公共圖書館法人治理模式構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)路徑研究

吳玥虹

摘 要：公共圖書館所做的很多重大改革中，法人治理結(jié)構(gòu)是一項(xiàng)重要的改革，法人治理結(jié)構(gòu)在公共圖書館發(fā)揮著重要的作用。公共圖書館的管理模式并不是一成不變的，而是在不斷地創(chuàng)新，公共的圖書館通過不斷的嘗試和實(shí)驗(yàn)，對(duì)傳統(tǒng)的管理方式進(jìn)行改革，找到適合現(xiàn)代潮流的一種管理方式。本課題擬根據(jù)各地公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國外公共服務(wù)機(jī)構(gòu)開展法人治理的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)模式構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行探索研究，希望能為我國公共圖書館體制改革研究提供一定的借鑒作用，豐富和深化現(xiàn)有的公共文化服務(wù)體系理論研究。

關(guān)鍵詞：公共圖書館;法人治理;模式

一、研究的背景及意義

在2013年出臺(tái)的《文化部“十二五”時(shí)期公共文化服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施綱要》中明確指出要“深化公益性文化事業(yè)單位改革。按照黨的十八大關(guān)于推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的要求，科學(xué)界定公益性文化事業(yè)單位的性質(zhì)和功能，全面推進(jìn)人事、收入分配和社會(huì)保障制度改革，增強(qiáng)活力。積極推動(dòng)文化館（站）、博物館、公共圖書館等公益性文化單位創(chuàng)新公共文化設(shè)施運(yùn)行機(jī)制，探索建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，吸納有代表性的社會(huì)人士、專業(yè)人士、基層群眾參與管理?！本o接著2014年，文化部為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化文化事業(yè)單位改革，創(chuàng)新文化管理體制機(jī)制，推動(dòng)公共圖書館等公共文化機(jī)構(gòu)建立法人治理結(jié)構(gòu)，提升服務(wù)效能，在全國公共文化機(jī)構(gòu)開展了法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)工作。“文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是指公共圖書館、文化館、博物館等提供公益服務(wù)的文化事業(yè)單位，以實(shí)現(xiàn)服務(wù)宗旨為目標(biāo)，由利益相關(guān)方共同參與治理的組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。其組織架構(gòu)一般由決策層和管理層構(gòu)成?！痹诔墒?、完善的法人治理結(jié)構(gòu)環(huán)境下，公共圖書館能清晰地行駛自主權(quán)，把行政主管部門對(duì)公共圖書館的具體管理職責(zé)交給決策層，從而激發(fā)公共圖書館的活力;同時(shí)還可以擴(kuò)大參與決策和監(jiān)督的人員范圍，通過吸收公共圖書館以外的社會(huì)各層面有識(shí)之士進(jìn)入決策層，集思廣益，科學(xué)決策;此外，通過明確決策層和管理層的職責(zé)權(quán)限和運(yùn)行規(guī)則，還可以完善公共圖書館的激勵(lì)及內(nèi)部控制機(jī)制，提高運(yùn)行效率，確保公共圖書館公益文化服務(wù)目標(biāo)的高效實(shí)現(xiàn)。這確實(shí)是推動(dòng)我國公共圖書館體制機(jī)制創(chuàng)新的重要舉措，但同時(shí)我們也要清楚的認(rèn)識(shí)到，文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)在我國還處于起步階段，外部環(huán)境與內(nèi)部環(huán)境都尚未完善、穩(wěn)定，特別在現(xiàn)行的行政管理框架下，要真正做到“政事分離、管辦分離”，去除公共圖書館行政趨同性與附屬性還需要進(jìn)行更深層面理論考察和實(shí)踐研究。因此，加強(qiáng)對(duì)公共圖書館法人治理模式構(gòu)建以及實(shí)現(xiàn)的路徑進(jìn)行研究具有十分重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。它一方面有助于我們理清公共圖書館事業(yè)發(fā)展過程中的權(quán)責(zé)，另一方面也有助于推動(dòng)公共圖書館事業(yè)管理理論創(chuàng)新，從而進(jìn)一步推動(dòng)我國公共圖書館運(yùn)行機(jī)制體制的變革，體現(xiàn)公共圖書館在構(gòu)建社會(huì)主義核心價(jià)值體系的積極作用。

二、國內(nèi)外公共圖書館法人治理現(xiàn)狀概述及案例列舉

1.現(xiàn)狀概述

公共圖書館法人治理試點(diǎn)工作在我國部分省市鋪開，從實(shí)施情況可以看到各項(xiàng)相關(guān)工作進(jìn)展較為順利，且初見成效。首先，公共圖書館法人治理建設(shè)思路基本成型，制度建設(shè)逐步規(guī)范化，明確了法人治理試點(diǎn)時(shí)期的主要工作任務(wù)。試點(diǎn)初期，為建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)體系、制訂和完善法人治理規(guī)則;創(chuàng)新管理廣式，逐步實(shí)現(xiàn)自主管理;推行圖書館內(nèi)部管理機(jī)制改革，讓專業(yè)的人辦專業(yè)的事：建立圖書館監(jiān)事會(huì)，對(duì)圖書館理事會(huì)及管理層的運(yùn)作情況進(jìn)行監(jiān)督，圖書館事業(yè)咨詢委員會(huì)（智庫），為圖書館理事會(huì)對(duì)圖書館業(yè)務(wù)性決策提供專業(yè)性建議;有條件的圖書館可逐步籌建成立圖書館事業(yè)發(fā)展基金會(huì)。其次，隨著試點(diǎn)圖書館增多，法人治理模式定位呈多樣化趨勢(shì)：有議事決策型、議事監(jiān)督型、咨詢型等形態(tài)，涌現(xiàn)出如廣州、深圳、溫州等具有不同代表性的公共圖書館。最后， 社會(huì)力量參與公共圖書館法人治理的積極性較高。在試點(diǎn)圖書館理事會(huì)理事成員均有社會(huì)人士參與其中，且所占比重較大。

此外，我們還要看到，公共圖書館法人治理工作在我國還處于起步階段，在開展的過程中同時(shí)也遇到很多的困難，比如，整體缺乏頂層設(shè)計(jì)、相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)不夠、人事權(quán)與財(cái)務(wù)權(quán)沒法突破、社會(huì)榮譽(yù)機(jī)制尚未形成、理事會(huì)如何發(fā)揮作用、理事會(huì)由誰來監(jiān)督、權(quán)利邊界如何界定、內(nèi)在動(dòng)力不足等問題。

2.案例列舉

（1）國外案例列舉——美國公共圖書館法人治理案例

在美國，大部分公共圖書館理事會(huì)的起步時(shí)間較早且規(guī)模相對(duì)較小，屬于決策、議事、監(jiān)督型法人治理機(jī)構(gòu)模式。理事會(huì)是服務(wù)于公眾利益的機(jī)構(gòu)，通過圖書館內(nèi)部工種細(xì)分及崗位制衡，以及獨(dú)立于圖書館的第三方力量有效監(jiān)督及控制約束，保障了圖書館業(yè)務(wù)及管理的規(guī)范化開展，集中提現(xiàn)了“主權(quán)在民”，充分體現(xiàn)了這個(gè)國家的民主進(jìn)程。理事會(huì)的權(quán)利主要包括：制定圖書館各項(xiàng)制度、館長人選的確定和聘用、審核各項(xiàng)支出、監(jiān)督財(cái)務(wù)狀況等。比較有代表性的有紐約公共圖書館理事會(huì)、波士頓市圖書館理事會(huì)、伯克利市公共圖書館理事會(huì)等。

（2）國內(nèi)案例列舉——溫州市圖書館法人治理案例

溫州市圖書館的治理結(jié)構(gòu)包括理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、管理層，其中理事會(huì)模式是決策議事機(jī)構(gòu)，有13名理事（主管局委派1名、圖書館2名、社會(huì)公眾10名）;監(jiān)事會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)，有5名監(jiān)事（主管局1名、財(cái)政1名、圖書館1名、社會(huì)公眾2名）;圖書館管理層為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，設(shè)館長1名，副館長3名。溫州市圖書館理事會(huì)理事面向社會(huì)公開招募。國內(nèi)大部分理事會(huì)成員都由舉辦單位及理事單位推薦產(chǎn)生。而溫州市圖書館為了真正吸納社會(huì)人士參與圖書館管理，采取面向社會(huì)公開招募的方式吸引各階層市民代表加入理事隊(duì)伍。確保理事會(huì)成員結(jié)構(gòu)的“多元性”、來源的“廣泛性”、身份的“公開性”和公眾的“參與性”。

理事會(huì)的監(jiān)管約束制度主要包括以下幾項(xiàng)：一是工作報(bào)告制度。理事會(huì)負(fù)責(zé)每年以書面形式向市文廣新局報(bào)告工作。若涉及溫州市圖書館建設(shè)發(fā)展規(guī)劃、重大建設(shè)項(xiàng)目和其他突出問題等應(yīng)及時(shí)報(bào)告。二是決策失誤追究制度。市文廣新局協(xié)同監(jiān)事會(huì)查明原因，對(duì)違背原則、有主觀惡意的理事追究相應(yīng)責(zé)任。三是信息披露制度。理事會(huì)要將年度工作報(bào)告、圖書館服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作狀況、發(fā)展規(guī)劃等內(nèi)容及變化，及時(shí)向公眾公開。四是履職評(píng)價(jià)制度。市文廣新局在監(jiān)事會(huì)的配合下，每年對(duì)理事履職情況進(jìn)行考評(píng)，考評(píng)內(nèi)容包括理事出席理事會(huì)議的出勤率、對(duì)圖書館活動(dòng)和相關(guān)會(huì)議的參與度、理事認(rèn)真決策、遵守會(huì)議決議情況等。此外，溫州市圖書館法人治理工作明確了理事會(huì)參與人、財(cái)管理權(quán)限主要包括：一是干部人事權(quán)利。參與溫州市圖書館“三定”方案編制;參與對(duì)溫州市圖書館領(lǐng)導(dǎo)班子的工作評(píng)議;參與溫州市圖書館館長、副館長的任免;參與溫州市圖書館中層干部的競崗工作。二是財(cái)務(wù)預(yù)決算方面的權(quán)利。審議溫州市圖書館的財(cái)務(wù)預(yù)算;審議上年度財(cái)政決算，負(fù)責(zé)年底財(cái)政資金的績效評(píng)估;審議本年度的財(cái)政投資執(zhí)行情況;圖書館實(shí)施50萬元以上的物資采購、100萬以上的工程項(xiàng)目，需經(jīng)理事會(huì)審議通過后方可按規(guī)定程序進(jìn)行。三是工作管理方面的權(quán)利。審議核準(zhǔn)溫州市圖書館章程修訂、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、空間布局調(diào)整等重大活動(dòng);審議核準(zhǔn)年度圖書館文獻(xiàn)采購條例，對(duì)文獻(xiàn)的采購種類及構(gòu)成提出合理化建議;審議溫州市圖書館重要的規(guī)章制度，與職工利益直接相關(guān)的福利、分配實(shí)施方案以及相應(yīng)的職工聘任、考核、獎(jiǎng)懲辦法，經(jīng)職工（代表）大會(huì)討論通過后，提交理事會(huì)審議批準(zhǔn);審議、批準(zhǔn)實(shí)施針對(duì)讀者的服務(wù)項(xiàng)目，服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式調(diào)整。

三、針對(duì)當(dāng)前各種模式的利弊進(jìn)行分析研究，提出解決路徑構(gòu)想

第一，從政府層面來看，目前公共圖書館理事會(huì)全部是按照政府要求成立的，要成立一個(gè)理事會(huì)很容易，社會(huì)各界也有很高的積極性，問題的關(guān)鍵是我們的理事會(huì)成立了以后怎么運(yùn)作。規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)建立起來后，文化行政管理部門如何真正的轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變角色，改善我們的管理，不斷的提高我們領(lǐng)導(dǎo)的管理水平，這是當(dāng)前要認(rèn)真思考的一個(gè)最主要的環(huán)節(jié)?，F(xiàn)在關(guān)鍵的問題是理事會(huì)怎么運(yùn)行、怎么參與，我們講理事會(huì)要參與決策、參與管理，這個(gè)決策怎么參與，運(yùn)行的管理理事會(huì)怎么樣行使監(jiān)督的職能，這需要我們很好的研究、探索。針對(duì)目前國內(nèi)公共圖書館理事會(huì)理事長由主管局分管領(lǐng)導(dǎo)兼任的做法，個(gè)人覺得是弊大于利的，原因如下：法人治理工作的初衷就是要政事分開、管辦分離，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。理事長由主管局分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，其一，從角色認(rèn)定的本質(zhì)上就是行政的角色參與事務(wù)性決策，試想一位行政部門的管理者如何能完全從本職工作中抽離出來扮演一位獨(dú)立于政府指令外的決策官;其二，由此類型理事長主持召開的理事會(huì)會(huì)議很容易變成“一言堂”， 往往只是從管理者的角度而不是從使用者的角度去思考決策，公共圖書館管理層威懾于主管局直接分管領(lǐng)導(dǎo)的行政權(quán)利，很難跳出行政管理的條條框框進(jìn)行獨(dú)立決策。因此，政府力量過多的介入理事會(huì)事務(wù)只會(huì)把理事會(huì)變成另一個(gè)政府的“政策宣講辦”，這樣的法人治理更加流于形式。如廣州圖書館理事會(huì)，政府官員、社會(huì)人士、館內(nèi)職工的比例為1：1：1，而這5名政府官員身份的理事中全部由文廣新局、財(cái)政局、人資局等主管局有一定級(jí)別的干部組成。單從這份重量級(jí)的理事名單就可以看出廣州市政府以及廣州圖書館在開展法人治理上是下了很大的決心的，把提問題的人跟解決問題的人集中在一起，省略掉中間環(huán)節(jié)，將可能涉及到的信息渠道縮短、打通，這是廣州市法人治理試點(diǎn)工作的一項(xiàng)創(chuàng)舉。但從另一個(gè)層面來看，這樣的理事會(huì)等于是政府聯(lián)合辦公會(huì)，問題繼續(xù)是由政府來解決，決策權(quán)利還是沒有下放，換湯不換藥。只能作為法人治理初級(jí)階段試點(diǎn)時(shí)期的過渡性舉措，但長期以往可以說將與法人治理結(jié)構(gòu)初衷背道而馳。

政府層面在放權(quán)的同時(shí)要注意優(yōu)化政府職能，不能忽略政府的監(jiān)管職能，同時(shí)要進(jìn)一步加強(qiáng)被改革圖書館的競爭機(jī)制，避免公共圖書館過度偏離公益性組織的性質(zhì)。

第二，從公共圖書館層面來看，理事會(huì)成立后，如何定位自身的角色。公共圖書館進(jìn)行法人治理，從根本上說就是分清權(quán)責(zé)，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事情。在理想的法人治理框架下，圖書館發(fā)展中涉及的專業(yè)技術(shù)性問題、組織架構(gòu)管理問題、資金籌集及使用問題都應(yīng)該由專業(yè)的團(tuán)隊(duì)進(jìn)行可行性分析，組織相關(guān)材料，由理事會(huì)以表決的方式實(shí)施。例如，專業(yè)性決策應(yīng)該交給圖書館事業(yè)咨詢委員會(huì)進(jìn)行可行性研究;管理性決策應(yīng)該交由圖書館管理層進(jìn)行可行性研究;資金籌集及使用決策應(yīng)該交由圖書館事業(yè)發(fā)展基金會(huì)進(jìn)行可行性研究。

第三，從公眾層面來看，規(guī)矩定下來了，就得按規(guī)矩來辦，還得辦的大家心服口服。首先，公共圖書館屬于國有資產(chǎn)，運(yùn)作資金歸根結(jié)底來源于廣大納稅人，承擔(dān)著相應(yīng)的社會(huì)公共職責(zé)跟職能，必須重視大眾的相關(guān)利益，接受來自于社會(huì)的監(jiān)督，因此大眾參與法人治理結(jié)構(gòu)是必要也是必須的。從組織架構(gòu)的構(gòu)建開始，小到各類活動(dòng)策劃設(shè)計(jì)，大到理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、基金會(huì)的成員的遴選，都要按照程序執(zhí)行，并且要實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息公開。其次，法人治理結(jié)構(gòu)對(duì)公共圖書館是件新鮮事物，對(duì)普通老百姓同樣也是。如何將法人治理改革的成果福澤百姓，百姓通過什么渠道進(jìn)行了解、參與。公共圖書館作為公共文化服務(wù)窗口單位，面對(duì)廣大的讀者，我們常說要以用戶需求為業(yè)務(wù)發(fā)展導(dǎo)向，所以我們?cè)谧鰣D書館發(fā)展規(guī)劃時(shí)要深入了解廣大用戶的實(shí)際需求，不能閉門造車，讓用戶們了解開展法人治理結(jié)構(gòu)工作是跟自己切身利益相關(guān)，從而調(diào)動(dòng)他們參與的積極性、打通參與的渠道。通過多種媒體進(jìn)行立體式宣傳、開展用戶互動(dòng)活動(dòng)、定期公開法人治理工作情況及成效等等。

對(duì)于法人治理結(jié)構(gòu)模式構(gòu)建選擇，筆者認(rèn)為應(yīng)該就各館所處的外部環(huán)境跟發(fā)展速度、趨勢(shì)來決定。這是一個(gè)由淺入深、由狹義到廣義的漫長過程，每個(gè)階段的理論實(shí)踐都應(yīng)該是大膽設(shè)想小心論證。在建設(shè)的初期試點(diǎn)階段，理論研究百家爭鳴但外部環(huán)境與內(nèi)部環(huán)境還不成熟，太激進(jìn)或太保守都可能使公共圖書館法人治理試點(diǎn)工作陷入混亂和無序或無為的境地，最終導(dǎo)致功虧一簣。在這個(gè)階段，我們應(yīng)該客觀分析所處環(huán)境與實(shí)施的細(xì)則，法人治理模式應(yīng)該定位為咨詢型或議事型理事會(huì)模式。這階段法人治理結(jié)構(gòu)的工作重點(diǎn)應(yīng)該放在：制度建立和建全，在理論上明確政府、管理層、理事會(huì)權(quán)利的范圍和邊界。

當(dāng)理論建設(shè)已趨于成熟，并積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，我們的法人治理模式應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)入決策型或監(jiān)督、決策型理事會(huì)模式，法人治理結(jié)構(gòu)的工作重點(diǎn)應(yīng)該放在：逐步建立完善的問責(zé)管理體系，形成以問責(zé)為導(dǎo)向的績效評(píng)估機(jī)制，在決策權(quán)逐步下放的同時(shí)，加強(qiáng)政府部門監(jiān)管手段和監(jiān)管能力，確保公共圖書館公益性組織的性質(zhì)，不斷提高服務(wù)質(zhì)量、降低服務(wù)成本。在這一階段，應(yīng)該建立起圖書館監(jiān)事會(huì)，對(duì)圖書館理事會(huì)及管理層的運(yùn)作情況進(jìn)行監(jiān)督;建立圖書館事業(yè)咨詢委員會(huì)（智庫），為圖書館理事會(huì)對(duì)圖書館業(yè)務(wù)性決策提供專業(yè)性建議;有條件的圖書館可逐步籌建成立圖書館事業(yè)發(fā)展基金會(huì)，吸引優(yōu)質(zhì)的社會(huì)力量參與到公共圖書館的建設(shè)中來，讓公共圖書館真正成為百姓身邊的圖書館、百姓來辦的圖書館。

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（作者單位：廣東省東莞圖書館）