政府與市場的法律邊際
——以金融機構危機處理為切入點

王琰萍

一、引言

2008年次貸危機給全球經(jīng)濟帶來了重創(chuàng)，為防止金融市場崩盤，各國政府都投入了大規(guī)模的救市措施。其中，國家直接注資或接管問題銀行的措施對于解決金融困境最為直接、有效。政府在資源有效配置、促進經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但危機過后，納稅人作為經(jīng)濟危機的實際買單人對政府施加了巨大的政治壓力。政府干預經(jīng)濟內(nèi)容的“適度”問題，市場自由與政府干預之間的平衡成為經(jīng)濟學研究的重點。國際社會也開始探討官方救助的替代性措施，以減少銀行等金融機構對公共財政的依賴。

目前，我國金融機構亦面臨著巨大風險。數(shù)據(jù)顯示，大型銀行不良貸款余額已達10240億元。2020年8月6日包商銀行宣布破產(chǎn)。央行宣布將原定于2020年底結束的資管新規(guī)過渡期延長1年。金融機構掌握著金融命脈，而金融在現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展中十分關鍵，健康發(fā)達的金融體系可以促進資源轉化為財富，但金融系統(tǒng)一旦栓塞，所有社會部門都將因缺血而干癟。政府援助雖然有效，但存在道德風險，易動搖公平正義的基本價值，惡化市場競爭環(huán)境，甚至引發(fā)政府的財政危機。面對當前形勢，我國有必要理清政府和市場的法律邊界，以發(fā)展完善金融機構危機處理制度，促進我國經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展。

二、政府與市場關系理論概述

政府與市場的關系，一直在“放任”與“統(tǒng)制”的兩極間循環(huán)往復，大體可以分為三類觀點：第一類在“放任”一級，主張“自由放任主義”；第二類則完全相反，主張計劃經(jīng)濟；第三類位于兩者之間，既重視市場經(jīng)濟，又肯定了政府的作用，但其內(nèi)里因側重不同，又包含更多豐富多彩的觀點。

（一）經(jīng)濟自由放任主義

在“放任”這邊，“自由放任主義”認為，市場是調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行的最好手段，只要市場能解決的問題，就不需要政府。亞當·斯密（Adam Smith）就持這一觀點，他認為政府的職能僅限于保護社會免受其他獨立社會的暴力與侵犯，保護社會個體免受他人的壓迫和侵犯，建立并維護某種公共工作或公共制度，而不應該與市場有所牽連。1Mark Skousen, The Making of Modern Economics, The Lives and Ideas of the Great Thinkers, New York and London: M.E. Sharpe, 2001:13 16.

（二）計劃經(jīng)濟

在另一邊，計劃經(jīng)濟主張，市場在公平和效率方面存在弊端，導致收入分配不公，經(jīng)濟危機頻發(fā)。為社會公正和人民利益，政府應當來配置資源。李斯特（Friedrich List）在其所著的《政治經(jīng)濟學的國民體系》系統(tǒng)地闡述了政府對經(jīng)濟干預的必要性和對經(jīng)濟發(fā)展的主導性。2Keith Tribe, Friedrich List and the critique of cosmopolitical economy, The Manchester School, Vol LVI No.1, March 1988.蘇聯(lián)經(jīng)濟學家普列奧布拉任斯基（Yevgeni Preobrazhensky）所著《新經(jīng)濟》，系統(tǒng)地提出了社會主義國家政府干預經(jīng)濟的模式。3葉·阿·普列奧布拉任斯基: 《新經(jīng)濟學》，第1卷第1分冊，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1984 年版，第 154、166 頁。

（三）中間理論

在“放任”與 “統(tǒng)制”兩極之間，亦存在著許多理論，它們在重視市場經(jīng)濟，肯定政府作用方面具有同一性，但內(nèi)里也存在著許多差別，主要有三種。

第一種觀點同意市場的主導作用，但不認同經(jīng)濟自由放任主義極限縮小政府的作用。弗里德曼（Milton Friedman）認為政府制定和維護市場規(guī)則，使得市場能有效配置資源，實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。4Milton Friedman, The methodology of positive economics, Essays in positive economics, Chicago: University of Chicago Press,1953.科斯（Ronald H. Coase）則主張政府對產(chǎn)權的保護，有效的產(chǎn)權制度是市場交易的前提，對經(jīng)濟發(fā)展至關重要。5Ronald H. Coase, The Problem of Social Cost, The Journal of Law & Economics. Vol 3,1960.

第二種觀點以凱恩斯（John Maynard Keynes）6Eatwell & M. Milgate, The Fall and Rise of Keynesian Economics, New York: Oxford University Press, 2011: 1.和薩繆爾森（Paul A. Samuelson）7Paul A. Samuelson, Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure, The Review of Economic Statistics,Vol.37, No.4,1955.為代表，重視市場失靈時政府的作用。市場經(jīng)濟難免存在失靈現(xiàn)象，此時政府必須發(fā)揮作用，以解決市場失靈問題。

第三種觀點較第二類觀點進一步認同了政府的作用，不僅限于解決市場失靈問題，好的政府更能推動市場的發(fā)展?！皬娀袌鲂驼崩碚撝鲝堈殲槭袌鲞\行的前提與保障。8Rowley, Charles, Schneider & Friedrich, Readings in Public Choice and Constitutional Political Economy, 2008:10.1007.“市場增進型政府”理論認為政府、市場與民間組織的互動可以使得資源更有效配置。9Scott E. Masten, Book Review“Information, Incentives and Bargaining in the Japanese Economy”, Journal of Economic Literature, Vol XXVIII, Sep. 1990, 1228-1229.“企業(yè)家型政府”理論認為企業(yè)家型政府可以創(chuàng)造市場，促進創(chuàng)新。10Mariana Mazzucato, The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths, London: Anthem Press,2013, 33-36.

三、我國金融機構危機處理中政府與市場關系審視

在金融機構破產(chǎn)危機處理上，我國早在1999 年《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》中就規(guī)定銀行等金融機構發(fā)生困難時應當采取救助措施，主要為向面臨危機的金融機構提供緊急貸款11《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》第三條：“本辦法所稱緊急貸款，系指中國人民銀行為幫助發(fā)生支付危機的上述金融機構緩解支付壓力、恢復信譽，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性或區(qū)域性金融風險而發(fā)放的人民幣貸款?！?。后來，《商業(yè)銀行法》12《商業(yè)銀行法》第六十九條：“商業(yè)銀行因分立、合并或者出現(xiàn)公司章程規(guī)定的解散事由需要解散的，應當向國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構提出申請，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等債務清償計劃。經(jīng)國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構批準后解散。商業(yè)銀行解散的，應當依法成立清算組進行清算，按照清償計劃及時償還存款本金和利息等債務。國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構監(jiān)督清算過程?！?第七十條：“商業(yè)銀行因吊銷經(jīng)營許可證被撤銷的，國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構應當依法及時組織成立清算組進行清算，按照清償計劃及時償還存款本金和利息等債務。”、《金融機構撤銷條例》13《金融機構撤銷條例》第八條：“商業(yè)銀行依法被撤銷的，由中國人民銀行組織成立清算組，非銀行金融機構依法被撤銷的，由中國人民銀行或者中國人民銀行委托的有關地方人民政府組織成立清算組。清算自撤銷決定生效之日起開始。清算組向中國人民銀行負責并報告工作。”等法律法規(guī)大體描繪出我國金融機構危機處理的制度設計。但總體來看，政府行政手段演繹著更主要的角色，市場功能發(fā)揮有限，主要表現(xiàn)為以下幾個特點。

（一）依賴行政手段，缺乏市場意識

“政府干預”是處理金融機構危機的基本做法。當金融機構面臨破產(chǎn)風險時，政府通過向金融機構注入資金，剝離其不良資產(chǎn)，更換其管理層等形式，以化解金融機構的破產(chǎn)風險。在1998年“亞洲金融危機”爆發(fā)時，我國就有效運用了“政府干預”這一手段，由財政部發(fā)行特別國債為銀行注資，并建立資產(chǎn)管理公司處置銀行的貸款和抵押品，剝離不良資產(chǎn)，并對確屬資不抵債的機構實施關閉清算。14參見劉詩平: 《三十而立: 中國銀行業(yè)改革開放征程回放：1978—2008》，經(jīng)濟科學出版社2009年版，第152—156頁。這些舉措有力抵抗了“亞洲金融危機”對我國銀行業(yè)的沖擊。

作為應對金融機構破產(chǎn)風險的重要措施，政府救助的效率極高，一旦政府采取措施拯救面臨破產(chǎn)風險的金融機構，往往是財政注資、更換管理層、剝離不良資產(chǎn)、啟動債務擔保等一系列措施同時進行，能夠迅速恢復投資者對市場的信心，阻斷金融機構破產(chǎn)風險傳播，避免因單一金融機構破產(chǎn)風險引發(fā)系統(tǒng)性金融危機。

政府行政處置手段雖能迅速起效，但解決不了金融機構經(jīng)營中的實質(zhì)問題，還易產(chǎn)生道德風險。如果金融機構的管理層認為金融機構出現(xiàn)破產(chǎn)風險時，政府就會出手相救，那么其在日常經(jīng)營中極易采取高風險經(jīng)營策略。而政府通過財政注資等方式救助金融機構，使得高風險經(jīng)營策略失敗的后果不再由股東和管理層承擔，而轉為由納稅人承擔。這將大大破壞企業(yè)自負盈虧的市場規(guī)律，最終加大整個金融市場的風險。此外，將政府財政資金用來救助金融機構，其公允性亦受到質(zhì)疑。

目前《存款保險條例》《保險保障基金管理辦法》《信托業(yè)保障基金管理辦法》《證券投資者保護基金管理辦法》等法規(guī)雖嘗試市場化的處置手段，但作用有限。

（二）側重外部施救，缺乏自救機制

我國立法和實踐中雖有多種金融機構危機處理策略，但往往是外部施救措施法律規(guī)定最詳細，實踐中也最常用。15參見吳林濤：《涅槃抑或墜落——論商業(yè)銀行破產(chǎn)重整制度》，法律出版社2014年版，第235頁。但其存在應對過程被動的缺陷，容易錯過重整時機。而自救機制則不同，其過程十分主動，如合同自救債在滿足觸發(fā)條件后自動觸發(fā)，實現(xiàn)資本轉換。自救機制在避免外部施救的被動性并向市場及時傳遞金融機構風險信息方面具有優(yōu)越性，可以大大提高拯救金融機構的可能性。

（三）失敗后果由財政承擔，缺乏投資者激勵和約束

目前，人民銀行的金融穩(wěn)定再貸款仍是金融機構危機處置的主要措施，導致國家財政在金融機構風險處理中承受了巨額的耗損。而投資者有國家兜底，在風險監(jiān)管上缺乏動力。只有讓投資者風險自擔，才會激勵他們積極參與監(jiān)管，約束自身盲目行為，從而讓市場資本流向更合理，優(yōu)化金融市場結構。

四、新結構經(jīng)濟學理論下政府與市場法律邊際思考

2008年經(jīng)濟危機后，全球又掀起探討市場與政府關系的熱潮，如何在市場行為與政府干預之間取得平衡，亦是我們目前改革的重點。16參見劉秀光：《經(jīng)濟自由化與政府干預經(jīng)濟關系之辨析》，載《武漢科技大學學報（社會科學版）》，2012年第4期，第415頁。在中國特色市場經(jīng)濟條件下，出現(xiàn)了現(xiàn)階段提高經(jīng)濟增長的“新結構經(jīng)濟學理論框架”。

（一）新結構經(jīng)濟學理論概述

新結構經(jīng)濟學是經(jīng)濟學家林毅夫提出的“以新古典經(jīng)濟學的方法來研究一個經(jīng)濟體中經(jīng)濟結構的決定因素和其變遷”。 他主張在經(jīng)濟發(fā)展過程中，發(fā)揮市場與政府協(xié)同作用，政府政策安排必須考慮不同發(fā)展階段的結構性特征，而結構性特征多由各國要素稟賦結構和其市場力量內(nèi)生決定。新結構經(jīng)濟學強調(diào)有效的市場和有為的政府對一個成功經(jīng)濟體的重要性，17參見林毅夫：《新結構經(jīng)濟學——發(fā)展經(jīng)濟學反思與重構》，載《人民日報》2013年11月10日。即如何安排政府與市場邊際最有利于本國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求，且能夠契合本國的比較優(yōu)勢。

（二）新結構經(jīng)濟學對金融發(fā)展的分析

在金融發(fā)展方面，新結構經(jīng)濟學認為影響一國某一經(jīng)濟發(fā)展階段中最優(yōu)金融結構的因素包括當時占主導地位的產(chǎn)業(yè)結構、企業(yè)規(guī)模和主要金融風險類型等，18參見林毅夫：《經(jīng)濟發(fā)展中的最優(yōu)金融結構理論初探》，載《經(jīng)濟研究》2009年第8期，第4—17頁。而這些因素又由當時整個經(jīng)濟體中的要素稟賦結構所決定。因此，要不斷按照市場規(guī)律和金融發(fā)展需要重新安排政府角色。政府干預在處理經(jīng)濟危機中的作用不可否認，但堅持市場在資源配置中的決定作用，保證市場自由發(fā)展仍是金融體系良性運行的基礎。調(diào)整市場過度自由所導致的市場與監(jiān)管失衡，并不是“政府管制”的強勢回歸，也不是對市場自由做更加嚴格的限制，其強調(diào)的是政府干預的有效性和市場的良性發(fā)展。19參見中國社科院金融所課題組：《西方金融監(jiān)管改革的動向、趨勢與中國金融監(jiān)管改革再審視》，載《經(jīng)濟學動態(tài)》2009年第11期，第22—23頁。

（三）市場與政府在對待金融機構問題上的角色定位

在新結構經(jīng)濟學理論下，我國在對待金融機構問題上應注意：

1.政府合理配置金融資源

政府在金融資源合理配置上應發(fā)揮一定作用。目前，我國大型國有銀行市場化改革初步完成。在這一背景下，政策應該向中小金融機構傾斜，在普惠金融理念下，給予中小金融機構更大發(fā)展機會，平衡“勢力不對稱”的金融機構布局。

2.維護有效市場競爭制度

在經(jīng)濟體制轉變過渡期，為建立基本金融體系，國家對大型金融機構多加支持。但隨著形勢變化，目前的最優(yōu)金融結構要求大型金融機構按市場規(guī)律運行，政府僅發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，“在金融機構危機處理中，淡化政府干預，加強市場作用，政府應側重市場的培育和宏觀調(diào)控，其職能集中體現(xiàn)為引導、規(guī)范和監(jiān)督等內(nèi)容”。20龐繼英：《金融機構市場退出問題研究》，中國金融出版社2008年版，第82頁。通過制度化改革，維護市場主體運行規(guī)則，維護有效的市場競爭秩序。

3. 重視金融體系與實體經(jīng)濟的關系

最優(yōu)金融結構重視現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要，“從要素稟賦結構與最優(yōu)金融結構的角度分析，一個經(jīng)濟體的要素稟賦結構決定著最具競爭力的產(chǎn)業(yè)，只有把資金配置到最具競爭力的產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟體的系統(tǒng)性風險才更小，才更能有效地促進經(jīng)濟發(fā)展?！?1林毅夫：《經(jīng)濟發(fā)展中的最優(yōu)金融結構理論初探》，載《經(jīng)濟研究》2009年第8期，第10—13頁。這就要求重視金融體系與實體經(jīng)濟的關系，金融體系需要更好地為實體經(jīng)濟服務。

五、金融機構危機市場化處置

隨著我國金融業(yè)競爭日趨激烈，必然會出現(xiàn)一些金融機構經(jīng)營失敗甚至破產(chǎn)的現(xiàn)象，影響我國金融長遠穩(wěn)定發(fā)展，對此，建立金融機構危機市場化處置機制迫在眉睫。結合我國目前金融機構危機處理中政府和市場關系出現(xiàn)的偏差，市場化危機處理機制要注重以下三方面：

（一）政府角色轉變

金融機構的規(guī)范發(fā)展離不開政府的監(jiān)管，但監(jiān)管者必須堅持“有所為有所不為”，明確自己的角色定位。我國銀行業(yè)改革與發(fā)展，一直處于政府主導下啟動和完成，帶有明顯的自上而下的色彩。監(jiān)管者往往既當“警察”又當“醫(yī)生”，還要承擔“保姆”的責任。金融機構慣于服從監(jiān)管當局的指令，在改革發(fā)展、經(jīng)營管理方面存在惰性。在目前金融創(chuàng)新不斷發(fā)展的背景下，政府應逐步轉變“保姆”的角色，變?yōu)椤氨O(jiān)督者和服務者”角色。

（二）金融機構自救機制

金融機構自救機制是一種能夠使金融機構在失敗的情形下實現(xiàn)注資安排，迅速補充資本，提高損失吸收能力，避免破產(chǎn)清算的方式。 2010年巴塞爾銀行監(jiān)管委員會提出《確保不能持續(xù)經(jīng)營情況下監(jiān)管資本吸收損失能力的建議》，主張銀行在發(fā)行非普通股一級資本工具和二級資本工具時，應當在合約中強制規(guī)定在一定觸發(fā)條件下將相關債務轉換成普通股，用來吸收銀行可能面臨的損失。22李文泓、吳祖鴻：《自救安排及其在我國的應用》，載《中國金融》2011年第6期，第50頁。2011年金融穩(wěn)定理事會發(fā)布《金融機構有效處置框架的關鍵要素》，提出在減少系統(tǒng)性風險和納稅人損失的情況下設立切實可行的處置機制，由股東、無擔保和無保險的債權人按破產(chǎn)清算次序有效吸收損失。23FSB, Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions, 2011, p.3。目前，金融機構自救機制在美國、英國、歐盟等國家和地區(qū)的立法中均已有所體現(xiàn)。我國也應在這方面予以回應，必要時借鑒域外之有益經(jīng)驗加快金融機構自救機制的構建。

（三）公共資金救助機制

規(guī)范的市場化處置制度要求嚴格限制政府的公共資金救助。只有對公共資金救助作出嚴格、明確的法律規(guī)定，才能克服公共資金救助中的道德風險，維護納稅人的基本權益。首先，要明確損失分攤機制，打破剛性兌付?？梢酝ㄟ^金融機構事先繳費形成處置基金，為存款人和類似零售客戶提供法定保護。而公共資金作為兜底安排，動用前亦應滿足以下條件：（1）維護金融穩(wěn)定所必需；（2）處置基金已使用但不能解決問題；（3）損失需按法定順位由股東、無擔保債權人等承擔；（4）動用的公共資金要能通過事后收費、出售資產(chǎn)或股權等方式收回。

六、結語

處理好政府和市場的關系，明確政府與市場的邊界，是我們國家經(jīng)濟與金融體制改革需答好的最為核心的題目。黨的十九大報告里強調(diào)，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構、轉換增長動力的攻關期。在這時需更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府的作用。在金融機構危機處理問題上，尊重市場機制亦是重中之重，只有在市場機制不能帶來資源配置的帕累托最優(yōu)，造成資源浪費的情況下，政府才干預經(jīng)濟活動，彌補市場空缺，以更好地提高資源配置效率。