較低，市場供給主體缺乏動力，導致供給缺口加大。

2 增加保障性租賃住房是大城市住房解困的有效路徑

以經濟適用房、限價房、共有產權住房等為主的產權式保障性住房，以及以公租房、廉租房為主的非產權式保障性住房是當前城市保障住房的主要形式。兩類保障性住房政策施行多年、不斷得到完善，取得很大成效，但也不斷暴露出一些問題。

其一，保障房政策包容性低，流動人口獲取難。雖然大多數(shù)城市的保障性住房政策并沒有排斥流動人口，但流動人口申請的門檻較高，包括長期穩(wěn)定居住和就業(yè)、繳納一定年限社保等，有的城市針對外來人口的住房保障政策僅限于人才安居重點企事業(yè)單位職工，對于普通流入的勞動者缺乏基本的保障。根據(jù)2017年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)，一線和強二線城市中，自行租住私房仍然是流動人口最主要的住房形式。因此，流入人口獲取保障性住房較難，多數(shù)人口需自行解決住房問題（見表2）。

其二，現(xiàn)有產權式和非產權式保障房均存在不同問題。一方面，產權式保障性住房面臨建設成本高、供地緊張、監(jiān)管困難等問題，對地方財政和政府管理提出較大的挑戰(zhàn);另一方面，租賃式保障性住房存在穩(wěn)定性差、難以提供長期保障等問題，如公租房政策明確5年重新簽訂合同等，不利于租住人形成長期穩(wěn)定的住房預期。即對于不斷流入大城市的新市民，特別是缺少財富積累的年輕人以及進城務工人員，相對不斷高企的房價和租金，其收入仍然難以形成有效住房支付，并成為新的城市住房困難的群體。因此，加大保障性租賃住房的建設，通過提供長期穩(wěn)定的保障性租賃住房，解決這部分人群的城市住房問題，不僅利于吸引人才、穩(wěn)定就業(yè)群體，也可助其實現(xiàn)“安居樂業(yè)”的城市夢。

3 多種供地方式滿足保障性租賃住房建設的重要意義

3.1 打破國有用地獨家壟斷，集體建設用地可建租賃住房

其一，首批13個城市試點利用集體建設用地建設租賃住房。繼北京、上海最先試點集體建設用地建設租賃住房之后，2017年國土資源部、住房城鄉(xiāng)和建設部又正式確定了北京、上海、沈陽、南京等13個城市為第一批開展利用集體建設用地建設租賃住房的試點。國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部《關于印發(fā)〈利用集體建設用地建設租賃住房試點方案〉的通知》（國土資發(fā)

〔2017〕100號）明確規(guī)定：按照地方自愿原則，在超大、特大城市和國務院有關部委批準的發(fā)展住房租賃市場試點城市中，確定租賃住房需求較大，村鎮(zhèn)集體經濟組織有建設意愿、有資金來源，政府監(jiān)管和服務能力較強的城市，開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。

這一重大舉措在緩解人口凈流入大城市住房供需矛盾的同時，也打破了一直以來住房開發(fā)建設獨家國有建設用地供應的壟斷局面，使集體土地也能夠參與到住房的開發(fā)建設中。

其二，利用集體經營性建設用地建設保障性租賃住房。2021年國務院辦公廳《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》進一步確定：人口凈流入的大城市和省級人民政府確定的城市，在尊重農民集體意愿的基礎上，經城市人民政府同意，可探索利用集體經營性建設用地建設保障性租賃住房;應支持利用城區(qū)、靠近產業(yè)園區(qū)或交通便利區(qū)域的集體經營性建設用地建設保障性租賃住房;農村集體經濟組織可通過自建或聯(lián)營、入股等方式建設運營保障性租賃住房;建設保障性租賃住房的集體經營性建設用地使用權可以辦理抵押貸款。

此規(guī)定明確集體經營性建設用地可建設保障性租賃住房，具有重大理論和現(xiàn)實意義。其一，延續(xù)了2017年利用集體建設用地建設租賃住房試點的政策精神，并將該項政策范圍由試點城市擴大到全國;其二，突破了2019年《土地管理法》關于集體經營性建設用地入市范圍和用途的規(guī)定，使集體經營性建設用地不僅能夠用于產業(yè)和商服等經營性項目，也可以用于住房的建設，為推動城鄉(xiāng)建設用地市場一體化建設和集體土地住房開發(fā)建設都提供了政策支持。

3.2 破解存量國有劃撥用地調整困境，用于建設保障性租賃住房

長期以來，對于企事業(yè)單位的劃撥用地使用和流轉管理都是難題，其主要原因是市場經濟發(fā)展和土地價格的提升，使得劃撥土地取得者私下轉用或者轉租土地能夠獲得巨大的利益。不論是通過劃撥土地補交土地出讓金轉變土地性質，還是通過土地收儲收回土地使用權等正規(guī)途徑，由于土地使用者獲得的效益都相對有限而影響其處置的積極性，最終使得難以徹底解決私下流轉問題。其結果是形成大量劃撥用地或者被私下轉租轉用或者被閑置和低效利用，成為土地管理的一個難題。2021年《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》的出臺，可謂破解這一難題的創(chuàng)新之舉。

其一，簡化國有劃撥用地轉化程序，建設租賃住房。按照2021年國務院辦公廳《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》明確：人口凈流入的大城市和省級人民政府確定的城市，對企事業(yè)單位依法取得使用權的土地，經城市人民政府同意，在符合規(guī)劃、權屬不變、滿足安全要求、尊重群眾意愿的前提下，允許用于建設保障性租賃住房，并變更土地用途，不補繳土地價款，原劃撥的土地可繼續(xù)保留劃撥方式;允許土地使用權人自建或與其他市場主體合作建設運營保障性租賃住房。

其二，放開國有產業(yè)用地調整，建設租賃住房。為了解決部分地區(qū)長期存在的產業(yè)用地規(guī)模過大、沒有充分利用的問題，國家和地方出臺了多項舉措。其中2017年國務院辦公廳《關于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)

〔2017〕7號）力度較大，對產業(yè)用地盤活利用提出了解決路徑。該意見明確提出可以轉變產業(yè)用地的用途為商業(yè)和服務業(yè)，并在一定期限內無需辦理轉用手續(xù)。規(guī)定：利用存量工業(yè)房產發(fā)展生產性服務業(yè)以及興辦創(chuàng)客空間、創(chuàng)新工場等眾創(chuàng)空間的，可在5年內繼續(xù)按原用途和土地權利類型使用土地，5年期滿或涉及轉讓需辦理相關用地手續(xù)的，可按新用途、新權利類型、市場價，以協(xié)議方式辦理。允許工業(yè)用地使用權人按照有關規(guī)定經批準后對土地進行再開發(fā)，涉及原劃撥土地使用權轉讓需補辦出讓手續(xù)的，可采取規(guī)定方式辦理并按照市場價繳納土地出讓價款。

2021年國務院辦公廳《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》的出臺，則在2017年相關政策的基礎上，給予土地使用者更大的政策紅利，明確了：提高產業(yè)園區(qū)的生活設施配建比例，可以用于建設保障性租賃住房。對于產業(yè)園區(qū)用地，經城市人民政府同意，在確保安全的前提下，可將產業(yè)園區(qū)中工業(yè)項目配套建設行政辦公及生活服務設施的用地面積占項目總用地面積的比例上限由7%提高到15%，建筑面積占比上限相應提高，提高部分主要用于建設宿舍型保障性租賃住房。這一規(guī)定的意義在于，在政策上對于產業(yè)用地利用調整明確了從以前的商業(yè)用途、擴大到了住宅用途。

其三，允許利用低效和閑置的國有建設用地建設租賃住房，允許轉變土地用途用于租賃住房建設。明確了：對閑置和低效利用的商業(yè)辦公、旅館、廠房、倉儲、科研教育等非居住存量房屋，經城市人民政府同意，在符合規(guī)劃原則、權屬不變、滿足安全要求、尊重群眾意愿的前提下，允許改建為保障性租賃住房;用作保障性租賃住房期間，不變更土地使用性質，不補繳土地價款。

鼓勵利用存量建設用地建設保障性租賃住房的政策，不僅增加了住房用地的供給，緩解了大城市住房供求矛盾的問題，也為盤活國有劃撥用地、轉變國有建設用地用途、提升國有建設用地利用效率探索了一條新路。

3.3 增加新增供地比例，用于建設保障性租賃住房

對于利用新增建設用地建設租賃住房，2021年國務院辦公廳《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》規(guī)定：提高住宅用地中保障性租賃住房用地供應比例，在編制年度住宅用地供應計劃時，單列租賃住房用地計劃、優(yōu)先安排、應保盡保，主要在產業(yè)園區(qū)及周邊、軌道交通站點附近和城市建設重點片區(qū)等區(qū)域，引導產城人融合、人地房聯(lián)動;保障性租賃住房用地可采取出讓、租賃或劃撥等方式供應，其中以出讓或租賃方式供應的，可將保障性租賃住房租賃價格及調整方式作為出讓或租賃的前置條件，允許出讓價款分期收取。新建普通商品住房項目，可配建一定比例的保障性租賃住房，具體配建比例和管理方式由市縣人民政府確定。鼓勵在地鐵上蓋物業(yè)中建設一定比例的保障性租賃住房。

新辦法的出臺，強調了要提高供地計劃比例，明確了供地位置，規(guī)定了供地方式，也約束了價格，為保障性租賃住房保質保量地建設和落地提供了土地支持。

總之，大城市不斷出現(xiàn)的新就業(yè)學生、外來務工人員為主的新市民和青年群體的住房問題，不僅影響到城市住房市場供求和價格的穩(wěn)定，也影響到這部分在城市就業(yè)者的居住權保障和生活的穩(wěn)定。為了彌補現(xiàn)行住房供應體系的不足，加大保障性租賃住房的建設和供應，整體來看是一個可以快速緩解住房矛盾的有效對策。其一，打破住房用地國有用地獨家壟斷的局面，推動了城鄉(xiāng)建設用地市場一體化的建設，也增加了住房的土地供應，緩解了租賃住房的供求矛盾;其二，有效破解了國有劃撥用地的調整和轉變程序，促進了土地市場公開和高效運行，且遵循充分發(fā)揮市場機制作用，引導多主體投資、多渠道供給，堅持“誰投資、誰所有”的原則，能夠充分調動原劃撥土地使用者的積極性，利用好這一政策，在解決本單位員工住房問題的同時，也為社會提供了穩(wěn)定和有保障的租賃住房;其三，成功破解了產業(yè)用地、國有低效和閑置用地的調整和利用，促進了土地要素市場化配置，提升了土地的利用效率，同時簡化了土地利用調整手續(xù)，增加了租賃住房用地的供應，也緩解住房供求矛盾。然而，由于與現(xiàn)行政策相比，存在諸多創(chuàng)新，還需要對于政策施行風險加大跟進和防范，對于與現(xiàn)行政策的關系和相關配套措施關聯(lián)等進行進一步的研究和確定。

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