愛爾蘭公共養(yǎng)老金制度分析及對比

張燕

摘要：受人口老齡化問題以及歐洲債務危機等因素影響，愛爾蘭政府對其公共部門的養(yǎng)老金制度實施改革。文章梳理愛爾蘭實施的新養(yǎng)老金計劃中涉及的覆蓋對象、繳費形式、給付安排等內(nèi)容，對比分析中國機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度中有關(guān)于繳費、待遇計發(fā)和基金運營的制度安排，期以為健全和完善中國機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度提供借鑒。

關(guān)鍵詞：公共養(yǎng)老金? 職業(yè)年金? 制度改革

《國務院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號）（以下簡稱“決定”）提出機關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，為其工作人員建立職業(yè)年金，但中國機關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金制度作為一項新建立的制度需面臨諸多挑戰(zhàn)。與此同時，作為福利國家的愛爾蘭，其公共部門的職業(yè)年金雖已形成完備的體系，但伴隨人口老齡化加重和歐洲債務危機財政赤字壓力與日俱增，職業(yè)年金制度可持續(xù)性問題日益凸顯，愛爾蘭對公共部門的養(yǎng)老金計劃進行調(diào)整并于2013年1月1日起采用新養(yǎng)老金計劃，即“單一公共服務養(yǎng)老金計劃（Single Public Service Pension Scheme）”。文章介紹愛爾蘭養(yǎng)老金體系及公共部門新養(yǎng)老金計劃的制度框架，并結(jié)合中國機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度加以分析，為中國職業(yè)年金制度的完善提供經(jīng)驗和參考。

一、愛爾蘭養(yǎng)老金體系

愛爾蘭養(yǎng)老金體系包括三部分：一部分由愛爾蘭的國家養(yǎng)老金構(gòu)成，旨在保障個人退休后基本生活水準;另一部分是私人年金計劃，旨在提供儲蓄激勵以提高個人退休后養(yǎng)老金收入;此外個人可能擁有包括個人養(yǎng)老金或個人退休儲蓄賬戶以及其他非養(yǎng)老金收入來源。以下主要介紹愛爾蘭的國家養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金兩部分：

（一）國家養(yǎng)老金

愛爾蘭提供兩種類型的退休養(yǎng)老金計劃：國家繳費金計劃（CSP）和國家非繳費養(yǎng)老金計劃。當雇員符合領(lǐng)取養(yǎng)老金資格時，國家養(yǎng)老金將提供基本的退休收入;對不符合國家繳費金計劃領(lǐng)取資格的人，將提供一項老年非繳費型養(yǎng)老金（即國家非繳費計劃），但需要進行個人收入調(diào)查以判定其是否可領(lǐng)取較低的國家養(yǎng)老金。

（二）私人養(yǎng)老金

包括公共部門和私營部門各自獨立的養(yǎng)老金計劃體系。文章研究公共部門的私人年金計劃一般由雇主（即公共部門）設立，采用現(xiàn)收現(xiàn)付，在雇員（即公務員）退休時提供固定水平的養(yǎng)老金[1]。

二、單一公共服務養(yǎng)老金計劃的制度框架

單一公共服務養(yǎng)老金計劃（以下簡稱“單一計劃”）是根據(jù)2012年《公共服務養(yǎng)老金（單一計劃和其他規(guī)定）法》制定，并于2013年1月1日開始實施的法定公共服務固定收益養(yǎng)老金計劃。大多數(shù)單一計劃成員加入標準計劃，如果是加爾達·西奧查納（Garda Siochana），愛爾蘭永久防衛(wèi)部隊的成員或是職業(yè)消防員則加入快速積累計劃[2]。上述兩項計劃差異主要集中于繳費和給付的系數(shù)，下文將分析適用于大多數(shù)成員的標準計劃。

（一）覆蓋對象和適用范圍

愛爾蘭公共部門的單一計劃具有強制性，即獲委任或就職于提供單一計劃的崗位的公務員，均必須參加單一公共服務養(yǎng)老金計劃。該計劃具體適用范圍如下：

一是對于2013年1月1日之后首次加入公共服務部門并且任職崗位提供單一計劃的公務員，通常適用于單一公共服務養(yǎng)老金計劃。

二是對于參加2013年之前公共服務部門養(yǎng)老金計劃的公務員，其在2013年1月1日之后以應繳養(yǎng)老金的身份重新加入公共服務部門，并且在公共服務職位之間連續(xù)工作26周以上，則該單一計劃也適用。

三是對于在2013年之前參加原有的公共服務部門養(yǎng)老金計劃并且在2013年1月1日之后繼續(xù)參加繳費的公務員，通常適用于之前的養(yǎng)老金計劃而不適用該單一計劃。

（二）繳費形式

1.繳費安排。單一計劃僅由公務員進行單獨繳費，愛爾蘭的公共部門不為公務員的養(yǎng)老金計劃進行額外繳費（在某些情況下公共部門可以進行繳費，但既不會改變該部門公務員的應得養(yǎng)老金收入，也不會產(chǎn)生額外的收益）。每個繳費期內(nèi)①公務員的繳費由所在的公共部門負責從工資中自動扣除并交由財政部進行統(tǒng)一管理，該繳費屬于稅前扣除項目，無需扣稅。

2.繳費具體形式。每個繳費期的繳費由公務員的應繳養(yǎng)老金收入和工作模式百分比②共同決定，計算方式為：繳費金額=（全職應計養(yǎng)老金的工資總額+任何批準的應計養(yǎng)老金的津貼）×3%×工作模式%+全職應計養(yǎng)老金的工資凈額③×3.5%×工作模式%。

3.繳費退還。如公務員共計繳納不到24個月的單一計劃費用且工作即將結(jié)束又未參加其他公共部門的工作，則可以向所在公共部門申請退還已繳納的單一計劃費用。若獲得該計劃的退款，則表示該公務員將放棄該計劃的任何權(quán)利。但如果公務員在退款離開后24個月內(nèi)重新加入該計劃，并申請償還先前退還的金額并支付利息，則該公務員可以“恢復”在先前職位中積累的繳費金額并計入養(yǎng)老金積累中。

（三）養(yǎng)老金給付

1.給付前提。在單一計劃下，公務員的正常退休年齡與愛爾蘭就業(yè)事務和社會保障部設立的國家養(yǎng)老金的年齡規(guī)定一致，并逐年進行調(diào)整，當前愛爾蘭的正常退休年齡為66歲，2021年將調(diào)整至67歲，2028年為68歲（具體判斷方式見表1）。歸屬期（vesting period）是指公務員獲得單一計劃的收益之前必須給計劃繳費的最短時間。在參加計劃后完成24個月的歸屬期且達到相應的退休年齡要求，則可以享受該計劃的養(yǎng)老金給付。

2.給付具體形式。在每個給付期，參加單一計劃的公務員將分別獲得一次性給付金和退休養(yǎng)老金，計算方式為：一次性給付金=3.75%×全職應計養(yǎng)老金的工資總額×工作模式%;退休養(yǎng)老金=0.58%×（全職應計養(yǎng)老金的工資總額-CSP閾值）×工作模式% +（如果適用）1.25%×高于CSP閾值④的全職應計養(yǎng)老金的工資總額×工作模式%。

3.養(yǎng)老金調(diào)整與上限。居民消費價格指數(shù)（即CPI）是由中央統(tǒng)計局進行的財務計算，通過研究國民為商品及服務支付的平均價格水平隨時間變化以衡量愛爾蘭的通貨膨脹。單一計劃的養(yǎng)老金給付由所有繳費期內(nèi)積累的繳費總額和通貨膨脹率的調(diào)整共同決定，如若出現(xiàn)通貨膨脹則公務員養(yǎng)老金將上調(diào)，反之若出現(xiàn)通貨緊縮，養(yǎng)老金不做下調(diào)，保持原有水平。

三、中國機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的特征

在“決定”等相關(guān)文件的基礎(chǔ)上，相繼出臺《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》（國辦發(fā)〔2015〕18號）和《關(guān)于印發(fā)職業(yè)年金基金管理暫行辦法的通知》（人社部發(fā)〔2016〕92號）。這些政策文件的出臺有效推動了中國機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的建立健全，進一步明晰職業(yè)年金的框架結(jié)構(gòu)。當前中國機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度主要有以下特點：

（一）參與強制性

機關(guān)事業(yè)單位需在參加基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，為其工作人員建立職業(yè)年金。職業(yè)年金制度適用的單位和人員覆蓋范圍與參加機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的范圍一致，即按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關(guān)（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員。

（二）繳費穩(wěn)定性

職業(yè)年金由單位和工作人員個人共同繳費，其中單位繳納職業(yè)年金費用的比例為本單位工資總額的8%，個人繳費比例為本人繳費工資的4%，由單位代扣。

（三）基金管理和運營差異

職業(yè)年金基金采取集中委托投資運營和個人賬戶的方式管理，其中個人繳費采用實賬積累。財政全額供款和非財政全額供款的單位分別采用記賬方式和實賬積累。其中，記賬方式每年按國家統(tǒng)一公布的記賬利率計算利息;實賬積累形成的職業(yè)年金基金，實行市場化投資運營，按實際收益計息。

（四）待遇計發(fā)類型可選

工作人員在達到國家規(guī)定的退休條件并依法辦理退休手續(xù)后，可由本人選擇按月領(lǐng)取職業(yè)年金待遇的方式，包括一次性用于購買商業(yè)養(yǎng)老保險或按計發(fā)月數(shù)計發(fā)職業(yè)年金月待遇標準。

四、制度內(nèi)容對比分析及借鑒

（一）制度適用范圍

愛爾蘭單一計劃的制度設計中針對公務員本身及其工作特點做出包括以下三方面的考慮：一是判斷是否符合參加該養(yǎng)老金計劃的條件;二是參加計劃后因工作調(diào)動或離職對養(yǎng)老金計劃的影響;三是考慮參加計劃人員的工作差異，如全職或兼職以及不同繳費期等。適用對象及其他有關(guān)養(yǎng)老金計劃要素的細化和明確有助于養(yǎng)老金計劃的具體實施，減少在具體實施過程中因規(guī)定不明確而致使落實困難的問題，達到提高養(yǎng)老金計劃管理效率的目的。

當前中國機關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金制度所適用的單位和覆蓋工作人群參照公務員法管理的機關(guān)事業(yè)單位和工作人員進行劃分，其中存在兩方面問題：一方面是工作人員身份類型差異，另一方面是機關(guān)事業(yè)單位類型差異。機關(guān)事業(yè)單位的內(nèi)部工作人員存在行政編制、參公制、事業(yè)編制、合同制、勞務派遣等多種身份類型，其主要是編制和非編制的差異。理論上，編制人員將強制性參與職業(yè)年金制度，而非編制人員將以自愿形式參加企業(yè)年金制度，但當前政策尚未明確對編制外工作人員的補充養(yǎng)老金政策。養(yǎng)老待遇未得到職業(yè)年金制度的補充將拉大編制外工作人員與編制內(nèi)工作人員的退休后養(yǎng)老金待遇差距，易導致內(nèi)部不公平性。機關(guān)事業(yè)單位的類型多樣體現(xiàn)為財政全額撥款單位和非財政全額撥款單位在職業(yè)年金的基金運營管理方面，財政全額撥款單位采用的記賬式管理，按照每年國家統(tǒng)一公布的記賬利率計算利息，基金運營收益相對穩(wěn)定，與非財政全額撥款單位市場化運營的實際收益率形成鮮明對比，運營收益上的差距致使不同單位工作人員職業(yè)年金收益和未來年金待遇上的差距，這容易引發(fā)不同單位間工作人員的心理落差。

為發(fā)揮職業(yè)年金制度的補充保障和激勵作用，需維護進一步完善職業(yè)年金制度中包括覆蓋范圍、繳費水平、待遇給付、運營管理、轉(zhuǎn)移接續(xù)等細節(jié)內(nèi)容，以促進職業(yè)年金制度的良性運行。建議完善編制外工作人員的補充年金制度政策，減小改革引發(fā)的待遇下降和心理落差問題;統(tǒng)一財政全額撥款單位與非全額撥款單位的籌資模式與賬戶管理方式，并逐步提高統(tǒng)籌層次，方便管理與經(jīng)辦服務，促進基金投資。

（二）繳費水平

愛爾蘭的單一計劃根據(jù)公務員的繳費期和工作模式進行相應繳費金額和養(yǎng)老金收入計算，充分考慮公務員群體的工資收入差異，使繳費具有彈性和適度性，這有利于職業(yè)年金制度后期的可持續(xù)性發(fā)展。中國機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度屬于第二支柱，即補充養(yǎng)老保險范疇，其建立能夠減少因職業(yè)年金制度改革引起機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金待遇大幅波動，保障工作人員的退休生活，推動養(yǎng)老保險并軌的順利進行。從制度的目的來看，繳費的適度性有利于待遇公平和制度可持續(xù)性，一方面，適度的繳費水平能夠縮小并軌產(chǎn)生的“老人”“中人”和“新人”在繳費和養(yǎng)老金待遇水平之間的差距，保證機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險待遇的內(nèi)部公平性;另一方面，能夠增強職業(yè)年金的福利激勵，避免因繳費負擔過重，對職工當前生活水平產(chǎn)生影響，進而阻礙并軌改革的順利推行[3]。

因而在職業(yè)年金制度改革的深化過程中，針對并軌產(chǎn)生的“老人”“中人”和“新人”三者間的繳費和待遇差距，需考慮個人繳費水平調(diào)整和提高養(yǎng)老金投資管理效率，以增強制度的公平性。同時，可適當提高繳費機制的彈性靈活度，給予個人更多選擇，增強繳費激勵和職業(yè)年金的正向收入再分配功能，保障退休生活。

（三）待遇領(lǐng)取資格

當前中國機關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金制度規(guī)定參保人員達到國家規(guī)定的退休條件并依法辦理退休手續(xù)后可領(lǐng)取退休金。中國的退休年齡為男性60周歲，女性50周歲（其中女性干部55周歲），結(jié)合當前中國人均預期壽命和撫養(yǎng)比并對比歐美國家養(yǎng)老金改革措施，可以得出中國退休年齡規(guī)定偏低。退休年齡偏低造成參保人員較早地退出勞動力市場和領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)較多，將提高職業(yè)年金制度贍養(yǎng)比和加重制度運行負擔，不利于發(fā)揮職業(yè)年金制度的可持續(xù)性。

應對人口老齡化給養(yǎng)老金可持續(xù)帶來的負擔，愛爾蘭采用逐年提高退休年齡以及限制提前退休和鼓勵延長工作年限作為首要策略，以保障單一計劃的可持續(xù)性。隨著人均預期壽命的提高，中國的職業(yè)年金制度需調(diào)整待遇領(lǐng)取資格，可根據(jù)實際情況并借鑒國際經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)延長繳費年限或者提高領(lǐng)取退休金的年齡，以緩解職業(yè)年金制度的可持續(xù)發(fā)展壓力。

（四）養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)

受經(jīng)濟水平、通貨膨脹等因素差異影響，愛爾蘭的單一計劃中采用居民消費價格指數(shù)（即CPI）逐年對養(yǎng)老金給付進行調(diào)整。中國從2005年開始，綜合考慮上一年社會平均工資增長率、物價漲幅等因素對基本養(yǎng)老金進行指數(shù)化調(diào)整，但沒有明確的掛鉤指數(shù)是逐年確定，屬于非規(guī)范的調(diào)整方式[4]。由于沒有明確的掛鉤指數(shù)，這種持續(xù)的調(diào)整對養(yǎng)老金的影響存在不確定性，難以保證退休后的生活。機關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金制度屬于補充型養(yǎng)老保險制度，起到提高養(yǎng)老金替代率的作用，需要保證待遇穩(wěn)定以保障退休人口的日常消費水平相對不降低。因而建議選擇與制度定位相匹配的職業(yè)年金養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)，以保證退休后養(yǎng)老金待遇穩(wěn)定。

五、結(jié)論

良好運行的職業(yè)年金應有完善的制度體系，平衡諸多因素，以保障制度的效率和公平提升制度公信力。在文章上述內(nèi)容中可以得出，中國機關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金制度在可持續(xù)性和穩(wěn)定性方面仍有待完善，因而文章從細化制度覆蓋對象及單位、繳費適度性、調(diào)整待遇領(lǐng)取資格、規(guī)范養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)提出改進建議。

注釋：

①愛爾蘭單一公共服務養(yǎng)老金計劃的繳費周期由公務員多久獲得一次薪水決定。公務員可以選擇按月（每年12期）或每兩周（每年26.09期）或每周（每年52.18期）獲得薪水，則單一計劃的繳費周期對應為每月、每兩周和每周。公務員的繳費周期決定了每次繳費時將用于計算的應計養(yǎng)老金工資總額的國家繳費養(yǎng)老金（CSP）值。

②“工作模式”分為全職和兼職兩類。即使如果是兼職工作人員，則首先會按照全職工作人員一樣計算出繳費，然后乘以工作模式的百分比進行扣減。

③“應計養(yǎng)老金的工資凈額” = 應計養(yǎng)老金的工資總額 - 應繳納國家養(yǎng)老金（CSP）×2。

④“CSP閾值”是年度國家養(yǎng)老金（繳費）的3.74倍，計算公式：3.74×當前的國家繳費養(yǎng)老金。

參考文獻：

[1]Public Sector Occupational Pensions[EB/OL].https：//www.pensionsauthority.ie/en/lifecycle/private_pensions/public_sector_occupational_pensions/.

[2]Scheme Booklets[EB/OL]. https：//singlepensionscheme.gov.ie/for-members/scheme-information/scheme-booklet/.

[3]陳洋，穆懷中，邊恕.機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險職業(yè)年金繳費適度水平研究[J].數(shù)量經(jīng)濟技術(shù)經(jīng)濟研究，2019（03）：92-107.

[4]于維洋，鄭新，韓偉.德美公共養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)比較及對中國的啟示[J].中國行政管理，2018（01）：138-144.

作者單位：上海師范大學