適應(yīng)城鎮(zhèn)化未來發(fā)展需要的行政區(qū)劃調(diào)整研究*

李曉琳

行政區(qū)劃包括建制類型、建制層級和區(qū)劃范圍。在中國，行政區(qū)劃設(shè)置代表了中央政府對于不同行政區(qū)劃主體的確權(quán)和賦能，直接影響了不同行政單元的資源獲取能力和發(fā)展話語權(quán)。在城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，中國行政區(qū)經(jīng)濟模式與人口流動、要素流動需求之間的矛盾已經(jīng)凸顯。通過優(yōu)化行政區(qū)劃調(diào)整，構(gòu)建與城鎮(zhèn)化未來發(fā)展需要相匹配的城鎮(zhèn)體系，是值得深入思考和研究的重要命題。

一、城鎮(zhèn)化未來發(fā)展對行政區(qū)劃設(shè)置的新要求

行政區(qū)劃作為地方行政體制的基礎(chǔ)，必然會受到城鎮(zhèn)化進程的影響；同時，科學(xué)合理的行政區(qū)劃設(shè)置也是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略有序推進的重要保障。從現(xiàn)階段到2035年，中國城鎮(zhèn)化將依然處于快速推進階段，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入深度市民化階段，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求進一步提高，一系列新變化都對中國行政區(qū)劃設(shè)置提出了新要求。

1.需要開拓更多低成本、高活力城市載體

人口和各類經(jīng)濟活動向城市集中、集聚的進程將持續(xù)推進。2019年，中國大陸地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，仍處于城鎮(zhèn)化快速推進的階段。①根據(jù)國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所課題組測算，2020—2035 年，中國城鎮(zhèn)人口將累計增加近2 億人。當前，中國各類高等級城市和中心城市發(fā)展成本快速上升，房價高企、資源環(huán)境限制加大、居民幸福感低、“大城市病”等問題已經(jīng)出現(xiàn)并日益加劇。從空間上尋找新的載體來承載新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，承擔(dān)產(chǎn)業(yè)和功能疏解作用，降低轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)成本、落戶成本和土地成本，是擺在中國未來城鎮(zhèn)化道路上的重要命題。

2.需要更加重視匹配人的需求

習(xí)近平總書記要求未來“要更好推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間”。進入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的新階段，以人為本是城鎮(zhèn)化的主題，與過去“以產(chǎn)為本”將有很大的不同。行政區(qū)劃作為上層建筑必須依據(jù)城鎮(zhèn)化引發(fā)的各要素空間重組變化而做出相應(yīng)調(diào)整（熊競，2013），要轉(zhuǎn)變“以產(chǎn)為中心”的單一導(dǎo)向，將人的需求納入考量標準。

3.需要打破行政區(qū)劃對要素流動形成的壁壘

從世界城市發(fā)展歷程看，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，城鎮(zhèn)之間的相互影響越來越密切。中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)開始從個別城市“單打獨斗”進入?yún)^(qū)域一體化新階段。破除地區(qū)之間的行政壁壘，推動形成區(qū)域和全國統(tǒng)一大市場，實現(xiàn)不同區(qū)域和城市之間要素的自由流動和有效配置，是符合中國高質(zhì)量城鎮(zhèn)化需求的必然趨勢。未來，需要加快打破行政區(qū)經(jīng)濟模式下產(chǎn)生的區(qū)域市場壁壘，為發(fā)揮市場配置資源的決定性作用、促進各類生產(chǎn)要素自由流動、提高資源配置效率創(chuàng)造條件。

4.需要重視中西部地區(qū)調(diào)整

從區(qū)域來看，東部地區(qū)②的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)遠遠超過60%，大量城市和地區(qū)的城鎮(zhèn)化率達到80%以上，但是中西部地區(qū)，大量城市和地區(qū)的城鎮(zhèn)化率在60%以下。2019 年，中部地區(qū)6 ?。▍^(qū)、市）中除湖北外，其余地區(qū)的城鎮(zhèn)化率均低于全國平均水平；西部地區(qū)12 個省（區(qū)、市）中，除重慶和內(nèi)蒙古外，其余地區(qū)的城鎮(zhèn)化率均低于全國平均水平，西藏、甘肅、云南和貴州4個?。▍^(qū)、市）的城鎮(zhèn)化率低于50%。但是差距也是潛力，未來一段時期，中西部地區(qū)是中國城鎮(zhèn)化加速的主要區(qū)域。這就需要通過優(yōu)化行政區(qū)劃調(diào)整，加快推進中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程，提高中西部地區(qū)吸納新增城鎮(zhèn)人口的比重，推動中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，縮小中西部地區(qū)與東部地區(qū)之間的發(fā)展差距。

二、中國行政區(qū)劃調(diào)整實踐及特征

中國行政區(qū)劃是在長期歷史發(fā)展進程中形成的，決定了一個地區(qū)的社會政治屬性，行政區(qū)劃調(diào)整往往會對地方經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程產(chǎn)生極其深刻的影響（史育龍，2014）。伴隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，中國行政區(qū)劃調(diào)整和設(shè)置形成了具有中國獨特特色的模式和特征。

1.中國行政區(qū)劃調(diào)整的四種主要形式

改革開放以來，中國行政區(qū)劃調(diào)整主要可以分為市制設(shè)置調(diào)整、市轄區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整、縣以下行政區(qū)劃調(diào)整以及多種手段變相的區(qū)劃范圍調(diào)整。其中，縣以下行政區(qū)劃調(diào)整相對簡單和頻繁，而涉及市一級行政區(qū)劃調(diào)整的政策則不斷出現(xiàn)變化。整體來看，1997年，撤縣設(shè)市叫停之后，市轄區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整成為市一級建制調(diào)整的主要形式。

第一，市級建制設(shè)置調(diào)整。市級建制調(diào)整的主要方式包括縣改市、撤地設(shè)市、撤鎮(zhèn)設(shè)市、撤市合并。1980—1997 年，以縣改市和撤地設(shè)市模式為主，中國市級建制數(shù)量由1980年的223個迅速增加到1996 年的666 個。這一階段“撤縣設(shè)市”隨意性較強，導(dǎo)致“城市”概念泛化，在數(shù)據(jù)統(tǒng)計、社會認識、行政管理、公共服務(wù)供給等方面產(chǎn)生一定的混亂。鑒于此，1997年國家基本凍結(jié)了撤縣設(shè)市的審批。直到2013 年年底，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“完善設(shè)市標準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”，國家才在官方層面明確提出再次啟動撤縣設(shè)市。撤鎮(zhèn)設(shè)市是“切塊設(shè)市”的一種，近年來實踐案例較少，2019年8月，浙江蒼南縣龍港鎮(zhèn)實現(xiàn)“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，引發(fā)社會各界廣泛關(guān)注，再次激起了一輪關(guān)于撤鎮(zhèn)設(shè)市的討論。龍港鎮(zhèn)是中國東部地區(qū)一批特大鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化過程中受限于行政級別，難以滿足人口承載需求的縮影。此外，近年來，也有個別省份選擇以撤市合并的方式做大做強省會城市或區(qū)域性大城市。如2019 年年初，濟南合并萊蕪，當年，濟南的GDP就穩(wěn)超9000億元，人口數(shù)量也大幅增加，提前邁入特大城市行列。第二，撤縣（市）設(shè)區(qū)。近年來，全國范圍，特別是東部地區(qū)的市轄區(qū)設(shè)置已進入深度調(diào)整階段，在增設(shè)市轄區(qū)的同時也伴隨著市轄區(qū)的重組。1997 年國家叫停撤縣設(shè)市后，地域型行政區(qū)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行托姓^(qū)劃的主要路徑只剩下撤縣（市）設(shè)區(qū)。1979—2003年，伴隨著市管縣體制的推廣，地級市數(shù)量快速增長，市轄區(qū)數(shù)量也隨之增加了437 個。2004—2012 年，由于撤縣（市）設(shè)區(qū)的審批被收緊，再加上部分城市對市轄區(qū)的合并重組以及地改市進程基本結(jié)束，市轄區(qū)數(shù)量僅增加了15 個。2013 年以來，隨著城市的快速發(fā)展，“撤縣（市）設(shè)區(qū)”成為城市拓展發(fā)展空間、提高人口和經(jīng)濟規(guī)模的重要手段，市轄區(qū)數(shù)量開始了新一輪快速增長。市轄區(qū)數(shù)量從2013 年年底的872 個增長到2019 年年底的965 個，6 年間增加了93個?！俺房h（市）設(shè)區(qū)”一定程度上有利于整合發(fā)展資源，降低溝通矛盾，為大城市發(fā)展創(chuàng)造條件。但由于設(shè)區(qū)標準不明確，在設(shè)區(qū)過程中存在一定的隨意性，部分城市撤縣（市）設(shè)區(qū)能否實現(xiàn)預(yù)期目的，有待觀察。第三，市轄區(qū)合并。市轄區(qū)合并主要發(fā)生在城市的連續(xù)建成區(qū)范圍內(nèi)。從政策目標來看，市轄區(qū)合并重組主要是希望做大做強市轄區(qū)，從而完善城市功能分區(qū)和規(guī)劃布局，推動城市發(fā)展。如，2010年北京將東城區(qū)、西城區(qū)分別與崇文區(qū)、宣武區(qū)合并，設(shè)立新的東城區(qū)和西城區(qū)；上海于2000年和2011 年先后將南市區(qū)和盧灣區(qū)并入黃浦區(qū)。一些市轄區(qū)的合并有利于資源重組，但更多的合并主要是在空間規(guī)模上做簡單的加法。這種以做大市轄區(qū)空間規(guī)模為導(dǎo)向的市轄區(qū)調(diào)整模式，科學(xué)性待考。第四，多種變相調(diào)整模式。由于行政區(qū)劃調(diào)整面臨的阻力較大，特別是涉及市一級的行政區(qū)劃調(diào)整是一項系統(tǒng)性工程，調(diào)整的層級越高，利益博弈越大，成本代價越高。但在現(xiàn)實發(fā)展過程中，一些城市又面臨著發(fā)展空間、產(chǎn)業(yè)融合、城市拓展等迫切需求。因此，多種變相調(diào)整模式在實踐中產(chǎn)生，這些模式跳過了行政區(qū)劃的直接調(diào)整，造成了發(fā)展空間的實質(zhì)性變化。如，以成都代管簡陽為代表的“代管模式”，以深汕特別合作區(qū)為代表的“飛地模式”，以“長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”為代表的“區(qū)域一體化模式”等。

2.中國行政區(qū)劃調(diào)整的本質(zhì)

1994年分稅制改革以后，各級地方政府的經(jīng)濟主體地位不斷強化。行政區(qū)劃成了地方政府能夠向上爭取、橫向聯(lián)系整合的資源池，從4個方面直接影響著一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展空間，并由此逐步形成了中國的行政區(qū)經(jīng)濟特征。

第一，影響地方政府經(jīng)濟社會管理權(quán)限。20世紀80 年代，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制全面推行之后，形成了現(xiàn)階段以“省—市—縣—鄉(xiāng)”四級制為主的地方行政層級。按照行政分級原則，不同層級建制政府擁有不同的經(jīng)濟社會管理權(quán)限。進一步細分，即使同為地以上城市建制，直轄市、副省級城市、地級市享受的管理權(quán)限又有較大差異，直轄市享有省級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，副省級城市在計劃單列市基礎(chǔ)上被賦予省級經(jīng)濟管理權(quán)限，明顯高于一般地級市的管理權(quán)限。第二，影響政治資源獲取能級。行政層級直接影響了能夠向上級爭取支持的話語權(quán)，高層級的行政主體往往容易獲得更多的政治資源優(yōu)勢，例如行政審批權(quán)、法律法規(guī)制定權(quán)、先行試點權(quán)、上級政府的支持等。差異化的區(qū)域政策使一部分地區(qū)獲得了發(fā)展優(yōu)勢。受此影響，越來越多的地方政府希望通過提高建制層級獲得更多的政治資源。第三，直接影響財稅資源獲取。財稅資源分布表現(xiàn)出明顯的向上集中的特征。在中國分稅制財稅體系下，財稅分配的主要依據(jù)就是建制層級。以增值稅為例，在中央和地方共享的增值稅中有75%歸中央，其余25%由各省確定省內(nèi)各層級的分享比例。在分稅制格局下，城市政府（直轄市政府除外）財政收入的很大一部分要依賴中央和省級的轉(zhuǎn)移支付以及各類建設(shè)項目補助資金，這部分資金同樣按照自上而下的路徑實現(xiàn)，這就意味著層級越低的政府就會受到越多層級的“削減”。行政層級越高，也就能夠掌控更大規(guī)模的資金。以蘇州為例，蘇州50%的財政都來自下轄鎮(zhèn)，鎮(zhèn)一級政府90%的財政所得需上交給縣級市政府和地級市政府。第四，直接影響土地指標分配。土地資源是地方發(fā)展的核心資源之一，具有自上而下分配的典型特征。由國土資源部向各省分配，再由各省級部門分配到各市。大部分土地指標優(yōu)先分配在省會城市和重點地級城市，省會城市占比約30%以上，鎮(zhèn)一級政府基本沒有土地話語權(quán)。

總起來看，行政區(qū)劃不僅是一個簡單的空間關(guān)系，而是一種權(quán)力關(guān)系。在行政區(qū)經(jīng)濟下，大量的資源要素是按照行政等級分配，并逐級分流。等級越高的城市，獲取資源的機會越多。這種權(quán)力由于行政層級的差異而形成了明顯的勢差，也構(gòu)成了各地行政區(qū)劃調(diào)整的直接動因，行政區(qū)劃調(diào)整的本質(zhì)是不同行政區(qū)劃間資源配置的調(diào)整。

3.中國行政區(qū)劃調(diào)整的效果

整體來看，中國行政區(qū)劃調(diào)整的實踐受政策導(dǎo)向的影響非常大。這些調(diào)整一定程度上符合中國城鎮(zhèn)化進程的需要，起到了積極的推進作用，但伴隨著城鎮(zhèn)化進程的深入推進，也暴露出了一些矛盾。改革開放40多年來，經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整頻繁，對中國城鎮(zhèn)化進程起到了一定的促進作用。整體來看，中國城鎮(zhèn)型行政區(qū)的分布與“胡煥庸線”高度吻合，縣級市和市轄區(qū)大多分布于“胡煥庸線”的東南側(cè)（朱建華等，2015）。城市與農(nóng)村的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)大不相同，需要不同的管理體制，城鎮(zhèn)化發(fā)展必然對行政區(qū)劃建制的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、數(shù)量和規(guī)模等提出新的要求。近年來，中國行政區(qū)劃調(diào)整已經(jīng)從新中國成立之初的調(diào)整城市數(shù)量，轉(zhuǎn)向微觀優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和格局。通過行政區(qū)劃調(diào)整拓展城市發(fā)展空間、優(yōu)化空間布局，實現(xiàn)中心城市發(fā)展空間的延伸，在一定程度上表現(xiàn)出適應(yīng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展需要的特征。

現(xiàn)階段，中國行政區(qū)劃調(diào)整在政策目標上具有強烈的發(fā)展主義導(dǎo)向，大部分是上級城市希望通過行政區(qū)劃調(diào)整集聚、優(yōu)化資源配置，擴展和整合城市空間結(jié)構(gòu)，提升城市的競爭力。隨著行政區(qū)劃調(diào)整制度紅利的不斷釋放，矛盾積累也越來越多。城市管理粗放、中小城市活力不足等負面影響開始顯現(xiàn)，上級城市發(fā)展主義導(dǎo)向強烈與下級城市發(fā)展活力之間的矛盾日益突出，如果繼續(xù)通過行政手段粗放式地推動行政區(qū)劃調(diào)整，必然會加劇矛盾沖突。

三、國際實踐對中國行政區(qū)劃調(diào)整的啟示

從世界范圍來看，行政區(qū)劃調(diào)整的方式標準與一國的歷史、文化、政治體制特征等多種因素密切相關(guān)，并沒有統(tǒng)一的準則。但在城鎮(zhèn)化推進過程中，仍有一些共性的規(guī)律和趨勢值得關(guān)注與思考。

1.行政區(qū)劃調(diào)整是城鎮(zhèn)化快速推進時期的必然選擇

從世界范圍來看，在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，主要發(fā)達國家都進行了較為頻繁的行政區(qū)劃調(diào)整。日本在20 世紀50 年代進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段后，3 年內(nèi)增設(shè)了213 個市；韓國在20 世紀60 年代進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段后，將140 個縣設(shè)置為一級正式基本區(qū)劃單位；英國從20世紀60年代以來，地方政府發(fā)生了4 次重組，許多地方政府特別是大都市區(qū)地方政府被合并（王開泳，陳田，2011）。未來一段時期，中國進入高質(zhì)量推進城鎮(zhèn)化階段，如何通過更加科學(xué)的行政區(qū)劃設(shè)置，提升行政區(qū)劃與人口集聚趨勢匹配程度，是需要再次審視的重要命題。應(yīng)在正視行政區(qū)劃調(diào)整的問題下，通過充分科學(xué)論證，積極穩(wěn)妥地推動行政區(qū)劃調(diào)整工作。

2.城市設(shè)置標準普遍較低

總體來看，發(fā)達國家的城市設(shè)置標準普遍較低，一般人口規(guī)模達到幾千人的城市就可以申請設(shè)立城市。歐美等國家通常將城市作為一種統(tǒng)計上的概念，只要達到了某些客觀標準，例如人口密度、晝夜人口比、生產(chǎn)總值等，無須經(jīng)過特別批準就可以稱之為“城市”。由于城市設(shè)置標準較低，因此歐美等國的城鎮(zhèn)數(shù)量要遠多于中國。如，美國有2 萬多個小城鎮(zhèn)，法國、德國等都有數(shù)千個城鎮(zhèn)。美國作為市的行政主體有19000 多個，但人口規(guī)模超過3萬人的只有1100余個。在中國，大量鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模已經(jīng)遠遠超過國外中大城市人口規(guī)模。

3.促進區(qū)域整體發(fā)展

第二次世界大戰(zhàn)后，西方發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化進程普遍邁入大都市區(qū)化階段，城市區(qū)域的空間形態(tài)與規(guī)模都發(fā)生了變化，以功能區(qū)域為導(dǎo)向的大都市區(qū)范圍超越了核心城市的行政區(qū)域，這種形式在解決跨區(qū)域環(huán)境污染、公共交通、土地利用等方面發(fā)揮了重要作用?！俺鞘姓?大都市區(qū)政府（或城市聯(lián)合政府）”的雙層管理體制被公認為大都市區(qū)政府體系的典范。例如，美國多中心體制的大都市區(qū)幾乎遍及全國，已經(jīng)超過600 個（王開泳，陳田，2011）。大都市區(qū)的實踐反映了區(qū)域合作的一種趨勢，即通過城市合作打破行政壁壘，擴大人口承載空間。當前，中國推進都市圈建設(shè)，實際上就是以非行政區(qū)劃調(diào)整的強制性手段打破行政區(qū)劃壁壘，提高區(qū)域整體發(fā)展水平。

4.著力構(gòu)建扁平化行政管理體系

在大部分發(fā)達國家，不同城鎮(zhèn)建制往往代表的僅僅是服務(wù)人口規(guī)模的差異，并保持相對平等和獨立。人口規(guī)模不同，所需要的公共服務(wù)也會有所差異，城鎮(zhèn)政府所擔(dān)負的城市職責(zé)也相應(yīng)不同。在美國的官方統(tǒng)計中，城市政區(qū)包括市、市鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)，面積、人口各異，形式不同，但都隸屬于州，行政級別相同；加拿大2100 多個城市行政區(qū)，都是獨立的地方自治單位。未來，中國行政區(qū)劃調(diào)整需要為進一步理順不同級別城鎮(zhèn)間關(guān)系，積極構(gòu)建更為扁平化的行政管理體系，特別是要加快構(gòu)建突破公共資源配置的行政級別體系，更加突出人本導(dǎo)向，為各層級城鎮(zhèn)提供平等的發(fā)展機會和廣闊的發(fā)展空間。

四、中國行政區(qū)劃調(diào)整存在的主要問題

相較于當前中國城鎮(zhèn)化深入推進的要求，中國行政區(qū)劃調(diào)整的制度設(shè)計及相關(guān)配套制度設(shè)計和調(diào)整相對滯后，城市載體數(shù)量、質(zhì)量和區(qū)域分布等方面的問題逐漸暴露，不僅無法滿足大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的需求，還造成城鎮(zhèn)發(fā)展的低效。

1.城市型載體不足

近年來，市以下行政單元轉(zhuǎn)化為市級建制的渠道十分有限，相較于中國城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移的趨勢需求，市制設(shè)置改革總體滯后，城市型載體數(shù)量總體不足，一些經(jīng)濟強縣和特大鎮(zhèn)設(shè)市的需求已經(jīng)十分強烈。

第一，城市數(shù)量滯后于城鎮(zhèn)化的需求。中國人口城鎮(zhèn)化的進程不斷加快，城鎮(zhèn)化的速度遠遠超出了設(shè)市審批的速度。1997 年國家叫?！俺房h設(shè)市”后，市的行政建制設(shè)置緊縮，設(shè)市成本高、難度大、渠道狹窄。1998 年，中國城市建制共有664 個，城鎮(zhèn)人口約為3.8 億人；截至2019 年年底，中國8.5 億多城鎮(zhèn)人口，城市建制共690 個。22 年間，城鎮(zhèn)人口增加了4.7 億人，城市建制僅增加12 個。如圖1所示，2018年，市轄區(qū)人口規(guī)模介于200萬—400萬人口的全國地級及以上城市數(shù)量為42 個，比2005年增加17 個；介于100 萬—200 萬人口的城市數(shù)量為99個，比2005年增加24個。未來，容納龐大的新增城鎮(zhèn)化人口，決定了未來中國需要增加城市數(shù)量、合理拓展城市空間。

圖1 按市轄區(qū)年末總?cè)丝谝?guī)模的中國地級及以上城市個數(shù)

第二，經(jīng)濟強縣和特大鎮(zhèn)發(fā)展受到嚴重擠壓。經(jīng)濟強縣和特大鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展程度超越了與其相匹配的行政權(quán)力，遇到人權(quán)、事權(quán)、地權(quán)、財權(quán)等各項權(quán)限的天花板，限制了這些載體在城鎮(zhèn)化進程中作用的發(fā)揮。無論是鎮(zhèn)改市的努力突破、還是擴權(quán)強鎮(zhèn)的改革實踐，集中體現(xiàn)了中國特大鎮(zhèn)受限于不合理的政區(qū)設(shè)置，導(dǎo)致地方經(jīng)濟社會發(fā)展受阻、政府管理服務(wù)資源不足等問題。在長三角、珠三角一帶，很多鎮(zhèn)集聚的經(jīng)濟和人口規(guī)模已經(jīng)達到中等城市標準，常住人口規(guī)模已經(jīng)遠高于戶籍人口，但由于收到鄉(xiāng)級行政區(qū)劃層級的限制，特大鎮(zhèn)處于行政等級的最基層，更多是為上級城市“輸血”，其機構(gòu)設(shè)置、人員編制、權(quán)力職能都只能按照鄉(xiāng)級行政區(qū)劃的標準建制，“小馬拉大車”“人大衣服小”的窘?jīng)r嚴重制約了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和居民公共服務(wù)的獲取，這些經(jīng)濟強縣和特大鎮(zhèn)突破行政區(qū)經(jīng)濟發(fā)展限制需求迫切。

2.市轄區(qū)過度擴張趨勢顯現(xiàn)

近年來，市轄區(qū)調(diào)整由于門檻較低，成為城市擴張的主要手段?！扒蟠蟆背蔀槌鞘姓{(diào)整市轄區(qū)的主要訴求，部分市轄區(qū)過度擴張，不顧實際的發(fā)展沖動強烈。

第一，部分調(diào)整超出最優(yōu)規(guī)模。為了取得短期內(nèi)的迅速擴張，市級政府對城區(qū)擴張的沖動十分強烈。1996年以來，中國城市建設(shè)規(guī)模不斷擴大。如圖2 所示，1996 年平均每個城市的建設(shè)用地為28.5平方千米，2018 年則增加到83.32 平方千米。空間規(guī)模對城市發(fā)展的影響并不是簡單的正相關(guān)關(guān)系，而是呈現(xiàn)出復(fù)雜化態(tài)勢，大致類似于“N”型。城市空間規(guī)模的不斷擴大容易誘發(fā)交通通勤成本過高、社會問題增多、生產(chǎn)生活成本上升等一系列“城市病”，導(dǎo)致集聚經(jīng)濟在城市的空間規(guī)模達到一定程度后出現(xiàn)邊際效應(yīng)遞減。

圖2 中國城市總量和平均每個城市建設(shè)用地規(guī)模變化

第二，部分調(diào)整導(dǎo)致“假性城鎮(zhèn)化”。除了在縣域經(jīng)濟發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平較高的東部地區(qū)，很多新設(shè)市轄區(qū)無論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是政府管理形式，都具有濃厚的縣域色彩，與市轄區(qū)的建制性質(zhì)名不副實。特別是那些新設(shè)置于中西部地區(qū)小城市、遠離中心城區(qū)的市轄區(qū)，由于地理位置偏僻、人口集聚不足，市政基礎(chǔ)設(shè)施水平與中心城區(qū)存在很大差距，甚至一些市轄區(qū)還有相當面積的農(nóng)村地區(qū)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)十分顯著。

第三，撤縣設(shè)區(qū)無法滿足較大縣的發(fā)展需求。近年來，大量地級市通過撤縣設(shè)區(qū)擴大城區(qū)面積、提升城市發(fā)展體量。特別是在一些省份推動省直管縣的情況下，地級市不愿失去對所屬縣的資源統(tǒng)籌，盲目推動撤縣設(shè)區(qū)。如圖3 所示，1998—2018年，中國縣級市數(shù)量從437個減少到371個，地級市數(shù)量從222 個增長到302 個；縣及其他同級行政區(qū)數(shù)量從1689個減少到1518個，減少了171個。撤縣設(shè)區(qū)的優(yōu)勢主要集中在大城市周圍的縣，距離大城市較遠、所在地級市經(jīng)濟相對落后或自身經(jīng)濟較為發(fā)達的縣并不支持撤縣設(shè)區(qū)?？h尤其是省直管縣，相較于市轄區(qū)，在財政保留、項目審批、經(jīng)濟管理等方面擁有更大的權(quán)力，一旦被劃入地級市，自主權(quán)就大打折扣。如，廣東順德、南?？h設(shè)區(qū)以后，發(fā)展速度遠落后于長三角的昆山、江陰；浙江長興縣改區(qū)一提出，就引起了長興縣各界的廣泛反對，最終也不得不暫停。在縣域經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，簡單的區(qū)劃兼并手段可能會導(dǎo)致縣域經(jīng)濟活力喪失，也就從根本上違背了城市擴張的初衷。

3.西部地區(qū)城市體系難以適應(yīng)高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化進程

當前，西部地區(qū)城市體系已經(jīng)呈現(xiàn)出與東部地區(qū)不同的特征。由于行政區(qū)劃調(diào)整標準“一刀切”，西部地區(qū)城市體系難以承載高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化進程。

第一，具有輻射帶動能力的大中型城市數(shù)量相對不足。2018年年底，城市市轄區(qū)年末總?cè)丝谝?guī)模超過400萬人以上的超大城市，西部地區(qū)有3個，中部地區(qū)有1 個，東部地區(qū)有12 個；200 萬—400 萬人的特大城市，西部地區(qū)有8個，中部地區(qū)有11個，東部地區(qū)有23 個。按照省級行政單位個數(shù)進行均值計算，這兩類城市的中西部地區(qū)與東部地區(qū)的差距更加明顯。如表1所示，400萬人以上的超大城市，西部地區(qū)平均為0.25 個，中部地區(qū)平均為0.17 個，東部地區(qū)平均為1.2 個；200 萬—400 萬人的特大城市，西部地區(qū)平均為2.3 個，中部地區(qū)平均為0.67個，東部地區(qū)平均為1.83個。

圖3 中國地級市和縣數(shù)量的變化

第二，中小城市發(fā)展緩慢、人口集聚能力差。中國西部地區(qū)面積占全國土地面積的72%，人口僅占全國總?cè)丝诘?7%，除了成渝地區(qū)和陜西關(guān)中地區(qū)人口相對集中外，其他地區(qū)人口居住高度分散。2019 年，西部地區(qū)建制縣與縣級市的比為5.5∶1；中部地區(qū)為3.9∶1，東部地區(qū)為2.2∶1。從一定程度上反映出西部地區(qū)中小城市載體偏少。

4.配套制度建設(shè)滯后

在行政區(qū)劃調(diào)整過程中，標準的制定和制度體系的完善是基礎(chǔ)性保障。從實踐來看，中國行政區(qū)劃如何調(diào)整和調(diào)整后如何建立配套的制度體系等都需要進一步完善。

第一，調(diào)整標準急需優(yōu)化。當前中國對行政區(qū)劃的管理多依賴于政策和行政手段，以中央政府和省級政府的審批為主，缺乏依法管理的依據(jù)，穩(wěn)定性和可預(yù)期性差，導(dǎo)致行政區(qū)劃調(diào)整的隨意性較大?，F(xiàn)有標準過于滯后，動態(tài)調(diào)整機制缺位，難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化未來發(fā)展的新要求。第二，調(diào)整后配套改革不到位?，F(xiàn)有政策過于強調(diào)準入門檻和現(xiàn)實需要，而沒有就改革所應(yīng)具備的配套措施做相應(yīng)的規(guī)定和要求。例如，國家對設(shè)市后的政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變只是給出了原則性的指導(dǎo)，而并沒有制定專門的方案和細則。這就導(dǎo)致縣級市和鎮(zhèn)級市在建制后，仍面臨權(quán)限不足、編制不足的問題。部分縣級市還未實現(xiàn)省直管，而是由地級市代管，仍存在地級市擠壓縣級市的問題。此外，強經(jīng)濟性引導(dǎo)下的市制設(shè)置對于經(jīng)濟因素過度關(guān)注，忽略了對自然、歷史、文化，特別是公共服務(wù)因素的關(guān)注，從而最終造成了對人的城鎮(zhèn)化的忽視。

表1 按城市市轄區(qū)年末總?cè)丝谝?guī)模中國東中西部地級及以上不同規(guī)模城市分布情況 （單位：個）

五、適應(yīng)城鎮(zhèn)化未來發(fā)展需要的行政區(qū)劃調(diào)整思路

行政區(qū)劃調(diào)整是一個復(fù)雜的制度體系，沒有任何一個國家的經(jīng)驗可以直接套用，也不能跳脫城市和人口發(fā)展的普遍規(guī)律而任意為之。

1.充分尊重中國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式

行政區(qū)劃調(diào)整制度的改變意味著資源和要素分配的制度性變革，對不同層級政府之間行政權(quán)力職權(quán)劃分、對各級官員的職業(yè)生涯都可能產(chǎn)生重要影響。推動行政區(qū)劃調(diào)整的思路必須建立在中國是單一制國家的框架前提下，著眼于中國問題，從中國的實際需要出發(fā)。行政區(qū)劃調(diào)整要綜合考慮人口、經(jīng)濟、政治、歷史等多種因素，相關(guān)方案制定要以穩(wěn)定為基本前提，做好風(fēng)險評估與管控，減少改革的制度成本。

2.分類指導(dǎo)

尊重差異，對不同發(fā)展階段、不同規(guī)模、不同功能的行政單元進行差異化調(diào)整。以規(guī)模為例，通過適度調(diào)整或擴大行政區(qū)劃范圍，增強城鎮(zhèn)化綜合載體功能，擴大中心城市規(guī)模，完善綜合服務(wù)功能，提高輻射帶動和引領(lǐng)能力；積極培育一批經(jīng)濟強縣和重點鎮(zhèn)成為中小城市，大力提升中小城市的人口承載能力，促進中小城市發(fā)育成熟；對已經(jīng)出現(xiàn)嚴重城市病的大城市、特大城市，要以疏解中心城區(qū)功能為主調(diào)整行政區(qū)劃，引導(dǎo)大城市、特大城市的一些城市功能、人口及產(chǎn)業(yè)向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移擴散。

3.分區(qū)域指導(dǎo)

充分考慮當前中國不同地區(qū)城鎮(zhèn)化程度的不同、城鎮(zhèn)體系的差異，探索實施區(qū)域差異化的行政區(qū)劃調(diào)整策略。東部地區(qū)要加快推動一批有條件的特大鎮(zhèn)和較強縣設(shè)市，嚴格控制超大城市和特大城市通過縣改區(qū)等形式繼續(xù)無序擴張行政邊界。中西部地區(qū)要實事求是，以培育多個具有一定規(guī)模的大城市為方向，繼續(xù)推動部分城市城區(qū)的優(yōu)化；適度降低中西部地區(qū)設(shè)市標準，推動增設(shè)部分中小城市來吸納中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

4.提高組織體系效率

為適應(yīng)城鎮(zhèn)化未來發(fā)展的需要，行政區(qū)劃調(diào)整的重點不應(yīng)該再是通過行政手段集中資源要素，而應(yīng)進一步發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，通過更好地發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，讓各類城鎮(zhèn)獲得平等發(fā)展的機會。行政區(qū)劃調(diào)整必須抓住政區(qū)經(jīng)濟模式與市場配置資源模式之間的根本性沖突，以更好地服務(wù)于人口集聚、要素自由流動和資源高效配置為根本指引，更加強調(diào)以人為本，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、降低政府運行成本，形成一體化的市場體系。

六、適應(yīng)城鎮(zhèn)化未來發(fā)展需要的行政區(qū)劃調(diào)整方案

當前及今后一段時期，要遠近結(jié)合，圍繞城鎮(zhèn)化人口和經(jīng)濟集聚特征，解決一批當前迫切需要解決的突出問題，調(diào)整部分方向性偏差，謀劃好長遠的制度設(shè)計問題。

1.因地制宜推動中心城市優(yōu)化調(diào)整行政區(qū)劃空間

中心城市是未來中國城鎮(zhèn)人口的主要載體，要因地制宜推動中心城市優(yōu)化調(diào)整行政區(qū)劃空間，分類指導(dǎo)城市市區(qū)規(guī)模調(diào)整，提高中心城市綜合承載和資源優(yōu)化配置能力。第一，突出最優(yōu)規(guī)模目標。撤縣（市）設(shè)區(qū)、市轄區(qū)合并等城市城區(qū)空間調(diào)整應(yīng)摒棄簡單的發(fā)展主義導(dǎo)向，突出最優(yōu)規(guī)模目標。在區(qū)分城市和調(diào)整類型的前提下，兼顧經(jīng)濟發(fā)展與城市政府管理的整體性特點，對市轄區(qū)的調(diào)整在政策上進行分類指導(dǎo)。既要解決一部分城市發(fā)展空間不足的問題，也要避免貪大求多、盲目擴張。對于天津、重慶、成都、武漢、鄭州等已經(jīng)通過行政區(qū)劃調(diào)整獲得較大管轄空間的主要城市群中心城市，鼓勵通過優(yōu)先做大都市圈的方式實現(xiàn)發(fā)展空間的擴容，主要以內(nèi)部所轄區(qū)縣的行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整為主提高資源配置效率。對于中小城市，要嚴格控制無序的撤縣設(shè)區(qū)、市轄區(qū)合并，特別是要嚴格控制距離中心城區(qū)較遠的縣級單位改區(qū)。第二，適度支持西部地區(qū)擴大中心城區(qū)培育新的中心城市。對于城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相對滯后的西部地區(qū)，應(yīng)以行政區(qū)劃調(diào)整壯大省會城市、節(jié)點城市發(fā)展規(guī)模，優(yōu)化中心城市空間結(jié)構(gòu)，著力解決一些地級市“一市一區(qū)”、市轄區(qū)面積過小的問題。支持部分臨近中心城市的縣、市及重點鎮(zhèn)施行撤縣改區(qū)、撤市改區(qū)、撤鎮(zhèn)改區(qū)，為西部地區(qū)盡快培育出一批具有較強輻射帶動能力的中心城市。

2.有針對性地支持培育一批中小城市

當前，要有針對性地培育一批中小城市，根據(jù)不同地區(qū)的不同特征，通過優(yōu)化市制設(shè)置標準，推動形成承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的高質(zhì)量城市載體。第一，加快解決東部地區(qū)經(jīng)濟強縣和特大鎮(zhèn)設(shè)市問題。當前，中國鎮(zhèn)區(qū)人口超過10萬人以上的特大鎮(zhèn)有321 個，超過20 萬人口的特大鎮(zhèn)有54 個，大多集中在江蘇、廣東、浙江、福建等東部沿海地區(qū)。未來，要加大對“切塊設(shè)市”的探索力度，集中解決一批群眾廣泛關(guān)注的特大鎮(zhèn)設(shè)市問題。進一步優(yōu)化規(guī)范縣改市標準體系，保障經(jīng)濟強縣轉(zhuǎn)向城市型建制通道順暢。通過行政區(qū)劃調(diào)整，實現(xiàn)特大鎮(zhèn)和經(jīng)濟強縣形成與所承載經(jīng)濟規(guī)模和人口規(guī)模相匹配的行政功能，積極培育一批基礎(chǔ)設(shè)施配套和服務(wù)功能完善、產(chǎn)業(yè)特色明顯、人居環(huán)境良好，區(qū)域帶動輻射能力較強、有效統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的中小城市，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化提供空間載體。第二，適度降低對中西部地區(qū)較強縣改市經(jīng)濟、人口標準。嚴格設(shè)市距離，將與已有中心城市的距離納入考量，做好經(jīng)濟強縣市制改革的區(qū)域效應(yīng)評估，保障設(shè)市質(zhì)量。若經(jīng)濟強縣距離中心城市較遠，具備發(fā)展成中心城市的基礎(chǔ)條件，則可以進入下一階段的評估。簡化對西部地區(qū)縣改市指標要求，以人口、區(qū)域經(jīng)濟為主，不對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)做硬性要求。定量指標以在本省排名為主要依據(jù)，如擬設(shè)市區(qū)域常住人口城鎮(zhèn)化率位居本省所轄縣前20%以內(nèi)；人均地區(qū)生產(chǎn)總值或人均地方本級一般公共財政預(yù)算收入連續(xù)2年位居本省所轄縣前30%以內(nèi)等。

3.系統(tǒng)性做好配套制度優(yōu)化

系統(tǒng)優(yōu)化設(shè)計行政區(qū)劃調(diào)整的制度體系，不斷提升制度設(shè)計的科學(xué)性、民主性和靈活性，完善制度配套。第一，科學(xué)設(shè)置標準。加快研究制定新的行政區(qū)劃設(shè)置標準，充分考慮區(qū)域性城鎮(zhèn)體系優(yōu)化導(dǎo)向、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模、地域獨立性和輻射帶動潛力以及與周邊市的距離等多重因素，加快促進行政區(qū)劃調(diào)整走上法制化、規(guī)范化的道路。建立市制設(shè)置標準動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人口規(guī)模、城鎮(zhèn)體系規(guī)模結(jié)構(gòu)態(tài)勢以及城鎮(zhèn)化進程，考慮每5—10 年進行一次設(shè)市標準的調(diào)整。建立可進可退的制度體系，將現(xiàn)有城市市轄區(qū)的設(shè)置從“只增不減”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝性鲇袦p”，實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整。通過區(qū)域規(guī)模效應(yīng)綜合評估，研究一批市轄區(qū)撤并問題，允許一批市轄區(qū)改回獨立的縣級單位，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，促進人口、產(chǎn)業(yè)的科學(xué)布局。第二，優(yōu)化審批評估機制?？紤]到縣級以下（含縣級）的市制改革影響范圍較為有限，對經(jīng)濟社會的穩(wěn)定影響不大，與此同時中央政府對縣級政府的了解較為有限，中央政府審批的實質(zhì)性意義不大。建議縣級以下（含縣級）的市制審批及管理權(quán)限授權(quán)給省級政府，市制改革舉措采用備案制，中央政府將重點放在相關(guān)法律、法規(guī)、標準的制定上。建立常態(tài)化專家審核機制，在測繪、勘界等專業(yè)環(huán)節(jié)實施獨立的第三方評估，提升評估結(jié)果的透明度和公開程度。建立被調(diào)整行政單位區(qū)域群眾訴求表達機制，加強公眾參與，將公眾意見作為行政區(qū)劃調(diào)整價值評審的重要依據(jù)。第三，積極推行扁平化行政管理體系。深化行政體制改革，積極推行扁平化行政管理體系，賦予新興中小城市更多的行政資源和發(fā)展空間。在增設(shè)市的過程中，統(tǒng)籌考慮撤銷原有周邊相對弱小或被同城化的縣或市級行政單元，在總量上盡量減少行政層級。適時考慮謀劃省級建制增設(shè)問題，提升省直管縣級市在財權(quán)、事權(quán)、人權(quán)的直管力度，逐步弱化地級市對縣級市的管轄，保障新建中小城市的發(fā)展獨立性。

4.鼓勵支持引導(dǎo)城市間通過多種協(xié)作聯(lián)動發(fā)展

在城鎮(zhèn)化進程中，大城市會集聚越來越多的人口，拓展空間的需求也必然會越來越強烈。對中國大都市發(fā)展來說，行政區(qū)劃調(diào)整只是擴大城市發(fā)展空間的一條路徑，并不是唯一有效路徑。從全球來看，維持政區(qū)組織體系的相對穩(wěn)定，應(yīng)積極開展區(qū)際政府合作，解決政區(qū)間的跨界發(fā)展需求問題，鼓勵各地依照市場規(guī)則平等開展合作競爭，推動城市群經(jīng)濟社會一體化，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平。未來，要引導(dǎo)建立以中心城市為核心的經(jīng)濟區(qū)體制，推動經(jīng)濟區(qū)和行政區(qū)適度分離。在不打破行政隸屬關(guān)系的前提下，加快建立完善區(qū)際利益協(xié)調(diào)機制和約束機制，在經(jīng)濟區(qū)內(nèi)建立規(guī)則統(tǒng)一的制度體系，在重要領(lǐng)域加強政策協(xié)商，提高政策制定的一致性和執(zhí)行協(xié)同性，形成維護共同利益的制度安排。

5.改變資源配置方式打破行政區(qū)經(jīng)濟模式

長期來看，行政區(qū)劃調(diào)整機制改革要充分考慮區(qū)域資源優(yōu)化配置，從根本上轉(zhuǎn)變資源配置方式。有序推動教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)資源分配與人掛鉤，逐步改變與行政單元等級掛鉤的逐級分配模式。在更大范圍內(nèi)、更高層面為市場主導(dǎo)資源配置積極創(chuàng)造條件，進一步完善市場經(jīng)濟體制，清理和廢除妨礙構(gòu)建全國統(tǒng)一市場和公平競爭秩序的不合理規(guī)定和做法，分類完善要素市場化配置體制機制，促進土地要素、勞動力要素、資本要素、技術(shù)要素、數(shù)據(jù)要素等各類要素在區(qū)域間自由流動和合理配置，推動不同空間子系統(tǒng)之間形成整體組合效應(yīng)，突破行政壁壘，凝聚強大合力。

注釋

①一般認為城鎮(zhèn)化率在30%—70%，是快速推進的時期。具體來看，以50%為分界點，推進速度有所差異。30%—50%是加速推進期，50%—70%是減速推進期。②本文不考慮港澳臺地區(qū)。