農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題及對策分析
——以奇臺縣七戶鄉(xiāng)為例

崔思敏， 杜宏茹

(1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院， 烏魯木齊 830052； 2.中國科學(xué)院 新疆生態(tài)與地理研究所， 烏魯木齊 830011)

土地流轉(zhuǎn)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，只有不斷地深化農(nóng)村土地制度改革，才能促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展[1]。當(dāng)前，中國絕大部分地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)尚處于發(fā)育期，土地流轉(zhuǎn)無論從規(guī)模、質(zhì)量，抑或是其結(jié)構(gòu)上，都處于一個較低階段[2]。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，奇臺鄉(xiāng)七戶鄉(xiāng)耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象也逐趨普遍，在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，通過問卷調(diào)查，對七戶鄉(xiāng)耕地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、流轉(zhuǎn)中存在的問題等方面做了探究，并提出相應(yīng)的對策建議。

1 研究區(qū)域概況

奇臺縣位于新疆維吾爾自治區(qū)東北部，昌吉回族自治州東部，總面積1.93萬km2，下轄9鎮(zhèn)6鄉(xiāng)，縣域總?cè)丝?0.05萬人，有漢、維、回、哈等22個民族，其中少數(shù)民族占總?cè)丝诘?4%。歷史文化悠久，農(nóng)業(yè)資源豐富，作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣，奇臺縣種植業(yè)優(yōu)勢突出。全縣有宜農(nóng)土地250萬畝(1畝≈666.6 m2)，可耕地200萬畝，分上山丘陵旱作、河灌區(qū)，中部戈壁井、河混灌區(qū)和下部平原井灌區(qū)3個不同的耕作區(qū)域[3]。

七戶鄉(xiāng)位于奇臺縣南部，天山北麓丘陵山區(qū)，距縣城65 km，總面積270 km2，其中耕地面積230 km2，占比85.19%。全鄉(xiāng)有天然草場15萬畝，農(nóng)業(yè)耕地6萬畝。主要農(nóng)作物有小麥、大麥等，品質(zhì)優(yōu)良，產(chǎn)量較高。七戶鄉(xiāng)現(xiàn)下轄5個村民委員會，45個村民小組，全鄉(xiāng)居住著漢、回、藏、錫伯、維吾爾族等6個民族，共2 380戶，8 071人[4]。

2 七戶鄉(xiāng)農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

近年來，七戶鄉(xiāng)不斷推進農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)工作，取得一定成效。目前七戶鄉(xiāng)農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出以下3個特點：①農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)是當(dāng)前七戶鄉(xiāng)耕地流轉(zhuǎn)的主要形式，自發(fā)流轉(zhuǎn)的土地面積占流轉(zhuǎn)總面積的70%左右。②耕地流轉(zhuǎn)分布不均衡，耕地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在水資源匱乏的地區(qū)。原因在于水資源匱乏的地區(qū)灌溉條件有限，水田面積很少，種植業(yè)收入低，勞動力轉(zhuǎn)移數(shù)量較大，耕地流轉(zhuǎn)更為明顯。③耕地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營項目主要以小麥為主，大部分村子通過耕地流轉(zhuǎn)擴大小麥的種植規(guī)模，如屯莊梁村的30戶農(nóng)戶共轉(zhuǎn)入1 347畝耕地，其中小麥種植面積為729畝，占比54.1%。

3 調(diào)查基本情況

調(diào)查問卷主要分為兩部分，第一部分是對被調(diào)查人基本信息的了解，主要包括年齡、學(xué)歷、家庭勞動力人數(shù)等；第二部分對農(nóng)戶實際耕地面積、種植業(yè)收入占家庭總收入的比例、對土地流轉(zhuǎn)政策的了解程度、土地流轉(zhuǎn)的意愿等進行調(diào)研。

3.1 問卷調(diào)查

此次調(diào)研采用定向抽樣的方法，通過調(diào)查問卷對奇臺鄉(xiāng)七戶鄉(xiāng)的4個村莊(東塘村、八戶村、平頂村、屯莊梁村)120戶村民進行實地調(diào)研，每戶發(fā)放一份問卷，累計發(fā)放調(diào)查問卷共計140份，其中有效問卷120份，有效利用率為85.7%。調(diào)查對象的基本信息見表1。

表1 奇臺縣七戶鄉(xiāng)農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)調(diào)查人口統(tǒng)計學(xué)特征(N=120)

3.2 數(shù)據(jù)分析

根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示：年齡上,集中在41～55歲的農(nóng)戶占調(diào)查總?cè)藬?shù)的45%；文化程度上，初中及以下的占94.1%；家庭勞動力人數(shù)上，2～4人占調(diào)查總?cè)藬?shù)的76.7%；實際耕地面積上，40畝以下的占調(diào)查總?cè)藬?shù)的71.6%；種植業(yè)收入占家庭總收入比例上，集中在41%～80%的占64.2%；對于土地流轉(zhuǎn)政策熟悉、了解的農(nóng)戶僅占比17.5%，不了解的農(nóng)戶占比達到42.5%，占比相對較高，與之相對應(yīng)的農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的意愿中，不愿意流轉(zhuǎn)的則達到50%。

4 調(diào)查結(jié)論分析

近年來，七戶鄉(xiāng)耕地流轉(zhuǎn)的速度較快，但由于流轉(zhuǎn)基數(shù)小，目前的耕地流轉(zhuǎn)總量相對較低，結(jié)合調(diào)研實際情況，總結(jié)出七戶鄉(xiāng)耕地流轉(zhuǎn)存在的問題主要如下。

4.1 流轉(zhuǎn)意愿不強烈

土地是農(nóng)民賴以生存的根本，農(nóng)民作為耕地流轉(zhuǎn)中的決策主體，對耕地流轉(zhuǎn)的順利進行起著決定性作用[5]。在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)一部分農(nóng)戶對于土地流轉(zhuǎn)的意愿不強烈。原因主要有以下3個方面：

1)由于農(nóng)戶自身認知不足，對于土地流轉(zhuǎn)政策認識不到位。土地的“所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)”三權(quán)分置政策尚未破除傳統(tǒng)痼疾，特別是上了年紀(jì)的百姓在訪談中表示，土地就是“農(nóng)民的根、農(nóng)民的命”，“沒有土地的農(nóng)民那還能叫做農(nóng)民”，由此造成部分農(nóng)民擔(dān)心耕地流轉(zhuǎn)后喪失土地的經(jīng)營權(quán)甚至是所有權(quán)，從此失去生活的依靠，寧愿手中土地拋荒、擱置也不愿意流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)民一旦認為權(quán)益得不到保障，也不會進行耕地流轉(zhuǎn)。

2)目前農(nóng)村剩余勞動力較多，除了依靠賴以生存的土地，別無去處。將農(nóng)村的剩余勞動力由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部門向現(xiàn)代經(jīng)濟部門轉(zhuǎn)移是加快農(nóng)村經(jīng)濟，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的關(guān)鍵。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)戶由于自身知識儲備不足，職業(yè)技能水平不夠，難以在附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)中找到合適的工作，只能依靠土地，“臉朝黃土被朝天，日出而作日落而息”。

3)部分農(nóng)民認為隨著農(nóng)產(chǎn)品價格不斷上漲，農(nóng)業(yè)比較收益遠高于流轉(zhuǎn)耕地的收益，這種對耕地價值預(yù)期升值，也降低了農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿。

4.2 流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

耕地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶耕地的使用權(quán)應(yīng)該“流”給誰，“承包方”這一角色應(yīng)該由誰來擔(dān)任，這一直是一個值得思考的問題。在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，七戶鄉(xiāng)目前耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對象有種糧大戶、專業(yè)合作社。種糧大戶主要是由附近村莊的人擔(dān)任，口頭協(xié)商一年或者一定期限內(nèi)的承包費用，承包費用能否按時交付則完全取決于種糧大戶自身的信用，在調(diào)研中部分農(nóng)戶反映種糧大戶不能按照約定給予承包費用，引發(fā)糾紛。專業(yè)合作社相對于種糧大戶而言，擁有一定的組織架構(gòu)，其本質(zhì)是一個經(jīng)濟合作組織，但其職能水平受其自身限制。

4.3 無規(guī)模化流轉(zhuǎn)

根據(jù)實地調(diào)研，七戶鄉(xiāng)目前的土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出一種零散狀態(tài)，流轉(zhuǎn)形式主要以戶為單位，將自家的土地承包給當(dāng)?shù)胤N植大戶，尚未形成規(guī)?；鬓D(zhuǎn)。少數(shù)種植大戶會規(guī)?；邪恋赜脕矸N植棉花或者花生等經(jīng)濟作物，但是這種現(xiàn)象不普遍，土地流轉(zhuǎn)的市場尚未形成。

5 對策建議

5.1 加強政策引導(dǎo)

研究表明，政府的介入程度與農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)的意愿呈現(xiàn)出明顯的相關(guān)性[6]。政府要在耕地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，具體做法如下：

1)要提高認識?？h鄉(xiāng)政府要把土地流轉(zhuǎn)工作提上重要議事日程，切實推動全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作健康有序發(fā)展。

2)要加強宣傳。發(fā)揮縣、鄉(xiāng)、村三級組織和新聞宣傳部門的作用，加強對《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策、法律法規(guī)的宣傳，使土地流轉(zhuǎn)的政策、基本原則、程序家喻戶曉，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的輿論氛圍；

3)要規(guī)劃先行。堅持規(guī)劃引導(dǎo)、典型引路、效益引領(lǐng)、因地制宜、因勢利導(dǎo)，及時總結(jié)、借鑒、推廣其它地區(qū)耕地流轉(zhuǎn)的典型經(jīng)驗和典型做法，積極穩(wěn)妥地解決耕地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，消除農(nóng)民耕地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，合理引導(dǎo)耕地流轉(zhuǎn)工作順利進行。

5.2 加大財政支持力度

政府應(yīng)加大耕地流轉(zhuǎn)財政扶持力度，可借鑒的做法主要有：首先政府財政每年安排一定額度的耕流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營專項資金，對利用流轉(zhuǎn)的耕地進行規(guī)?；?jīng)營的專業(yè)合作社、種植大戶等進行獎勵；其次政府可以對財政資金對規(guī)?；?jīng)營中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和高新技術(shù)推廣進行補貼；最后加大對耕地轉(zhuǎn)出方的財政保障力度，對自愿進行耕地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，給予在養(yǎng)老、醫(yī)療方面的優(yōu)待[7]。

5.3 擴大社會保障體系的覆蓋面

農(nóng)戶不愿意將手里的土地流轉(zhuǎn)出去，主要是看中土地的保障功能。城鄉(xiāng)居民老了有退休金，而農(nóng)民只有微乎其微的養(yǎng)老金，難以滿足其基本的生活需要，手中的土地就成了其“底牌”。要逐步建立起適用于農(nóng)村的社會保障體系，擴大社保體系的覆蓋面[7]。

在一些已經(jīng)基本解決農(nóng)村居民基本社會保障的地區(qū)，要借助經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢,加快土地流轉(zhuǎn)制度改革的步伐；對于那些還沒有條件解決農(nóng)村居民基本社會保障的地區(qū),要進一步探索具體方法與政策，逐步弱化土地的社會保障功能，從而徹底解除農(nóng)戶對土地完全自由流轉(zhuǎn)的思想顧慮。

5.4 發(fā)揮種植大戶的模范帶頭作用

種植大戶在耕地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮著不可替代的模范帶頭作用，種植大戶的宣傳引導(dǎo)作用具有重要意義：一是要扶持現(xiàn)有種植大戶進一步擴大經(jīng)營規(guī)模，二是由種植大戶牽頭，組織并帶動一般農(nóng)戶進行新型產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，由種植大戶發(fā)起組織學(xué)習(xí)先進科學(xué)的種植經(jīng)驗，在有效防御自然災(zāi)害發(fā)生的前提下提高糧食產(chǎn)量、增加收入，三是由種植大戶在規(guī)?；?jīng)營的基礎(chǔ)上帶動普通農(nóng)戶，使其加深了解，改變現(xiàn)有觀念并積極投身新型化產(chǎn)業(yè)化種植。

5.5 加強職業(yè)技能培訓(xùn)，創(chuàng)造農(nóng)戶就業(yè)渠道

中國目前的勞動力已經(jīng)由“全面過剩”轉(zhuǎn)向“結(jié)構(gòu)性短缺”，在七戶鄉(xiāng)調(diào)研中，農(nóng)戶由于自身技能短缺找不到合適的工作的情況屢見不鮮，根據(jù)實際情況開辦技校，加強職業(yè)技能培訓(xùn)將有效解決問題，從而提高農(nóng)民收入，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。此外，要因地制宜、因勢利導(dǎo)。發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和項目，多方面、多渠道為農(nóng)戶創(chuàng)造就業(yè)機會，將農(nóng)民從土地中解放出來。

6 結(jié)語

在調(diào)查研究基礎(chǔ)上，分析出奇臺縣七戶鄉(xiāng)在農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)中，主要存在流轉(zhuǎn)意愿不強烈、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、呈無規(guī)?；鬓D(zhuǎn)三大問題，據(jù)此提出了加強政策引導(dǎo)、加大財政支持力度擴大社會保障體系的覆蓋面、發(fā)揮種植大戶的模范帶著作用、加強職業(yè)技能培訓(xùn)創(chuàng)造農(nóng)戶就業(yè)渠道五大建議，可為奇臺縣七戶鄉(xiāng)繼續(xù)推進農(nóng)戶耕地流轉(zhuǎn)工作提供參考借鑒。