我國土地制度改革對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資影響研究

李紅強(qiáng) 林倩 高陽

關(guān)鍵詞：土地制度改革;鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施;融資模式創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F832.7 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2021）31-0071-04

引言

作為國家治理體系中的重要內(nèi)容，土地管理制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，將對(duì)金融、財(cái)稅、規(guī)劃、社會(huì)治理等諸多領(lǐng)域產(chǎn)生影響。黨的十八屆三中全會(huì)以來，我國在土地規(guī)劃審批、土地一級(jí)開發(fā)、集體土地制度等改革上取得了長足的進(jìn)展。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、還款來源、擔(dān)保物等與土地關(guān)聯(lián)密切。近年來，土地管理制度的深刻變革，對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。因此，深入探究土地制度改革對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資的影響，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和決策參考價(jià)值。

目前，學(xué)術(shù)界已開展了土地制度改革對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資影響的初步研究，主要聚焦土地制度改革對(duì)農(nóng)村金融產(chǎn)品的需求[1]、金融服務(wù)的需求[2～3]，金融支持土地改革業(yè)務(wù)的典型做法[4～5]、土地制度改革與城鄉(xiāng)融資關(guān)系[6]，以及對(duì)農(nóng)村土地金融工具的創(chuàng)新[7～9]、金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制研究[10]等。但總體來看，已有研究中缺乏對(duì)近年來土地制度改革的系統(tǒng)梳理，同時(shí)也鮮見其對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資的深入分析。為此，本文將對(duì)我國土地管理制度改革進(jìn)展進(jìn)行梳理分析，揭示其對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資的影響，并提出政策建議，為金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展和深化土地金融研究提供科學(xué)參考。

一、近年來我國土地制度改革進(jìn)展梳理

自2013年十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，我國土地制度改革全面加速。2019年8月，十三屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過了關(guān)于修改土地管理法的決定。新修訂的土地管理法以法律的形式對(duì)已取得的土地制度改革成果予以確認(rèn)，并已于2020年1月1日起施行。2020年以來，中共中央、國務(wù)院先后印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》，對(duì)下一階段的土地制度改革提出了明確方向?？傮w來看，我國近年來與鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資相關(guān)的土地制度改革主要圍繞規(guī)劃審批、一級(jí)開發(fā)、集體土地等三個(gè)方面，具體框架如圖1所示。

1.國土空間規(guī)劃。為解決土地總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)劃等相互協(xié)調(diào)不夠、交叉重疊較多等問題，2019年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。國土空間規(guī)劃形成“五級(jí)三類”體系，“五級(jí)”即全國、省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)），“三類”即總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。

2.土地審批制度。主要為下放審批權(quán)限和簡化行政審批的改革。在下放審批權(quán)限方面，2020年3月國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，一是將由永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)限“下放”到省、市、自治區(qū);二是將由永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批權(quán)限“下放”到北京、天津等8個(gè)省市。賦予省級(jí)政府更大的用地自主權(quán)，可以更加靈活有效地保障建設(shè)用地，在保投資、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)增長方面將發(fā)揮積極作用。在簡化行政審批方面，在自然資源管理部門機(jī)構(gòu)改革后，新成立的自然資源部印發(fā)了《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》，明確將建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見合并，由自然資源主管部門統(tǒng)一核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書，將建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)用地批準(zhǔn)書合并，由自然資源主管部門統(tǒng)一核發(fā)新的建設(shè)用地規(guī)劃許可證。

3.土地計(jì)劃指標(biāo)管理。為克服土地計(jì)劃指標(biāo)與項(xiàng)目建設(shè)脫節(jié)的不足，2020年自然資源部印發(fā)《關(guān)于2020年土地利用計(jì)劃管理的通知》，堅(jiān)持土地要素跟著項(xiàng)目走，計(jì)劃指標(biāo)跟著項(xiàng)目走，在控制總量的前提下，以真實(shí)有效的項(xiàng)目落地作為配置計(jì)劃的依據(jù)，切實(shí)保障有效的投資用地需求。對(duì)于納入重點(diǎn)保障的項(xiàng)目用地，可在批準(zhǔn)用地時(shí)直接配置計(jì)劃指標(biāo)。

（二）土地一級(jí)開發(fā)制度改革

1.城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。為健全節(jié)約集約用地制度，盤活建設(shè)用地存量，2016年國土資源部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》，明確原國有土地使用權(quán)人可通過自主、聯(lián)營、入股、轉(zhuǎn)讓等多種方式對(duì)其使用的國有建設(shè)用地進(jìn)行改造開發(fā)，并鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和原集體建設(shè)用地使用權(quán)人積極參與。上述政策為集體組織和原土地使用權(quán)人通過協(xié)議出讓、定向掛牌等方式參與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)提供了制度基礎(chǔ)。

2.土地儲(chǔ)備制度改革。土地儲(chǔ)備是地方政府管控土地一級(jí)市場、推進(jìn)城市建設(shè)的重要手段。2010年以來，我國土地儲(chǔ)備管理制度經(jīng)歷了多次調(diào)整。在2012年之前，各地紛紛賦予城投、交投等公司土地儲(chǔ)備開發(fā)職能，并將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入地方融資平臺(tái)，可由金融機(jī)構(gòu)發(fā)放土地儲(chǔ)備貸款。2012年12月，財(cái)政部等四部委印發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，明確制止地方政府授權(quán)融資平臺(tái)承擔(dān)土地儲(chǔ)備，制止儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)，且禁止將其作為償債資金來源。2016年2月，國土資源部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》。該文件規(guī)定每個(gè)縣級(jí)以上（含縣級(jí)）法定行政區(qū)劃原則上只設(shè)置一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，各類城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再從事新增土地儲(chǔ)備工作，同時(shí)明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。

3.土地出讓收益分配制度改革。為提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例的資金投入規(guī)模，2020年9月，中辦、國辦下發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，明確提出到“十四五”期末，以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例達(dá)到50%以上。

（三）集體土地管理改革

1.農(nóng)村“三塊地”改革。2014年12月，中央深改組審議通過《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，標(biāo)志著農(nóng)村“三塊地”改革（指農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革）正式啟動(dòng)。隨后，我國出臺(tái)了一系列“三塊地”改革的具體舉措。在農(nóng)村土地征收改革方面，新出臺(tái)的土地管理法縮減了土地征收的范圍，并改變了以前以土地年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞?，?shí)行按照區(qū)片綜合地價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹贫龋欣诟玫乇Ｕ稀笆У剞r(nóng)民”的權(quán)益。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革方面，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意的前提下，可以通過出讓、出租等方式，交由集體經(jīng)濟(jì)組織之外的個(gè)人或單位直接使用。在宅基地制度改革方面，主要改革內(nèi)容為在原“一戶一宅”基礎(chǔ)上增加了“戶有所居”的規(guī)定，允許宅基地有條件的自愿有償退出機(jī)制，以及審批權(quán)限下放至鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府。在此基礎(chǔ)上，2018年初，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押。目前，上述改革成果已寫入新修訂的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》。

3.土地指標(biāo)交易。土地指標(biāo)交易主要包括耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)。長期以來，我國耕地占補(bǔ)平衡地域限于省內(nèi)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤地域一開始限于縣域，后拓展到省域，2018年后進(jìn)一步拓展到全國。2018年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》，允許跨省域補(bǔ)充耕地交易，并建立國家統(tǒng)籌信息管理平臺(tái);允許“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)（以下簡稱“節(jié)余指標(biāo)”）由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。2020年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，提出探索建立全國性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。

4.農(nóng)村土地金融改革。2015年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，啟動(dòng)兩權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。2019年，人民銀行等部委印發(fā)《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》，要求積極穩(wěn)妥地推廣農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，結(jié)合宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)進(jìn)展穩(wěn)妥開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，推動(dòng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、集體資產(chǎn)股份等依法合規(guī)予以抵押，促進(jìn)農(nóng)村土地資產(chǎn)和金融資源的有機(jī)銜接。

二、土地制度改革對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資的影響

近年來，我國土地管理制度的深刻變革，將在多個(gè)維度、多個(gè)層面影響鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資，推動(dòng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資需求、擔(dān)保體系構(gòu)建、授信審批、融資模式發(fā)生相應(yīng)變化。

（一）擴(kuò)大項(xiàng)目融資需求

這一輪土地制度改革將在兩個(gè)層面擴(kuò)大我國鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資建設(shè)和融資需求。

1.國土空間規(guī)劃將謀劃實(shí)施一批鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。隨著國土空間規(guī)劃體系的實(shí)施，各地區(qū)將對(duì)生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間進(jìn)行科學(xué)布局，涵蓋山水林田湖草等全部自然資源要素，謀劃布局一批鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，并做好對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的空間保障。這將極大地改變以往鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目散落于農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等各部門而缺乏有效統(tǒng)籌、空間規(guī)劃難以落地實(shí)施的局面。

2.近年來，我國啟動(dòng)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、低效用地再開發(fā)、全域土地綜合整治等專項(xiàng)改革任務(wù)，將形成一大批基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。這些項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容眾多，投資金額較大，融資需求旺盛。

（二）壓縮融資審批周期

在本次土地改革之前，由于土地和規(guī)劃審批流程煩瑣等原因，我國鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目從項(xiàng)目立項(xiàng)到最終金融機(jī)構(gòu)授信審批的周期較長。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大多需占用農(nóng)用地，按照現(xiàn)行制度，新增建設(shè)用地需占用年度計(jì)劃指標(biāo)，并明確耕地補(bǔ)充方案，并上報(bào)省級(jí)政府或國務(wù)院審批。長期以來，我國新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)采用切塊下達(dá)的方式，且主要集中在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的用地指標(biāo)落實(shí)難度較大。同時(shí)，原土地和規(guī)劃的審批分別由國土、規(guī)劃部門審批，導(dǎo)致審批流程復(fù)雜、時(shí)間漫長。

本輪土地制度改革將從三個(gè)方面優(yōu)化鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資的審批周期。一是隨著農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批權(quán)限下放至省級(jí)層面，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的土地審批可在省級(jí)層面完成。二是在自然資源部明確“土地指標(biāo)跟著項(xiàng)目走”后，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目落實(shí)土地指標(biāo)的難度大幅降低。三是在2019年國家機(jī)構(gòu)改革之后，新成立的自然資源部對(duì)土地、規(guī)劃審批進(jìn)行了統(tǒng)一，將壓縮鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目取得相關(guān)審批的時(shí)間，更快地滿足金融機(jī)構(gòu)審批的相關(guān)要求。

（三）拓展擔(dān)保物范圍

落實(shí)合格充分的擔(dān)保物，是鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目申請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)貸款的重要前提。本輪土地制度改革前，擔(dān)保法、物權(quán)法、土地管理法對(duì)我國農(nóng)村地區(qū)集體土地使用權(quán)和農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押的束縛較多，限制了抵押權(quán)能的行使和實(shí)現(xiàn)。一些鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目往往因?yàn)闊o法抵質(zhì)押，導(dǎo)致無法滿足融資條件。

本次土地制度改革極大地拓展了農(nóng)村土地的抵押范圍。新修訂的土地管理法賦予了集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能，新修訂的農(nóng)村土地承包法賦予了土地承包方、承租方的土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能。鑒于我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地、閑置宅基地和承包地面廣量大，以此作為抵押品，具有抵押品價(jià)值高、借款主體多元等優(yōu)點(diǎn)，將有效解決鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施長期面臨的抵質(zhì)押物不足的困境，對(duì)我國農(nóng)村金融影響深遠(yuǎn)。

（四）激發(fā)融資模式創(chuàng)新需求

鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目多為公益性或準(zhǔn)公益性，項(xiàng)目自身收益來源無法覆蓋項(xiàng)目貸款本息，需要打造合規(guī)的市場化還款來源，構(gòu)建新型融資模式。近年來，各地城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補(bǔ)平衡工作有序推進(jìn)，已形成了一定的增減掛鉤和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。但由于補(bǔ)充耕地指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤交易與財(cái)政資金關(guān)系密切，如《關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)有關(guān)財(cái)稅政策問題的通知》（財(cái)綜〔2014〕7號(hào)）中明確指出：“土地節(jié)余指標(biāo)交易收入應(yīng)當(dāng)作為土地出讓收入的一部分，全額上繳國庫?！边\(yùn)用指標(biāo)收益直接還款或?qū)⒚媾R隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，迫切需要構(gòu)建新型融資模式，設(shè)計(jì)市場化交易結(jié)構(gòu)，將指標(biāo)收益打造成為合格的還款來源，以解決鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目還款資金不足的問題。

三、政策建議

（一）優(yōu)化鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目謀劃思路

除了按照傳統(tǒng)的單個(gè)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如農(nóng)村道路建設(shè)、污水處理、農(nóng)房改造等實(shí)施外，還可將鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施納入近年來土地改革的重點(diǎn)內(nèi)容。例如，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中，需要將原有建筑物、構(gòu)筑物進(jìn)行拆除，并做好“五通一平”等土地整理工作，將同步帶動(dòng)形成大量的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)務(wù)。在全域土地綜合整治方面，2019年，自然資源部啟動(dòng)全域土地綜合整治的全國試點(diǎn)，整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地和農(nóng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，涉及山水林田湖草路村等全要素，包含多項(xiàng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容。目前，單個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域土地綜合整治投資在10億～15億元，融資需求巨大。因此，金融機(jī)構(gòu)可協(xié)助地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過策劃構(gòu)造一批集體土地入市、全域土地綜合整治項(xiàng)目，并予以融資支持，進(jìn)而同步帶動(dòng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平的提高。

（二）改進(jìn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施融資業(yè)務(wù)體系

隨著土地制度改革的深入推進(jìn)，原有鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資政策迫切需要調(diào)整，亟待構(gòu)建一個(gè)適應(yīng)當(dāng)前改革進(jìn)展的業(yè)務(wù)體系。一方面，要對(duì)照國土空間規(guī)劃的內(nèi)容，完善金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)布局，并針對(duì)低效用地再開發(fā)、集體土地入市、全域土地綜合整治等出臺(tái)具體的授信指導(dǎo)意見，明確重點(diǎn)支持地區(qū)、客戶和項(xiàng)目;另一方面，要將集體土地使用權(quán)、住房資格權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等資產(chǎn)納入合格的擔(dān)保物范圍，擴(kuò)展此類抵押物在項(xiàng)目融資中的運(yùn)用范圍，并結(jié)合土地審批權(quán)限下放、土地和規(guī)劃相關(guān)許可合并的實(shí)際，完善授信審批的準(zhǔn)入門檻設(shè)置，以更好地適應(yīng)當(dāng)前的項(xiàng)目報(bào)批流程。

（三）完善鄉(xiāng)村擔(dān)保物評(píng)估和流轉(zhuǎn)體系

與國有土地、房產(chǎn)相比，農(nóng)村集體土地、房產(chǎn)抵押物的流通性較差，處置難度往往較大，進(jìn)而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)在選擇該類抵押物時(shí)更趨審慎，在價(jià)值評(píng)估時(shí)更為保守。后續(xù)應(yīng)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制，推動(dòng)當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)制定并公布本區(qū)域內(nèi)各類涉土抵質(zhì)押物的基準(zhǔn)價(jià)格和最低保護(hù)價(jià)，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估中介組織，成立獨(dú)立的第三方價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，由其根據(jù)市場情況提供客觀的價(jià)值評(píng)估結(jié)果。同時(shí)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場及配套設(shè)施，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范化、市場化交易，為金融機(jī)構(gòu)抵押物處置提供相應(yīng)基礎(chǔ)和保障。

（四）創(chuàng)新鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資模式

解決當(dāng)前鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目還款來源不足的核心，在于提升項(xiàng)目構(gòu)造水平和打造合格的還款來源兩個(gè)方面。一方面，可將無收益項(xiàng)目和有收益項(xiàng)目統(tǒng)籌實(shí)施，統(tǒng)一立項(xiàng)、整體推進(jìn)，通過有收益項(xiàng)目的收入來平衡整個(gè)項(xiàng)目的還本付息，從而解決無收益鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的還款來源;另一方面，可將土地指標(biāo)交易收入打造成合格的還款資金。例如蘇州市出臺(tái)了耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易管理辦法，授權(quán)借款主體負(fù)責(zé)耕地復(fù)墾開發(fā)，并將復(fù)墾形成的土地指標(biāo)確權(quán)給借款主體，同時(shí)由指標(biāo)需求方指定國企購買土地指標(biāo)，指標(biāo)交易收入歸借款主體所有，不進(jìn)財(cái)政專戶，進(jìn)而保證了合規(guī)還款來源。

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Key words：land system reform;rural infrastructure;innovating financing models

3569501908263