如何看待中國在“穩(wěn)外資”上的成功

白 明 杜奇睿

習(xí)近平總書記在中共十九大報告中強(qiáng)調(diào)，中國對外開放的大門不會關(guān)閉，只會越開越大，而利用外資是我國推進(jìn)高水平對外開放的重要環(huán)節(jié)?，F(xiàn)階段，外資企業(yè)不僅占全國企業(yè)總數(shù)2%的比重，而且貢獻(xiàn)了全國1/10的城鎮(zhèn)就業(yè)，1/6的稅收、2/5的進(jìn)出口。事實(shí)上，中國在“穩(wěn)外資”方面做出的種種努力至關(guān)重要，不僅能夠讓自身在經(jīng)濟(jì)全球化中獲得到更多紅利，而且也會讓來自世界各國的投資者能夠從中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中分享到更多的發(fā)展機(jī)遇。否則，人家也不會來中國投資，“穩(wěn)外資”也就會因此成為空話。

迄今為止，除了21個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和海南自貿(mào)港，也有各地的國家級新區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、綜合保稅區(qū)、服務(wù)業(yè)開放綜合示范區(qū)、跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)等各類園區(qū)，而對于利用外資來說，這些園區(qū)構(gòu)成了一個體系，其功效在很大程度上可以說是在整體改善營商環(huán)境過程中優(yōu)先改善“小環(huán)境”。

認(rèn)識到“穩(wěn)外資”的重要意義或許并不難，而最困難的卻是如何將“穩(wěn)外資”這件事落實(shí)到位。在前段時間世界經(jīng)濟(jì)受疫情影響而遇到巨大挑戰(zhàn)的背景下，世界各國的跨國投資受到嚴(yán)重拖累。國際貨幣基金組織曾經(jīng)預(yù)測，2020年世界經(jīng)濟(jì)將要萎縮4.4%，而除中國之外，主要經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)都會出現(xiàn)不同程度的負(fù)增長。相比之下，由于措施得當(dāng)，中國經(jīng)濟(jì)最早擺脫疫情的困擾，2020年實(shí)現(xiàn)了2.3%的經(jīng)濟(jì)增長。經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)合理增長就意味著取得投資回報的機(jī)會增多，因而中國自然成為當(dāng)今國際投資者的優(yōu)先選擇。2020年6月，聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議曾經(jīng)發(fā)布的《2020年世界投資報告》中預(yù)計(jì)，2020年全球外國直接投資流量將在2019年的基礎(chǔ)上降低約40%，達(dá)到近20年以來的最低水平。然而，中國此時在利用外資上卻并不“隨大流”。中國商務(wù)部披露的數(shù)據(jù)顯示，2020年，全國非金融領(lǐng)域?qū)嶋H使用外資9999.8億元，同比增長6.2%，折合1443.7億美元，同比增長4.5%，不僅規(guī)模再創(chuàng)歷史新高，而且實(shí)現(xiàn)了引資總量、增長幅度、全球占比的“三提升”。

從全球資源優(yōu)化配置的角度來看對外開放，貨物貿(mào)易主要體現(xiàn)在資源優(yōu)化配置的產(chǎn)出端，而利用外資則更多體現(xiàn)在資源優(yōu)化配置的投入端。在世界經(jīng)濟(jì)受疫情影響而出現(xiàn)普遍蕭條的當(dāng)下，中國在利用外資方面之所以取得難能可貴的成功，固然離不開我們采取一系列措施克服疫情帶來的困擾，如采取線上推介、線上招商、線上簽約等靈活手段，但這些成功在更大程度上是緣于自身的對外開放政策落實(shí)到位。2018年4月10日，中國國家主席習(xí)近平在博鰲亞洲論壇開幕式上發(fā)表主旨演講時強(qiáng)調(diào)，在擴(kuò)大開放方面，中國將采取大幅度放寬市場準(zhǔn)入、創(chuàng)造更有吸引力的投資環(huán)境、加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、主動擴(kuò)大進(jìn)口等四方面的重大舉措，而其中前兩項(xiàng)舉措與利用外資工作關(guān)系最為直接。

一方面，在擴(kuò)大外資準(zhǔn)入方面，隨著2013年中國上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)誕生，凸顯“法無禁止皆可為”特征的負(fù)面清單管理模式在中國越來越廣泛采用，不僅透明度更高，而且也與國際上的通行做法相一致。最初，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的負(fù)面清單包括了190項(xiàng)限制措施，全國版利用外資的特別管制措施也多達(dá)93項(xiàng)，而從迄今為止的全國版、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)版和海南自貿(mào)港版外資準(zhǔn)入負(fù)面清單來看，分別只有33項(xiàng)、30項(xiàng)和27項(xiàng)限制措施，其他領(lǐng)域均無針對外商投資項(xiàng)目而特別設(shè)立的限制措施?；蛟S，某些外資企業(yè)感到某些負(fù)面清單之外的限制，但這種限制不僅僅針對外資企業(yè)，對內(nèi)資企業(yè)也同樣適用。與此同時，擴(kuò)大市場準(zhǔn)入固然意味著“法無禁止皆可為”，但也需要突出導(dǎo)向性。按照國家發(fā)展改革委、商務(wù)部于2020年12月28日公開發(fā)布的第38號令，《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2020年版）》自2021年1月27日起施行。除了要進(jìn)一步擴(kuò)大鼓勵外商投資范圍外，特別要重點(diǎn)增加制造業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、中西部地區(qū)條目，引導(dǎo)外資投向，提振外資信心，促進(jìn)外資基本盤穩(wěn)定和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定?！豆膭钔馍掏顿Y產(chǎn)業(yè)目錄（2020年版）》總條目1235條，與2019年版相比增加127條、修改88條，進(jìn)一步擴(kuò)大了鼓勵外商投資范圍。其中，全國鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（以下簡稱全國目錄）480條，增加65條，修改51條；中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄（以下簡稱中西部目錄）755條，增加62條，修改37條。

另一方面，“穩(wěn)外資”不僅要靠擴(kuò)大外資準(zhǔn)入范圍，更要看營商環(huán)境是否適宜。世界銀行的《全球營商環(huán)境報告》表明，2018—2020三年，中國的營商環(huán)境在190個國家和地區(qū)中排名分別為第78位、第46位和第31位，說明中國的營商環(huán)境改善明顯。在其中的10個分項(xiàng)指標(biāo)中，中國在開辦企業(yè)、獲得電力等2項(xiàng)指標(biāo)上排名更靠前，在開班企業(yè)、辦理施工許可證、登記財(cái)產(chǎn)、保護(hù)少數(shù)投資者等4項(xiàng)指標(biāo)的排名上領(lǐng)先并不明顯，而在獲得信貸、納稅、跨境貿(mào)易、辦理破產(chǎn)等4項(xiàng)指標(biāo)上的排名則較為滯后。相對來說，上述排名的上升只能從“軟件”角度說明營商環(huán)境的改善，而在過去的一年，也有更多的“硬件”載體對中國營商環(huán)境的改善起到支撐作用。迄今為止，除了21個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和海南自貿(mào)港，也有各地的國家級新區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、綜合保稅區(qū)、服務(wù)業(yè)開放綜合示范區(qū)、跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)等各類園區(qū)，而對于利用外資來說，這些園區(qū)構(gòu)成了一個體系，其功效在很大程度上可以說是在整體改善營商環(huán)境過程中優(yōu)先改善“小環(huán)境”。

“穩(wěn)外資”是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，更是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，因而光靠自身努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，也需要讓外商認(rèn)可我們做出的這一系列努力。應(yīng)當(dāng)指出的是，在經(jīng)濟(jì)全球化時代，中國的利用外資不僅要埋頭改善營商環(huán)境，而且也需要對標(biāo)國際上的先進(jìn)做法。隨著中國簽署RCEP與完成中歐投資協(xié)定談判，未來也需要在競爭中立、國有企業(yè)、保護(hù)中小企業(yè)、勞動者權(quán)益等諸多方面爭取與其他國家最大限度求同存異。然而，無論各國對改善營商環(huán)境有什么樣的不同理解，保護(hù)投資者合法權(quán)益都可以說是“規(guī)定動作”。對于中國而言，保護(hù)投資者合法權(quán)益可以說是利用外資工作得以順利開展的前提條件，而在這方面，進(jìn)一步推進(jìn)法制化建設(shè)可以起到保駕護(hù)航的作用。改革開放初期，我們也曾經(jīng)制定了“外資三法”，亦即《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《外資企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》，但隨著時代的變遷，我們更加要強(qiáng)調(diào)“高水平引進(jìn)來”而非來者不拒，“外資三法”的許多條文要么已經(jīng)不適用，要么被納入其他法律之中，要么無法適應(yīng)新的形勢變化，因而在利用外資方面的立法也需要與時俱進(jìn)。

2019年3月15日，十三屆全國人大二次會議表決通過了新版的《中華人民共和國外商投資法》，其中一些條文對于外來投資者可以說是吃上了“定心丸”，如國家對外國投資者的投資不實(shí)行征收；行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得利用行政手段強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓技術(shù)；沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)的，不得減損外商投資企業(yè)的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)，不得設(shè)置市場準(zhǔn)入和退出條件，不得干預(yù)外商投資企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動；等等。面對著外部環(huán)境的不確定性，這些“定心丸”有助于讓外商增強(qiáng)在中國投資的信心。商務(wù)部近期調(diào)查顯示，近六成在華外資企業(yè)2020年的營業(yè)收入、利潤實(shí)現(xiàn)增長或持平，近九成半企業(yè)對未來前景持樂觀或謹(jǐn)慎樂觀態(tài)度。

值得注意的是，過去一年中國在“穩(wěn)外資”上取得的成功不僅體現(xiàn)在規(guī)模上，而且也體現(xiàn)在引資質(zhì)量上。在強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新驅(qū)動的時代，引進(jìn)外資的質(zhì)量會更多體現(xiàn)在外資項(xiàng)目的技術(shù)含量之上。2020年全國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)吸收外資增長11.4%，高技術(shù)服務(wù)業(yè)吸收外資更是增長28.5%，均高于同期全國非金融領(lǐng)域?qū)嶋H使用外資的整體增長幅度。與此同時，投資水平的高低也體現(xiàn)在具體項(xiàng)目之上。2020年，埃克森美孚、戴姆勒、寶馬、豐田、LG等跨國公司在中國投資的大項(xiàng)目也可以說是高水平“穩(wěn)外資”的點(diǎn)睛之筆。更進(jìn)一步看，過去一年中國在招商引資質(zhì)量上的提升也體現(xiàn)在對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡帶動方面，特別是要支持西部大開發(fā)，體現(xiàn)出投資“要過山海關(guān)”。東部地區(qū)依然是外資流入的重要目的地，東部地區(qū)吸收外資增長8.9%，占比88.4%，其中江蘇、廣東、上海、山東、浙江等主要引資省份分別增長5.1%、6.5%、6.6%、20.3%和18.3%。然而，東北地區(qū)和中西部地區(qū)部分省份的外商投資增長也十分明顯，遼寧、湖南、河北等省份分別增長13.7%、28.2%和35.5%。從這個意義上講，如果說以往的“穩(wěn)外資”重點(diǎn)在穩(wěn)定外資規(guī)模上的話，未來的“穩(wěn)外資”則更加側(cè)重于追求利用外資規(guī)模與水平的雙穩(wěn)定，特別是要強(qiáng)調(diào)以水平提升為利用外資打開更廣闊的空間。