構(gòu)建沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展合作機(jī)制研究*

杜華

一、沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的必要性和緊迫性

黃河流域是我國重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟(jì)地帶，是決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅的重要區(qū)域。沿黃九省區(qū)如何協(xié)同生態(tài)治理、共謀經(jīng)濟(jì)發(fā)展、共享生態(tài)建設(shè)成果和經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利，已經(jīng)成為當(dāng)前沿黃九省區(qū)面臨的重大發(fā)展課題。

1.生態(tài)保護(hù)的迫切需要

黃河是中華民族的“母親河”，“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”是時代要求，也是高質(zhì)量發(fā)展要求。當(dāng)前，黃河流域存在上游局部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化、水源涵養(yǎng)功能降低，中游水土流失嚴(yán)重，下游生態(tài)流量偏低，一些地方河口濕地萎縮，以及流域內(nèi)工業(yè)、城鎮(zhèn)生活和農(nóng)業(yè)污染及尾礦庫污染突出等問題。以黃河水資源為例，黃河水資源常年處于高位消耗狀態(tài)，平均每年損耗在900 億立方米以上，尤其是部分區(qū)域地下水采集超標(biāo)情況嚴(yán)重。黃河降水量一旦異常，將會導(dǎo)致中下游出現(xiàn)黃河斷流、泥沙沉積加快、河床進(jìn)一步抬升等系統(tǒng)性風(fēng)險。

要推進(jìn)我國生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，就必須樹立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，通過制度規(guī)范、法治保障等一系列措施，以最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治來強(qiáng)化沿黃生態(tài)環(huán)境建設(shè)。自古以來，黃河治理問題一直是關(guān)乎國計民生的重大問題，但目前來看，我國在黃河治理方面尚存在“九龍治水”、多頭治理的問題，需要切實加強(qiáng)統(tǒng)一有效的治理手段。

沿黃九省區(qū)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，需要在統(tǒng)一規(guī)劃、兼顧全局的基礎(chǔ)上形成更加行之有效的治理體系，采用更加系統(tǒng)、有效的治理方案，注重治理工作步調(diào)一致，構(gòu)建科學(xué)有效、區(qū)域聯(lián)動的長效治理機(jī)制。上游區(qū)域防風(fēng)固沙，解決源頭性生態(tài)問題，預(yù)防為主，防治結(jié)合；中下游區(qū)域解決內(nèi)部污染問題，減少根源性污染。具體為：一是根據(jù)區(qū)域定位，因地制宜，突出重點(diǎn)，從源頭上改善水源涵養(yǎng)能力，保護(hù)三江源等重點(diǎn)源頭區(qū)域；二是預(yù)防為主，綜合治理，培養(yǎng)黃河區(qū)域自然修復(fù)能力，提高沿岸蓄水能力；三是區(qū)域協(xié)同，分工協(xié)作，提高黃河區(qū)域綜合治理能力，重點(diǎn)區(qū)域重點(diǎn)治理，全面開展黃河區(qū)域生態(tài)建設(shè)工作。與此同時，通過實施系統(tǒng)的水生態(tài)保護(hù)、合理配置水資源、調(diào)整優(yōu)化涉水行為等，推進(jìn)水資源高效集約利用，持續(xù)提升水功能區(qū)和飲用水水源地水質(zhì)，不斷減少水土流失和鹽堿地面積，使黃河水生態(tài)系統(tǒng)功能不斷恢復(fù)。

2.優(yōu)化資源配置的迫切需要

我國長期以來的非均衡區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域間梯度推進(jìn)策略使得區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象普遍存在，如中西部發(fā)展不平衡，區(qū)域內(nèi)發(fā)展也不平衡。沿黃九省區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差別較大，總體是上游較差、下游較好的狀況。由表1中各省份GDP產(chǎn)值可以看出，沿黃區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡。三大產(chǎn)業(yè)方面，山東、河南發(fā)展較好，而寧夏、青海常年處于劣勢地位；2019 年山東經(jīng)濟(jì)總量是寧夏、青海經(jīng)濟(jì)總量之和的10倍還多，經(jīng)濟(jì)體量方面差距十分明顯。

沿黃區(qū)域要想實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，需要在互利共贏的前提下，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大優(yōu)勢區(qū)域，同時兼顧弱勢區(qū)域，注重均衡發(fā)展，擺脫當(dāng)前保重點(diǎn)的發(fā)展思維，改善區(qū)域間同質(zhì)化結(jié)構(gòu)，集中優(yōu)勢，兼顧公平，擴(kuò)大利益共享區(qū)域，逐步實現(xiàn)同步發(fā)展，縮小區(qū)域間經(jīng)濟(jì)差距。如此一來，效果會非常明顯。首先，水資源配置能夠得到優(yōu)化。沿黃區(qū)域協(xié)同發(fā)展，統(tǒng)一規(guī)劃水資源利用，推進(jìn)節(jié)水農(nóng)業(yè)，限制費(fèi)水工業(yè)，退耕還林還草，提高自然蓄水能力。改善過去區(qū)域間各自發(fā)展、不加節(jié)制地使用水資源的不良發(fā)展格局。其次，生態(tài)補(bǔ)償效應(yīng)能夠凸顯。協(xié)同發(fā)展要做到利益共享，大力補(bǔ)償為黃河生態(tài)建設(shè)做出貢獻(xiàn)的區(qū)域，打造生態(tài)建設(shè)內(nèi)生動力。最后，公共資源配置將會更加合理。先進(jìn)區(qū)域為落后區(qū)域提供人才、資金、設(shè)備等支持，幫助落后區(qū)域加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步形成適合區(qū)域發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

表1 2019年沿黃九省區(qū)各省GDP產(chǎn)值表 （單位：億元）

3.產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要

由圖1 中2009 年沿黃九省區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可以看出，沿黃九省區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡，第一產(chǎn)業(yè)占比很高，如河南第一產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值占比14.3%、四川第一產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值占比17.6%。從總體來看，九省區(qū)的第一產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)占比處于10%左右的高位；第二產(chǎn)業(yè)比例過高，如山東省第二產(chǎn)業(yè)比例高達(dá)56.6%，沿黃九省區(qū)第二產(chǎn)業(yè)占比基本處于50%以上，說明各省區(qū)對制造業(yè)的依賴程度較高；而服務(wù)業(yè)所處的第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值多處于低位狀態(tài)，占比普遍低于40%，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯處于不合理狀態(tài)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)需要優(yōu)化。

圖1 2009年沿黃九省區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)圖

2019 年的沿黃九省區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)圖（如圖2所示）顯示，第一產(chǎn)業(yè)所占比例明顯降低（產(chǎn)糧大省河南、四川除外），說明區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展擺脫了對勞動密集型產(chǎn)業(yè)——第一產(chǎn)業(yè)的依賴；第二產(chǎn)業(yè)比例也明顯降低，說明區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對制造業(yè)的依賴程度逐步降低，制造業(yè)發(fā)展質(zhì)量得以提升；更重要的是，沿黃九省區(qū)第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比例大幅提升，由2009 年的30%—40%普遍提升到2019 年的50%以上，這充分說明經(jīng)過過去十年的發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)迅速崛起，區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理化，資源配置進(jìn)一步得到優(yōu)化。

圖2 2019年沿黃九省區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)圖

沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，能夠打破原有經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的行政區(qū)劃壁壘，培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、淘汰劣勢產(chǎn)能，形成區(qū)域發(fā)展同步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、資源配置優(yōu)化的格局，打造生態(tài)共享、經(jīng)濟(jì)共享、產(chǎn)業(yè)共享的沿黃經(jīng)濟(jì)帶，奠定區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的堅實基礎(chǔ)。

二、沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展面臨的障礙分析

當(dāng)前，沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展還存在許多現(xiàn)實問題，有組織層面的，有政策法律支撐層面的，也有具體執(zhí)行層面的，只有深入剖析發(fā)展中面臨的障礙，找到問題根源所在，才能更好地積極應(yīng)對，探尋高質(zhì)量發(fā)展之路。

1.缺乏有效組織系統(tǒng)

我國長期的區(qū)域行政分割和財政分割，再加上我國政績考核板塊中，最大板塊是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長方面，強(qiáng)化了地方官員與地方利益的黏合，區(qū)域政府間上下級之間或者同級政府之間出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難局面，地方政府間存在明顯的經(jīng)濟(jì)競爭，導(dǎo)致地方保護(hù)主義和產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)問題長期存在。個別區(qū)域內(nèi)的企業(yè)為贏得市場，打起了“價格戰(zhàn)”“成本戰(zhàn)”，在這樣的大背景下，企業(yè)之間的惡性競爭導(dǎo)致整個行業(yè)利益蒙受損失。

沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，勢必會影響部分區(qū)域利益，尤其是生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)省份區(qū)域。如何在局部利益和全局利益中做出選擇，如何在經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)效益中做出選擇，成為考驗區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要題目。對此，需要建立國家層面的協(xié)同發(fā)展組織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌沿黃區(qū)域各類資源，協(xié)調(diào)沿黃區(qū)域行政合作，增強(qiáng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展意識，有效緩解區(qū)域發(fā)展中的諸多矛盾，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

2.政策支撐力度欠缺

沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，離不開各項政策的支持，但目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的相關(guān)政策空白區(qū)域還很多。一是缺乏推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同的基礎(chǔ)性政策。國家層面缺少統(tǒng)籌協(xié)同政策，沒有區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的主導(dǎo)方向；各個省區(qū)缺乏對區(qū)域經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)協(xié)同發(fā)展的宏觀布局和長期規(guī)劃，難以高效、有序、持續(xù)地實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同。二是相關(guān)法律和規(guī)范不足。目前立法協(xié)調(diào)機(jī)制基本上還處于空白，不同地區(qū)在稅收優(yōu)惠政策、勞動用工、道路交通和環(huán)境保護(hù)等法規(guī)方面存在沖突，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行政規(guī)章、懲罰尺度、法律效力等方面也存在較大差異。三是市場化政策欠缺。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展不能僅限于政府之間的合作，更需要企業(yè)和社會力量的參與，目前還沒有形成政府協(xié)調(diào)與市場機(jī)制的良性互動，政策協(xié)調(diào)過程也缺乏公民訴求表達(dá)機(jī)制。此外，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展還缺乏穩(wěn)定的財政政策支持。

3.補(bǔ)償制度存在不足

一是生態(tài)補(bǔ)償制度不完善。沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，首先需要解決的是黃河流域生態(tài)問題，在保障黃河安瀾的大前提下，重點(diǎn)治理黃河污染問題，減少上游水土流失，加強(qiáng)中下游產(chǎn)業(yè)布局，提升黃河濕地水土涵養(yǎng)能力，解決“濕地不濕”難題。其次是黃河灘區(qū)治理工作，國家堅持“宜農(nóng)則農(nóng)、宜居則居、宜工則工”的原則，因地制宜，因地施策，然而，在沿黃九省區(qū)部分重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域，補(bǔ)償制度和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確，生態(tài)建設(shè)工作推進(jìn)緩慢。二是產(chǎn)業(yè)遷移補(bǔ)償制度不完善。沿黃九省區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展過程中，對于產(chǎn)業(yè)遷出的區(qū)域，缺乏長效有力的政策補(bǔ)償措施，致使產(chǎn)業(yè)遷出區(qū)域政府消極對待產(chǎn)業(yè)遷移工作，不利于整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展大局。

三、沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的合作原則

我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展三大目標(biāo)分別是基本公共服務(wù)均等、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)。對于沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，從生態(tài)角度講，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展要結(jié)合黃河生態(tài)特點(diǎn)，以黃河治理、生態(tài)建設(shè)為基礎(chǔ)，全面掌握生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，把黃河治理好，把沿黃生態(tài)區(qū)建設(shè)好，努力打造水土保持、水源涵養(yǎng)、休閑觀光三位一體的生態(tài)景觀廊道；從產(chǎn)業(yè)角度講，產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，能夠有效提升部分產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，整合部分低端產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)遷移更有目標(biāo)性；從文化角度講，黃河文化在區(qū)域合作情況下，得到充分挖掘，逐步形成系統(tǒng)性黃河文化體系，與文化相關(guān)的產(chǎn)業(yè)也將逐步崛起。

沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，有利于構(gòu)建經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展機(jī)制，堅持科學(xué)、公平、合理的發(fā)展原則，確保經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展道路能夠行之有效、多方平衡、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。構(gòu)建沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展應(yīng)堅持以下幾個原則。

1.生態(tài)優(yōu)先原則

生態(tài)優(yōu)先，就是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理活動中優(yōu)先考慮生態(tài)保護(hù)，在生態(tài)利益與其他利益發(fā)生沖突的時候，優(yōu)先考慮社會的生態(tài)利益，滿足生態(tài)安全的需要，做出有利于生態(tài)保護(hù)的管理決定。生態(tài)優(yōu)先原則，主要是在處理經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系問題上所進(jìn)行的決策權(quán)衡，涉及利益估價問題。

“綠水青山就是金山銀山”，沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，追求經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，必須堅持生態(tài)優(yōu)先原則，提高思想高度，統(tǒng)一思想認(rèn)識，摒棄過去經(jīng)濟(jì)速度優(yōu)先的發(fā)展思路，注重生態(tài)建設(shè)，探尋可持續(xù)的綠色發(fā)展道路。

2.區(qū)域共享原則

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能僅僅依靠片面的資源條件來實現(xiàn)，需要多方面資源整合，形成發(fā)展合力。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，要積極打破區(qū)域資源共享壁壘，只有在資金資源、技術(shù)資源、人才資源、醫(yī)療資源、自然文化資源等方面進(jìn)行資源共享，才能有效實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

對于沿黃九省區(qū)來說，首先要共享的是自然資源和文化資源。在保護(hù)、開發(fā)和利用等方面，沿黃區(qū)域的自然資源和文化資源都需要在更大空間進(jìn)行優(yōu)化配置、組合和共享。自然資源在空間上有自然分布和群落關(guān)系，文化資源在時間上有歷史淵源和演進(jìn)交替，客觀上需要共享。其次是資金技術(shù)資源共享。發(fā)展實力較強(qiáng)的省區(qū)，需要積極支持弱勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是生態(tài)保護(hù)區(qū)域以及生態(tài)建設(shè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為其提供資金技術(shù)支持，努力把控經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的平衡關(guān)系，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的內(nèi)生動力。最后是人才資源共享。區(qū)域發(fā)展離不開科技、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更離不開相關(guān)人才資源，弱勢區(qū)域在發(fā)展過程中，自身吸引人才落地能力不足，迫切需要優(yōu)勢區(qū)域的人才資源共享。

3.裁長補(bǔ)短原則

沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展上，需要堅持裁長補(bǔ)短原則。持裁長補(bǔ)短原則，一是能夠“做大聯(lián)強(qiáng)”，凸顯產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補(bǔ)，企業(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，做大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)；二是通過深入探索“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，以最直接的生產(chǎn)要素高效利用為目的，在平等協(xié)商、自愿合作的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)互利共贏的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式；三是能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)梯次布局，延伸產(chǎn)業(yè)價值鏈，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)輻射區(qū)域，實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展。

堅持裁長補(bǔ)短原則，需要細(xì)化區(qū)域分工合作，使各區(qū)域比較優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，實行資源互補(bǔ)、利益共享、共同發(fā)展，避免各自為政、重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)化競爭。需要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)作一體化，重要的是，根據(jù)各區(qū)域的資源稟賦、區(qū)位交通條件、產(chǎn)業(yè)技術(shù)基礎(chǔ)和發(fā)展前景，對重點(diǎn)區(qū)域與外圍地區(qū)進(jìn)行科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)分工定位，明確各自的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)和方向。對于已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化后期的部分區(qū)域，要適時進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級，重點(diǎn)發(fā)展技術(shù)密集型高端產(chǎn)業(yè)，形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到周邊地區(qū)，為發(fā)展現(xiàn)代先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)業(yè)讓渡空間和要素資源；對于工業(yè)化程度相對較低的區(qū)域，則應(yīng)承接工業(yè)化程度較高區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，逐步提升產(chǎn)業(yè)層次。

4.一以貫之原則

區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，是長期的市場行為過程，政策支撐固然重要，但不能替代市場基礎(chǔ)調(diào)節(jié)，否則將失去區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的初衷。遵守一以貫之原則，沿黃區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。一以貫之原則旨在抓住區(qū)域協(xié)同發(fā)展重點(diǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域政策、資源、環(huán)境等領(lǐng)域，形成長效發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，避免在實施過程中出現(xiàn)損壞市場配置資源基礎(chǔ)的“一刀切”行為。

首先，沿黃九省區(qū)區(qū)域生態(tài)建設(shè)工作要一張藍(lán)圖繪到底。建立有效溝通機(jī)制，沿黃九省區(qū)相互溝通促進(jìn)，搞好前期規(guī)劃并貫穿始終，共同推進(jìn)沿黃生態(tài)治理、灌區(qū)管理、濕地保護(hù)等工作。其次，產(chǎn)業(yè)政策要注重長效性。產(chǎn)業(yè)政策需要具有較強(qiáng)的前瞻性，要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)布局頂層設(shè)計，注重產(chǎn)業(yè)協(xié)同性和可持續(xù)性，突出產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，培育新興產(chǎn)業(yè)，激發(fā)市場新活力，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。最后，文旅產(chǎn)業(yè)融合要穩(wěn)步進(jìn)行。沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，需要重視黃河文化發(fā)掘研究工作，形成黃河文化體系，以弘揚(yáng)黃河文化為中心，爭取國家支持建設(shè)黃河文化博物館、文化主題公園等重點(diǎn)文化產(chǎn)業(yè)實體建筑物，開辟黃河文化旅游專線，推進(jìn)文旅產(chǎn)業(yè)融合穩(wěn)步推進(jìn)。

四、沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的合作路徑

基于對沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面的深入研究，沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展應(yīng)當(dāng)在初期設(shè)計上體現(xiàn)國家布局意識，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上體現(xiàn)戰(zhàn)略意識，發(fā)展成果上體現(xiàn)公平意識?？傮w來說，沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展可從以下幾個方面著手。

1.系統(tǒng)謀劃，加強(qiáng)頂層設(shè)計

沿黃九省區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，僅僅依靠九省區(qū)省級政府之間達(dá)成經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展協(xié)議是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要提升到國家層面，由國家出臺相關(guān)政策、制度，將沿黃九省區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展統(tǒng)一化、制度化，打造沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展片區(qū)，確定獨(dú)特的區(qū)域發(fā)展體制，簽署高度統(tǒng)一的戰(zhàn)略框架協(xié)議。在內(nèi)容上，一是目標(biāo)高度統(tǒng)一。沿黃九省區(qū)要積極推動經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展聚集效應(yīng)。二是政策高度統(tǒng)一。九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展不能顧此失彼，要在突出優(yōu)勢的同時，兼顧公平，支持弱勢區(qū)域發(fā)展。三是生態(tài)高度統(tǒng)一。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，要堅持生態(tài)優(yōu)先，把生態(tài)建設(shè)放在第一位，探索規(guī)劃國家級沿黃生態(tài)公園、國家級黃河文化博物館等項目，實現(xiàn)沿黃區(qū)域生態(tài)帶、文化帶、產(chǎn)業(yè)帶一體化發(fā)展。

2.統(tǒng)一思想，注重生態(tài)建設(shè)

沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展關(guān)鍵在落實。單單依靠自發(fā)的市場行為難以做到產(chǎn)業(yè)協(xié)同、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，需要政府之間跨區(qū)域合作。沿黃九省區(qū)要統(tǒng)一思想認(rèn)識，保證生態(tài)效益優(yōu)先，形成統(tǒng)一的思想認(rèn)識、可靠的發(fā)展協(xié)議、堅定的政策支撐和有力的社會監(jiān)督。

沿黃九省區(qū)要簽署經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展框架協(xié)議，狠抓落實工作。一是堅持生態(tài)優(yōu)先原則，打造沿黃生態(tài)區(qū)，提升黃河生態(tài)治理層次，保證黃河安全第一；二是加強(qiáng)退耕還林還草工作，減少黃河水土流失，降低黃河水域沙土沉積速度；三是推動沿黃河產(chǎn)業(yè)遷移工作穩(wěn)步開展，減少沿黃生態(tài)保護(hù)區(qū)工業(yè)生產(chǎn)活動，有效增加保護(hù)區(qū)面積，緩解沿黃區(qū)域“濕地不濕”難題，逐步恢復(fù)沿黃濕地生態(tài)，保護(hù)濕地生物多樣性。

3.多元合作，建立合理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

堅持“誰保護(hù)誰受益，誰利用誰補(bǔ)償”的基本原則，科學(xué)確定生態(tài)補(bǔ)償范圍，遵守市場化生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分保護(hù)生態(tài)保護(hù)區(qū)域利益。在此基礎(chǔ)上，形成一個具有較強(qiáng)可操作性的、公平的、合理的、標(biāo)準(zhǔn)的利益分享與補(bǔ)償機(jī)制。保障弱勢區(qū)域發(fā)展機(jī)會和地方利益，尤其是注重生態(tài)補(bǔ)償?shù)男б嫘?，提高弱勢區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力，努力減少地方政府間合作中矛盾的發(fā)生，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展消除行政阻力。

利益補(bǔ)償可采取兩種方式：直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償。直接補(bǔ)償是通過財政轉(zhuǎn)移支付或價格補(bǔ)貼方式直接補(bǔ)償受損方，這是我國目前主要的生態(tài)補(bǔ)償手段，方式比較單一，不利于培養(yǎng)生態(tài)保護(hù)區(qū)發(fā)展動力；間接補(bǔ)償是通過技術(shù)資金支持、項目合作、人才交流、信息共享和政策扶持等方式平衡地區(qū)發(fā)展差距，幫助利益受損方或其他合作方創(chuàng)造合作平臺、夯實合作基礎(chǔ)、增強(qiáng)合作意愿。

生態(tài)補(bǔ)償范圍不斷加大，財政資金來源有限等狀況，會導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償資金緊張。需要爭取民間資金加入生態(tài)補(bǔ)償行動中，建立多元化生態(tài)補(bǔ)償方式，注重生態(tài)保護(hù)區(qū)產(chǎn)業(yè)平衡，并根據(jù)不同的補(bǔ)償內(nèi)容靈活選擇補(bǔ)償手段，在市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)中逐步擴(kuò)大市場化利益補(bǔ)償?shù)倪m應(yīng)范圍。

4.強(qiáng)化制度，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，在國家層面，要加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大財政轉(zhuǎn)移支付范圍，形成財政縱向轉(zhuǎn)移支付制度，大力扶持生態(tài)保護(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾；在同級政府層面，產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展獲益方要研究制定橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度、稅收分稅制度，幫扶貧困區(qū)域，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

研究制定沿黃生態(tài)保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，將黃河流域生態(tài)保護(hù)法律化、制度化，一以貫之，堅持“綠色發(fā)展，生態(tài)優(yōu)先”的基本原則，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長。同時，兼顧公平，積極關(guān)注為生態(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)的區(qū)域發(fā)展，打造生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性循環(huán)的示范區(qū)。

5.區(qū)域協(xié)同，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

沿黃九省區(qū)協(xié)同發(fā)展就是要破除資源流動障礙，使市場在資源配置中起決定性作用，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素自由流動并向優(yōu)勢地區(qū)集中，提高資源配置效率，助推沿黃區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展，意味著高質(zhì)量的供給、高質(zhì)量的需求、高質(zhì)量的配置、高質(zhì)量的投入產(chǎn)出、高質(zhì)量的收入分配和高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

沿黃九省區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的一條必經(jīng)之路。協(xié)同發(fā)展，不能僅僅依靠省區(qū)政府間的戰(zhàn)略協(xié)議，需要系統(tǒng)謀劃，提升戰(zhàn)略高度，力爭從國家層面獲得政策、法律、財政、技術(shù)等方面的支持，形成特定的經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制。沿黃九省區(qū)政府要狠抓落實，克服前期困難，將規(guī)劃內(nèi)容逐步落地，徹底打破行政區(qū)域劃分障礙，形成區(qū)域發(fā)展合力，實現(xiàn)沿黃生態(tài)帶、沿黃經(jīng)濟(jì)帶、沿黃旅游帶“三帶合一”發(fā)展目標(biāo)，打造沿黃區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展片區(qū)。同時，在發(fā)展過程中，要統(tǒng)籌生態(tài)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，重點(diǎn)支持優(yōu)勢區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，兼顧區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，加大對弱勢區(qū)域經(jīng)濟(jì)的支持力度，制定合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并落實具體補(bǔ)償措施，避免造成區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益產(chǎn)生矛盾。