大科學(xué)工程落地建設(shè)呼吁創(chuàng)新政策支持

孫曦瞳

（中國(guó)科學(xué)院高能物理研究所，北京 100049）

1.引言

以大科學(xué)裝置為依托開(kāi)展各類(lèi)基礎(chǔ)研究以及跨學(xué)科研究和實(shí)驗(yàn)的科學(xué)活動(dòng)，對(duì)高端先進(jìn)設(shè)備研制以及先進(jìn)試驗(yàn)和測(cè)試方法研究?jī)煞矫嬗兄鴺O高的要求，此類(lèi)項(xiàng)目同時(shí)具有科學(xué)性、工程性兩方面的特質(zhì)，是“科研性質(zhì)非常強(qiáng)的工程”，也是“工程性質(zhì)非常強(qiáng)的科研”[1]。只有在申報(bào)、審批和建設(shè)運(yùn)行全過(guò)程中進(jìn)行合理規(guī)劃和周全保障，地方主管單位及建設(shè)單位充分考慮大科學(xué)裝置項(xiàng)目以上兩方面特質(zhì)，匹配與之相適應(yīng)的投資類(lèi)型和相關(guān)政策，才能保證其順利建成和運(yùn)行，達(dá)到預(yù)期科學(xué)目標(biāo)和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。

2017年5 月在北京市懷柔科學(xué)城開(kāi)工的第一批交叉研究平臺(tái)建設(shè)項(xiàng)目，是由北京市首次主導(dǎo)的大科學(xué)裝置類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目，由于其工程設(shè)備屬性，被列入現(xiàn)行的固定資產(chǎn)類(lèi)資助項(xiàng)目。為響應(yīng)國(guó)家關(guān)于加速建設(shè)國(guó)家綜合性科學(xué)中心的號(hào)召[2]，提高審批和項(xiàng)目落地效率，采取“一會(huì)三函”的審批模式，確保項(xiàng)目按時(shí)開(kāi)工建設(shè)。截至目前，項(xiàng)目基礎(chǔ)建設(shè)已經(jīng)完成，科研設(shè)備正在陸續(xù)進(jìn)場(chǎng)安裝，在確保符合規(guī)范的同時(shí)壓縮了繁瑣的審批流程，極大程度提高了項(xiàng)目建設(shè)效率。但同時(shí)，這一過(guò)程中也體現(xiàn)了對(duì)項(xiàng)目科學(xué)屬性關(guān)注的欠缺，包含固定資產(chǎn)（設(shè)備）和高端科學(xué)研究活動(dòng)均有覆蓋的投資類(lèi)型應(yīng)當(dāng)被建立，以使得科研活動(dòng)中的研究、運(yùn)行、維護(hù)、人才等各項(xiàng)配套列支，均可以在頂層設(shè)計(jì)和預(yù)算申報(bào)階段得以資助和精準(zhǔn)考慮[3-4]，保證科學(xué)工程建設(shè)在各級(jí)執(zhí)行過(guò)程中有據(jù)可依，在后期運(yùn)行、開(kāi)放共享階段良性合理發(fā)展。

2.存在問(wèn)題及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

在經(jīng)歷了一期開(kāi)工的平臺(tái)項(xiàng)目申報(bào)、投資評(píng)估和審批，以及建設(shè)執(zhí)行的過(guò)程，從創(chuàng)新管理及適應(yīng)性探索的角度，有如下經(jīng)驗(yàn)和啟發(fā)：

在項(xiàng)目建議書(shū)（代可行性研究報(bào)告）的投資評(píng)估過(guò)程中，固定資產(chǎn)設(shè)備目錄一般不予包括安裝材料及配件，只在安裝調(diào)試等項(xiàng)下考慮。但這種分類(lèi)在具體的大科學(xué)工程項(xiàng)目中，可能引起必需的研究活動(dòng)的缺項(xiàng)。例如加速器技術(shù)的低溫系統(tǒng)中，氮?dú)夂秃馐怯糜跍y(cè)試設(shè)備密封性，以及為超導(dǎo)設(shè)備測(cè)試和運(yùn)行提供低溫環(huán)境的重要耗材，其消耗量和對(duì)應(yīng)的經(jīng)費(fèi)體量均不適宜歸類(lèi)至安裝調(diào)試項(xiàng)，當(dāng)屬直接的主要的科學(xué)研究過(guò)程。

類(lèi)似的科學(xué)研究特點(diǎn)需要評(píng)估部門(mén)和審批部門(mén)詳細(xì)了解、承擔(dān)單位充分闡釋和準(zhǔn)確描述的，避免因估計(jì)不足造成批復(fù)偏差，以及偏差累積影響目標(biāo)完成。在之后投資匹配和審批程序中，應(yīng)當(dāng)考慮增加更具適應(yīng)性的概算條目；同時(shí)，在驗(yàn)收程序上參考科學(xué)工程類(lèi)項(xiàng)目的驗(yàn)收辦法，設(shè)置由領(lǐng)域內(nèi)專家組成的監(jiān)理組，對(duì)科學(xué)目標(biāo)形成定期的專業(yè)的第三方評(píng)價(jià)，由此完成投資類(lèi)型與驗(yàn)收程序首尾相適應(yīng)的審批、評(píng)價(jià)和驗(yàn)收閉環(huán)管理體系[5]。

一般基建類(lèi)的“通用設(shè)施”與大科學(xué)工程中的“通用設(shè)施”存在差異[6]。大科學(xué)工程的通用系統(tǒng)是相較于其它加速器學(xué)科研究系統(tǒng)（如超導(dǎo)高頻、低溫、束流測(cè)試等系統(tǒng)）來(lái)講的支撐輔助類(lèi)系統(tǒng)，但是也有相當(dāng)級(jí)別的科研要求，并非一般的空調(diào)、水冷或冷凍裝置在常規(guī)的設(shè)備公司中可制備，科研和工程結(jié)合的研發(fā)過(guò)程是必需的。

后續(xù)承擔(dān)單位將“通用系統(tǒng)”更名為“公輔系統(tǒng)”，更好地闡釋了其科研屬性，從而避免了概算評(píng)估時(shí)被調(diào)減。評(píng)估部門(mén)和審批部門(mén)在類(lèi)似項(xiàng)目評(píng)價(jià)中，如遇到有與常規(guī)理解有偏差的內(nèi)容，值得深入調(diào)研其作用和本質(zhì)，形成“科學(xué)性較強(qiáng)的工程”一類(lèi)項(xiàng)目的審批規(guī)范，從而更準(zhǔn)確高效地進(jìn)行評(píng)價(jià)和審批。

大科學(xué)裝置的先導(dǎo)性和創(chuàng)新性，決定了其建造過(guò)程中對(duì)設(shè)備精度和先進(jìn)性要求較高，部分設(shè)備需通過(guò)進(jìn)口采購(gòu)。在國(guó)家級(jí)主管的科研項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)中，該類(lèi)別進(jìn)口設(shè)備可以適用科教免稅政策。但在北京市采取的固定資產(chǎn)投資類(lèi)型中，以及在批復(fù)文件的措辭中未充分強(qiáng)調(diào)“科研”這一特殊用途，導(dǎo)致平臺(tái)項(xiàng)目在海關(guān)申請(qǐng)辦理科教免稅時(shí)造成阻礙。

辦理免稅的設(shè)備在項(xiàng)目整體經(jīng)費(fèi)預(yù)算中占比較大，不能成功辦理免稅將會(huì)造成項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)超支嚴(yán)重，影響科學(xué)目標(biāo)完成。且項(xiàng)目在進(jìn)展到2018年下半年時(shí)，隨著中美貿(mào)易戰(zhàn)加劇，部分所需設(shè)備被列入貿(mào)易戰(zhàn)制裁范圍，關(guān)稅增加造成的影響日趨嚴(yán)重。

后期北京市針對(duì)這一形勢(shì)，在項(xiàng)目承擔(dān)單位的協(xié)調(diào)下，與北京海關(guān)說(shuō)明情況，解決了一攬子平臺(tái)項(xiàng)目科技創(chuàng)新免稅問(wèn)題。但這一過(guò)程耗時(shí)較長(zhǎng)，為確保下一期平臺(tái)項(xiàng)目按計(jì)劃有序開(kāi)展科研工作，此類(lèi)問(wèn)題能夠在項(xiàng)目批復(fù)等文件中予以考慮，使其科研特殊性在項(xiàng)目性質(zhì)、建設(shè)單位屬性及建設(shè)地點(diǎn)等內(nèi)容闡釋中得以周全體現(xiàn)。

以上問(wèn)題充分反映出適合大科學(xué)工程的市級(jí)新型投資類(lèi)型亟待創(chuàng)建，急需形成統(tǒng)一規(guī)范的、有延續(xù)性的針對(duì)大科學(xué)工程項(xiàng)目特性的資助、審批流程和政策，區(qū)別于單一類(lèi)型（科研或工程）項(xiàng)目的資助。當(dāng)前北京市針對(duì)科學(xué)研究的投資仍然按照行業(yè)劃分，被歸入固定資產(chǎn)投資大類(lèi)項(xiàng)下，需要?jiǎng)?chuàng)新改革，細(xì)分單列，這樣有助于從各維度保障預(yù)算的完整性和合理性。

3.問(wèn)題歸因探索

圖1 全年用于研究與試驗(yàn)發(fā)展(R&D)經(jīng)費(fèi)支出相當(dāng)于上海市生產(chǎn)總值的比例為約4.00%[7]

“十一、教育和科學(xué)技術(shù)…全年研究與試驗(yàn)發(fā)展(R&D)經(jīng)費(fèi)支出約1500億元。…”[8]

以上分別為《上海市2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、《上市2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》內(nèi)容節(jié)選，科學(xué)研究統(tǒng)計(jì)列于“教育和科學(xué)技術(shù)”項(xiàng)下。

“固定資產(chǎn)投資：全年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比上年下降9.9%?；A(chǔ)設(shè)施投資下降10.7%，其中，交通運(yùn)輸領(lǐng)域投資增長(zhǎng)1.1%。分產(chǎn)業(yè)看，第一產(chǎn)業(yè)投資比上年增長(zhǎng)8.9%；第二產(chǎn)業(yè)投資下降43.2%；第三產(chǎn)業(yè)投資下降6.3%，其中，信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)投資增長(zhǎng)31.2%，文化、體育和娛樂(lè)業(yè)投資增長(zhǎng)11.8%，科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)投資增長(zhǎng)7.7%。”[9]

“固定資產(chǎn)投資：全年固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）比上年下降2.4%。基礎(chǔ)設(shè)施投資下降3.8%，其中，交通運(yùn)輸領(lǐng)域投資下降9.2%，郵政電信互聯(lián)網(wǎng)、公共設(shè)施管理領(lǐng)域投資分別增長(zhǎng)17.8%和14.1%。分產(chǎn)業(yè)看，第一產(chǎn)業(yè)投資增長(zhǎng)20.6%；第二產(chǎn)業(yè)投資下降9.0%；第三產(chǎn)業(yè)投資下降2.3%，其中，租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)投資增長(zhǎng)1.6倍，文化、體育和娛樂(lè)業(yè)投資增長(zhǎng)77.0%，科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)投資增長(zhǎng)27.0%?！盵10]

以上《北京市2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、《北京市2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中，科學(xué)研究統(tǒng)計(jì)均列于“第六項(xiàng)、固定資產(chǎn)投資和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)”項(xiàng)下。另，在“第十一項(xiàng)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育”項(xiàng)下，關(guān)于科技只列舉了專利和技術(shù)合同情況，即科研性質(zhì)的科學(xué)活動(dòng)，不屬包含工程性質(zhì)。

通過(guò)比較兩地的統(tǒng)計(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)北京和上海對(duì)于科學(xué)研究活動(dòng)的統(tǒng)計(jì)歸類(lèi)不同：北京市目前在固定資產(chǎn)投資項(xiàng)下資助科學(xué)工程建設(shè)，與房地產(chǎn)同屬一類(lèi)項(xiàng)下；上海將此歸入教育和研發(fā)項(xiàng)下，房地產(chǎn)則與城市基礎(chǔ)設(shè)施同屬一類(lèi)。而國(guó)家級(jí)別的統(tǒng)計(jì)除“研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)”外，更有“基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)”歸于“科學(xué)技術(shù)和教育”項(xiàng)下[11]。

北京在市級(jí)層面首次主導(dǎo)大科學(xué)裝置工程類(lèi)項(xiàng)目，現(xiàn)行的固定資產(chǎn)投資類(lèi)（或基礎(chǔ)建設(shè)投資類(lèi)）投資審批框架無(wú)法滿足項(xiàng)目特點(diǎn)和科學(xué)屬性，如繼續(xù)承擔(dān)科學(xué)工程類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)，建議列支新的預(yù)算類(lèi)型或創(chuàng)新改善現(xiàn)有的投資框架，適應(yīng)項(xiàng)目的申報(bào)和實(shí)施。

4.創(chuàng)新政策勢(shì)在必行

大科學(xué)工程落地建設(shè)對(duì)國(guó)家、地方及項(xiàng)目周邊人文、生態(tài)、社群將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，對(duì)于審批和建設(shè)的機(jī)制體制要求較高，因此在政策理論和實(shí)操方面探索空間巨大。

大科學(xué)裝置研究機(jī)構(gòu)調(diào)整申報(bào)方法、建設(shè)經(jīng)營(yíng)式預(yù)算思維[12]、大膽諫言機(jī)制體制創(chuàng)新也是勢(shì)在必行，一方面可以適應(yīng)地方政策匹配，使大科學(xué)工程更好地落地建設(shè)，另一方面也可以為決策者提供政策制定的依據(jù)，服務(wù)于國(guó)家綜合性科學(xué)中心建設(shè)的使命。

項(xiàng)目申報(bào)、審批、建設(shè)、運(yùn)行維護(hù)的順利、有效實(shí)施，是承擔(dān)單位（科研機(jī)構(gòu)）與政府主管部門(mén)相互增進(jìn)了解，磨合探索的過(guò)程。雙方有責(zé)任在固定資產(chǎn)類(lèi)及科研類(lèi)（軟科研）兩種項(xiàng)目執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善最能適應(yīng)當(dāng)前項(xiàng)目落地、運(yùn)行的體制機(jī)制，創(chuàng)新政策和規(guī)范的制定，為第二批平臺(tái)乃至后續(xù)各階段同類(lèi)項(xiàng)目審批、落地執(zhí)行奠定基礎(chǔ)，高效精準(zhǔn)地完成科學(xué)中心的建設(shè)任務(wù)，使得政府投資落到實(shí)處。