跨國移民的社會保障困境何以破解*
——來自澳大利亞社會保障雙邊合作的經(jīng)驗與啟示

謝勇才

(華中科技大學社會學院，湖北武漢，430074)

一、研究緣起

幾乎與現(xiàn)代社會保障制度在第二次工業(yè)革命中應運而生同步，跨國移民的社會保障問題肇始于19世紀末20世紀初的西歐國家，在人口跨國遷徙的過程中逐步凸顯。由于全球各國的社會保障法律法規(guī)和制度體系自成一體，跨國移民往往會遭遇社會保障雙重缺失和社會保障待遇支付障礙等多重困境[1]。它們不僅給跨國移民和跨國企業(yè)帶來了巨大的利益損失，而且嚴重阻礙勞動力在全球范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。為此，西歐國家逐步開展社會保障雙邊合作[2-3]，即跨國移民的母國與目的地國在平等互惠的前提下，以跨國移民社會保障權益保護為主要議題進行協(xié)商或者談判，締結互認互惠的社會保障雙邊協(xié)定，構筑公平且可持續(xù)的跨國移民社會保障權益協(xié)調(diào)機制，從而有效維護跨國移民和跨國企業(yè)的社會保障權益。

全球社會保障雙邊合作始于20世紀初工業(yè)革命發(fā)展較快的西歐國家。1904年跨國勞動者往來比較密切的意大利和法國簽訂了全球第一份社會保障雙邊協(xié)定[4]，此后社會保障雙邊合作這一“星星之火”在數(shù)十年內(nèi)漸成“燎原之勢”，顯現(xiàn)出勢不可擋的旺盛生命力。在20世紀40年代以前，社會保障雙邊合作主要在歐洲國家之間開展，到20世紀40年代初社會保障雙邊合作開始沖出歐洲、走向世界。1943年澳大利亞和新西蘭簽署了社會保障雙邊協(xié)定[5]，成為除歐洲外最早開始社會保障雙邊合作的地區(qū)。20世紀60年代以來社會保障雙邊合作逐步拓展至北美洲、非洲、南美洲和亞洲，日漸成為全球各國政府保護跨國移民和跨國企業(yè)社會保障權益的有效路徑。

早在20世紀40年代，西方學術界就開始關注社會保障雙邊合作話題。1942年11月，貝弗里奇在《社會保險和相關服務》中明確提出勞動者在跨國流動過程中可能會遭受社會保障權益損失，建議各國在社會保險方面制定互惠的制度來應對這一問題[6]。縱觀國內(nèi)外相關文獻可知，學者們關注的焦點是社會保障雙邊合作的國別經(jīng)驗問題。簡要說來，從社會保障雙邊合作的開始時間和社會保障雙邊合作的成熟程度兩個維度，可以將現(xiàn)有文獻探討的典型國家(地區(qū))分為兩類：一是開始時間較早且比較成熟的國家(地區(qū))，以歐盟[7-13]和美國[14-16]等發(fā)達國家(地區(qū))為代表，它們通過與眾多國家達成社會保障雙邊協(xié)定，不僅搭建了相對完善的社會保障雙邊合作網(wǎng)絡，而且有效化解了大多數(shù)跨國移民遭遇的主要社會保障風險；二是開始時間較晚且不夠成熟的國家(地區(qū))，以菲律賓[17-19]和印度[20-22]等發(fā)展中國家為代表，與歐美國家相比，它們的社會保障雙邊合作不僅起步時間較晚，而且僅與為數(shù)不多的歐美國家締結了社會保障雙邊協(xié)定，只緩解了部分跨國移民面臨的社會保障困境。

如上所述，學者們對社會保障雙邊合作的國別經(jīng)驗話題進行了諸多探討，但令人遺憾的是，雖然澳大利亞是最早開展社會保障雙邊合作的非歐洲國家，但是很少有學者關注其社會保障雙邊合作經(jīng)驗。實際上，自20世紀40年初以來，澳大利亞政府與30多個國家達成了社會保障雙邊協(xié)定，在社會保障雙邊合作領域積累了豐富的經(jīng)驗。有鑒于此，本文充分利用各種文獻資料，著重剖析澳大利亞社會保障雙邊合作的主要實踐經(jīng)驗，以期在豐富現(xiàn)有研究的同時，對發(fā)展與完善我國社會保障雙邊合作提供參考和借鑒。

二、澳大利亞開展社會保障雙邊合作的重要背景

澳大利亞政府推動社會保障雙邊合作事宜不僅有深刻的國內(nèi)背景，而且有明顯的國際因素，是“內(nèi)推外促”的結果。

(一)跨國移民的社會保障權益嚴重受損

澳大利亞作為全球唯一一個四面環(huán)海且國土面積占據(jù)整個大陸的國家，長期處于人稀地廣的狀態(tài)，經(jīng)濟與社會發(fā)展嚴重依賴外來移民。自殖民時代以來，移民問題就始終是澳大利亞政府最為關注的事項之一，并將吸納移民作為一項長期的基本國策。事實上，澳大利亞的歷史在很大程度上就是一部不斷吸引和接納移民的歷史。尤其是第二次世界大戰(zhàn)結束后，澳大利亞政府在內(nèi)閣增設聯(lián)邦移民部，倡導“移民就是繁榮”且實施密集的移民方案[23]。僅1947—1978年就有超過250萬移民遷居澳大利亞[24-25]，自1971年以來澳大利亞的年均凈移民數(shù)量超過12萬人(見表1)。顯然，移民為澳大利亞的人口增長和經(jīng)濟社會發(fā)展做出了巨大的貢獻。

表1 1971—2019年澳大利亞的凈遷入移民數(shù)量

然而，在這數(shù)以百萬計的移民中，有相當一部分人曾在母國就業(yè)和繳費多年，在工作生命周期的中后期才遷居澳大利亞[26]。他們已經(jīng)或者即將在母國獲得的社會保障權益缺乏可攜帶性，必然會遭遇巨大的困境。具體而言，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是社會保障待遇支付存在障礙?？v觀澳大利亞和相關國家的社會保障法律法規(guī)不難發(fā)現(xiàn)，參保者領取社會保障待遇必須滿足兩個重要條件：一是達到法定的最低居住年限或者最低繳費年限；二是居住在當事國境內(nèi)。換言之，那些在母國的居住年限或者繳費年限小于法定資格年限的移民，雖然曾在母國居住或者繳費多年，但是仍然無法獲得社會保障待遇領取資格。更為糟糕的是，即使部分移民在母國的居住年限或者繳費年限大于法定資格年限，他們也會由于遷居境外而無法獲得應有的社會保障待遇。二是社會保障雙重缺失。與大多數(shù)國家的社會保障制度以繳費貢獻為基礎不同，澳大利亞的社會保障體系建立在居住年限和財政狀況的基礎之上[27]，申請者若想獲得澳大利亞的社會保障待遇，必須滿足具有澳大利亞居民身份、在境內(nèi)提出申請且達到最低居住年限等一系列條件。以養(yǎng)老金為例，申領者必須在澳大利亞境內(nèi)居住10年以上且其中有5年的連續(xù)時間[28]。對于那些在生命周期的中晚期遷入澳大利亞的移民而言，他們很可能不僅無法滿足澳大利亞社會保障待遇的領取條件，也難以獲得母國的社會保障待遇領取資格，面臨社會保障雙重缺失困境，其生存與發(fā)展遭受嚴重威脅。上述兩種困境使得數(shù)以百萬計遷居澳大利亞的跨國移民的社會保障權益嚴重受損，而且伴隨著跨國移民數(shù)量的不斷增加而日益凸顯。

(二)跨國企業(yè)的競爭優(yōu)勢遭到弱化

早在第一次世界大戰(zhàn)之前，澳大利亞的部分企業(yè)就開始放眼世界、走出國門，投資于本土附近的巴布亞新幾內(nèi)亞、斐濟等國的礦山和種植園[29]。不過，直到20世紀70年代末，澳大利亞的對外投資規(guī)模都相對有限。1950—1980年，澳大利亞對外投資的總量僅占其GDP的1.5%[30]。進入20世紀80年代之后，澳大利亞的對外投資開始擺脫長期在低位徘徊的狀態(tài)，無論是對外投資的流量還是存量都實現(xiàn)了重要突破。如表2所示，1985—2019年，澳大利亞對外投資的流量與存量由21.58億美元和66.53億美元快速增加至53.97億美元和5792.57億美元，分別增長了150.1%和8606.7%。

表2 1984—2019年澳大利亞對外直接投資的流量與存量情況單位：百萬美元

伴隨著對外投資規(guī)模的逐年增長，越來越多的澳大利亞勞動者被跨國企業(yè)派遣至全球各地就業(yè)。雖然澳大利亞的社會保障資金主要來源于一般性稅收[31]，但是有些社會保障項目仍需雇主和雇員共同繳費，如醫(yī)療保險和強制性企業(yè)年金，雇主和雇員的繳費比例超過雇員工資總額的10%[32]。由于外派勞工往往在母公司保留相應的職位，按照澳大利亞的法律規(guī)定，他們必須依法繳納相應的社會保障費。與此同時，出于維護勞動者基本人權的考慮，許多國家(地區(qū))將在境內(nèi)就業(yè)的外籍人士強制納入其福利計劃，要求他們按時合規(guī)繳費。進而言之，許多澳大利亞外派勞工在境外就業(yè)期間很可能會遭遇社會保障雙重繳費問題，不僅被澳大利亞的社保制度所覆蓋，而且被納入就業(yè)國的社保計劃。他們必須以同一份薪酬待遇作為繳費基數(shù)，同時向澳大利亞和就業(yè)國的社保制度繳費。這就必然會大幅度提升澳大利亞跨國企業(yè)的用工支出和投資成本，嚴重壓縮這些跨國企業(yè)的利潤規(guī)模和發(fā)展空間，進而影響其在國際市場上的競爭與發(fā)展。

(三)全球社會保障雙邊合作蓬勃發(fā)展

自20世紀初在勞動者跨國流動與現(xiàn)代社會保障制度的“碰撞”和“交匯”中應運而生伊始，社會保障雙邊合作就引發(fā)了諸多歐洲國家的興趣。為有效應對跨國勞動者的社會保障問題，工業(yè)革命比較發(fā)達、現(xiàn)代社會保障制度初步建立且人員往來密切的法國、意大利和德國之間開始簽署社會保障雙邊協(xié)定。這些社會保障雙邊協(xié)定主要關注工傷保險[33]，基于平等對待原則，要求在工傷賠付事宜上平等對待締約方勞動者及其家屬。不過，隨著人員往來的日趨增多和現(xiàn)代社會保障制度的不斷拓展，此類社會保障雙邊協(xié)定在應對跨國勞動者的老年、殘障、失業(yè)和疾病等嚴重風險時捉襟見肘。尤其是1919年國際勞工組織成立后，它積極創(chuàng)制國際勞工公約(1)如《工人事故賠償公約》《維護移民工人的養(yǎng)老金權利公約》和《社會保障最低標準公約》等。來維護跨國移民的社會保障權益，有效推動了全球社會保障雙邊合作的發(fā)展。即使在兩次世界大戰(zhàn)期間，歐洲國家仍積極開展社會保障雙邊合作，簽署了大約150份社會保障雙邊協(xié)定[34]，并在協(xié)定的原則和內(nèi)容方面實現(xiàn)了重要突破。這些協(xié)定不僅開始引入?yún)⒈r間合并計算原則，而且逐步覆蓋養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和疾病保險等福利項目。第二次世界大戰(zhàn)結束后，全球社會保障雙邊合作迎來黃金發(fā)展期，僅在1946—1972年，全球就新增700余份社會保障雙邊協(xié)定[35]，它們主要產(chǎn)生于歐洲國家之間，但是也有一部分由歐洲國家與亞非拉國家締結。換言之，社會保障雙邊合作蓬勃發(fā)展，日漸成為全球各國應對跨國移民社會保障風險的有效路徑。

三、澳大利亞社會保障雙邊合作的主要實踐

19世紀中后期，在“牧羊業(yè)大潮”和“淘金熱”的巨大誘惑下[36]，海外移民持續(xù)涌入澳大利亞謀生和定居。即使在1901年澳大利亞聯(lián)邦政府通過《移民限制法令》以后[37]，來自全球各地尤其是歐美國家和新西蘭的移民仍然不斷增加。與之相伴，跨國移民遭遇的社會保障權益損害事件逐年增加，不僅降低了澳大利亞對全球移民的吸引力，也有損澳大利亞的國際形象與聲譽。同時，社會保障雙邊合作這一“星星之火”在歐洲蓬勃發(fā)展，其有效性和重要性日漸凸顯。20世紀40年代初，澳大利亞政府開始關注社會保障雙邊合作事宜，尋求與本國跨國移民的主要來源國進行社會保障雙邊談判，并分別在1943年與新西蘭和1954年與英國簽署了社會保障雙邊協(xié)定[38]。這是澳大利亞最早簽署的兩份社會保障雙邊協(xié)定，由此澳大利亞社會保障雙邊合作正式拉開序幕。此時，由于澳大利亞和新西蘭都不允許向外輸出養(yǎng)老金[39]，所以這兩項社會保障雙邊協(xié)定被設計成了東道國協(xié)定，即福利申領人的社會保障待遇在很大程度上由居住國負責支付，即使這些福利待遇主要是基于申領人在原籍國的居住年限或者繳費年限所獲得也是如此。

雖然澳大利亞社會保障雙邊合作開局良好，但是仍然面臨兩大嚴重困境：一是不同社會保障模式帶來的協(xié)調(diào)困境。澳大利亞社會保障制度采取的是建立在居住資格基礎之上的非繳費型模式，與許多國家社會保障制度實行的繳費型模式存在較大的差異，這就意味著澳大利亞簽署的社會保障雙邊協(xié)定必須有效協(xié)調(diào)兩種乃至多種不同模式下的跨國移民社會保障待遇，可能會引發(fā)重大的政策和意識形態(tài)問題；二是澳大利亞禁止福利輸出帶來的協(xié)調(diào)困境。由于澳大利亞法律明令禁止福利輸出，這與國際勞工組織在《維護移民工人養(yǎng)老金權利公約》中倡導的以參保時間合并計算理念和按比例支付原則為主要內(nèi)容[40]，并被許多國家接納的互惠型社會保障協(xié)定格格不入，使得澳大利亞只能與其他國家締結東道國協(xié)定。

為了有效解決這些困境，澳大利亞政府一方面積極完善社會保障雙邊合作方面的法律條款，另一方面逐步轉變社會保障理念，開始接受互惠型社會保障雙邊協(xié)定。具體說來，澳大利亞政府不僅在1973年通過了第2號《社會服務法案》，從此允許福利輸出[41]，而且在后面的《社會保障法(修正案)》中引入按比例轉移支付原則[42]，允許跨國移民的養(yǎng)老金按比例轉移支付。1985年，澳大利亞社會保障部長豪(Howe)就互惠型社會保障協(xié)定發(fā)表部長級聲明時承認，這對澳大利亞來說是一個新穎而又合理的概念，他相信“互惠型社會保障協(xié)定將有助于澳大利亞及其合作伙伴更全面地履行社會保障責任”[43]。此外，澳大利亞簽署的社會保障雙邊協(xié)定規(guī)定的是居住年限的累加，而非繳費年限的累計，即根據(jù)居民在澳大利亞的居住時間來按比例支付福利待遇。于是，澳大利亞政府在有效清除這些合作障礙之后，停滯30年的澳大利亞社會保障雙邊合作再次啟動和發(fā)力，通過在社會保障雙邊談判中瞄準本國跨國移民的重要來源國，澳大利亞政府在1986-1991年間先后與意大利、加拿大、丹麥等10國簽訂了社會保障雙邊協(xié)定(見表3)，初步構建起靈活高效的社會保障雙邊合作網(wǎng)絡。

為加快社會保障雙邊合作進程，更好地維護跨國移民的社會保障權益，澳大利亞政府于1999年頒布實施《社會保障(國際協(xié)定)法案》[44]。該法案不僅對社會保障國際協(xié)定的基本原則和主要內(nèi)容等關鍵問題進行具體規(guī)定，而且著重將已簽署的社會保障雙邊協(xié)定作為附件，為社會保障雙邊合作的高質(zhì)量發(fā)展提供了強有力的法律保障。此后，澳大利亞的社會保障雙邊合作進入快速發(fā)展期。如表3所示，2000—2015年澳大利亞政府先后與德國、美國、愛沙尼亞等20個國家締結了社會保障雙邊協(xié)定。迄今為止，澳大利亞社會保障雙邊協(xié)定的締約國數(shù)量達到31個(2)由于澳大利亞與英國的社會保障雙邊協(xié)定于2001年3月1日被正式廢除，所以將其排除在外。。澳大利亞成為在全球社會保障雙邊合作領域中締約國數(shù)量最多的國家之一，逐步編織起日益嚴密且成熟完善的社會保障雙邊合作網(wǎng)絡。

表3 澳大利亞現(xiàn)有的社會保障雙邊協(xié)定

(續(xù)表3)

如表3所示，從締約國分布來看，31個國家與澳大利亞簽訂了社會保障雙邊協(xié)定，其中多達26個國家來自歐美地區(qū)，其余締約國分別為1個大洋洲國家、1個南美洲國家和3個亞洲國家。這主要是因為澳大利亞作為英聯(lián)邦的重要成員國，不僅與歐美國家經(jīng)貿(mào)關系密切，而且其跨國移民主要來源于歐美國家。從覆蓋的項目來看，澳大利亞與意大利、葡萄牙等7個國家簽署的社會保障雙邊協(xié)定涵蓋了《社會保障(最低標準)公約》規(guī)定的大多數(shù)福利項目，但其主要覆蓋的險種是老年、殘障和遺囑保險，因為這些福利項目在參保和受益方面有較長時間的滯后性，講究權利與義務相對應，具有很強的便攜性。事實上，雖然社會保障雙邊協(xié)定從理論上適合一系列社會保障項目，但是從全球各國現(xiàn)有的社會保障雙邊協(xié)定來看，它主要運用于養(yǎng)老金和其他退休收入福利項目。

需要指出的是，在澳大利亞已簽署的社會保障雙邊協(xié)定中，除了與新西蘭和英國簽署的原始社會保障雙邊協(xié)定是單方負責的東道國協(xié)定，其余皆為責任共擔的互惠型協(xié)定。實際上，東道國協(xié)定只有在兩國互有大量的人員往來且經(jīng)濟發(fā)展水平非常接近的情況下才可持續(xù)。隨著20世紀60年代末新西蘭居民大規(guī)模移居澳大利亞，而從澳大利亞遷居新西蘭的移民數(shù)量并未顯著增長，加之新定居的新西蘭居民濫用福利事件被澳大利亞媒體廣泛報道[45-46]，使得兩國關系開始走向緊張，澳大利亞政府強烈要求修訂澳新社會保障雙邊協(xié)定，并先后于1986年、1988年、1994年、2001年和2016年進行了5次修訂[47]，逐步將單邊負責的東道國協(xié)定轉變?yōu)樨熑喂矒幕セ菪蛥f(xié)定。此外，由于英國政府對外籍國民實行養(yǎng)老金非指數(shù)化政策[48]，其支付給外籍人士的養(yǎng)老金不能像國內(nèi)養(yǎng)老金水平那樣隨著物價指數(shù)的上升而增長，這導致澳大利亞移民遭受了較大的損失。20世紀90年代，澳大利亞政府多次尋求與英國政府談判解決這一問題，但是英國政府不是“避重就輕”就是“顧左右而言他”，導致澳大利亞政府于2001年3月1日正式廢除澳英社會保障雙邊協(xié)定[49]。

四、澳大利亞開展社會保障雙邊合作的重要價值

經(jīng)過半個多世紀的不懈努力，澳大利亞與眾多國家締結了社會保障雙邊協(xié)定，這對于該國的跨國移民、跨國企業(yè)和政府而言都具有重要價值。

(一)維護跨國移民的社會保障權益

國家之間締結社會保障雙邊協(xié)定的主要目的在于將社會保障待遇的支付范圍擴大至不符合便攜性規(guī)定的人，以及來自其他國家而沒有資格獲得社會保障待遇的人。換言之，澳大利亞與31個國家締結的社會保障雙邊協(xié)定主要惠及兩大人群：一是已入境多年但是居住時間仍未達到社會保障待遇領取年限條件的澳大利亞居民；二是已在某國居住或者繳費多年但尚未達到法定最低居住或者繳費年限抑或是由于離境而失去母國社會保障待遇領取資格的澳大利亞居民。澳大利亞現(xiàn)有的社會保障雙邊協(xié)定通過引入?yún)⒈?居住)時間合并計算、福利可輸出及按比例支付等原則或者條款，將跨國移民在各締約國的居住時間或者參保時間合并計算，使跨國移民在各締約國都獲得社會保障待遇領取資格。于是，各締約國根據(jù)申領者與本國社會保障制度的關系長度按比例支付社會保障待遇，顯著地緩解了這些跨國移民遭遇的巨大社會保障困境。正如澳大利亞社會保障部長豪(Howe)在澳大利亞與意大利簽訂互惠型社會保障雙邊協(xié)定后的部長級聲明中所言，社會保障雙邊協(xié)定將使跨國移民獲得應有的社會保障待遇，估計未來20年將有100萬人從中獲益[50]。以澳大利亞和美國為例，兩國的社會保障雙邊協(xié)定自2002年10月1日正式生效以來，惠及的澳大利亞居民人數(shù)和金額逐年增加，由2003年的225人和43萬美元快速增加至2019年的5455人和1643萬美元(見表4)。需要注意的是，倘若居住在境外的人員想利用參保時間合并計算條款獲得澳大利亞社會保障待遇，那么他起碼要在澳大利亞居住1年且其中有6個月的連續(xù)時間[51]。

表4 澳美社會保障雙邊協(xié)定惠及的澳大利亞居民人數(shù)及金額

(二)增強跨國企業(yè)的競爭優(yōu)勢

毫無疑問，澳大利亞跨國企業(yè)克服重重障礙，遠涉重洋，進軍國際市場，將自身命運與國際同行的競爭和合作緊密結合，主要目的在于不斷增強自身的競爭優(yōu)勢，以獲得超額利潤。然而，外派勞工在境外就業(yè)期間遭遇的社會保障雙重繳費問題會大幅度提升澳大利亞跨國企業(yè)的用工支出和投資成本，顯著弱化其競爭優(yōu)勢。令人欣慰的是，在澳大利亞政府與眾多國家締結社會保障雙邊協(xié)定之后，這一問題將得到有效緩解。因為澳大利亞政府與德國、美國等23國簽訂的社會保障雙邊協(xié)定都涵蓋“避免雙重覆蓋條款”[52]，它明確規(guī)定：只要外派勞工的外派時間不超過3～5年，那么在此期間他僅被母國的社會保障制度所覆蓋；倘若外派勞工的外派時間超過3～5年，那么在此期間他僅被納入就業(yè)國的社會保障計劃(見表5)。換言之，通過社會保險費用互免方式，澳大利亞現(xiàn)有的社會保障雙邊協(xié)定可以保證外派勞工在境外就業(yè)期間只被某一國的社會保障制度所覆蓋，可以有效化解該群體面臨的社會保障雙重繳費風險，顯著增強跨國企業(yè)在國際市場上的競爭優(yōu)勢。

表5 澳大利亞現(xiàn)有社會保障雙邊協(xié)定規(guī)定的互免期限

(三)減輕社會保障財政負擔

作為西方國家中最容易接受移民的國家之一[53-54]，澳大利亞政府開展社會保障雙邊合作還有助于減輕社會保障財政負擔。因為澳大利亞的遷入移民遠多于遷出移民(見表1)，倘若澳大利亞政府能夠設法維護這些遷入移民在原籍國的社會保障權益，尋求這些原籍國支付相應的社會保障待遇，那么其在滿足移民群體社會保障需求方面的負擔將會大為減輕。以澳大利亞與意大利社會保障雙邊協(xié)定為例，在1988年9月至1989年6月，共有22000名澳大利亞人和意大利人利用澳意社會保障雙邊協(xié)定獲得養(yǎng)老金待遇，其中多達16000人領取的是意大利養(yǎng)老金待遇，僅有6000人領取澳大利亞養(yǎng)老金待遇[55]，顯然澳大利亞政府節(jié)省了一大筆社會保障費用。事實上，澳大利亞與加拿大、荷蘭等眾多國家締結社會保障雙邊協(xié)定也能起到類似的作用。截至2008年9月10日，澳大利亞與新西蘭、芬蘭等23國締結了社會保障雙邊協(xié)定，其中19項社會保障雙邊協(xié)定已生效，這些伙伴國每年向澳大利亞居民支付的養(yǎng)老金總額高達6.7億美元，而澳大利亞僅需向這些伙伴國支付2.7億美元[56]，每年可以節(jié)省數(shù)以億計的社會保障支出。

五、對我國社會保障雙邊合作的主要啟示

20世紀90年代末，隨著對外投資規(guī)模和跨國就業(yè)人員數(shù)量的逐年劇增，我國政府在全球社會保障雙邊合作如火如荼地開展了將近一個世紀之際開始關注社會保障雙邊合作事項，逐步尋求與歐美國家進行社會保障雙邊談判。經(jīng)過20余年的努力，我國政府先后與德國、塞爾維亞等12個國家簽訂了社會保障雙邊協(xié)定(3)12個締約國及協(xié)定簽署時間分別為：塞爾維亞(2018.06.09)、日本(2018.05.09)、盧森堡(2017.11.27)、西班牙(2017.05.19)、法國(2016.10.31)、荷蘭(2016.09.12)、瑞士(2015.09.30)、加拿大(2015.04.02)、芬蘭(2014.09.22)、丹麥(2013.12.09)、韓國(2012.10.29)、德國(2001.07.12)。，搭建起初具雛形的社會保障雙邊合作網(wǎng)絡。需要指出的是，雖然我國社會保障雙邊合作已進入發(fā)展階段，但是仍然存在發(fā)展進程緩慢和覆蓋項目有限等諸多嚴重困境[57-58]。與起步于20世紀40年代初且日臻成熟的澳大利亞社會保障雙邊合作相比，無論是在發(fā)展階段、發(fā)展質(zhì)量和成熟程度等戰(zhàn)略方面，還是在協(xié)定數(shù)量、覆蓋項目和惠及人群等戰(zhàn)術方面，都存在較大的差距。顯然，澳大利亞在社會保障雙邊合作領域曾經(jīng)遭遇和解決的一些難題，很可能是我國正在或者即將面臨的困境。因此，作為重要的“他山之石”，澳大利在社會保障雙邊合作領域的有益經(jīng)驗，可以為我國社會保障雙邊合作帶來一些重要啟示。

(一)完善社會保障雙邊合作法律

如上所述，針對社會保障雙邊合作進程中遭遇的諸多困境，澳大利亞政府不僅出臺了《社會服務法案》和《社會保障法(修正案)》，而且頒布實施了《社會保障(國際協(xié)定)法案》，逐步建立相對完善的社會保障雙邊合作法律體系，有力保障了本國社會保障雙邊合作的有效運行與健康發(fā)展。事實上，縱觀西方國家社會保障制度的建立、發(fā)展、改革與完善歷程不難發(fā)現(xiàn)，立法先行是最重要的成功經(jīng)驗之一。與此形成鮮明對比的是，盡管我國社會保障雙邊合作已有20余年的發(fā)展歷史，但是這一領域的法律法規(guī)嚴重匱乏。無論是當前社會保障領域最完善的《中華人民共和國社會保險法》(簡稱《社會保險法》)，還是勞動者就業(yè)領域最重要的《中華人民共和國勞動法》(簡稱《勞動法》)和《中華人民共和國勞動合同法》(簡稱《勞動合同法》)，抑或是對外勞務合作領域最權威的《對外勞務合作管理條例》和《對外承包工程管理條例》，都沒有關于跨國勞動者社會保障權益保護方面的章節(jié)條款，在十三屆全國人大常委會2018年9月公布的116件立法規(guī)劃中也難覓相關法律的蹤影[59]，遑論專門的社會保障雙邊合作法律法規(guī)。因此，我國政府應當盡快完善社會保障雙邊合作領域的法律法規(guī)，使我國社會保障雙邊合作“有法可依、有章可循”。概要而言，可以從以下幾個方面著手：一是建議全國人大常委會修訂《社會保險法》《勞動法》和《勞動合同法》，增加跨國勞動者社會保障權益保護方面的章節(jié)條款；二是建議國務院修訂《對外勞務合作管理條例》和《對外承包工程管理條例》，細化對外勞務合作人員權益保護內(nèi)容，適量增加對外勞務合作人員社會保障權益保護條款；三是建議國務院在條件成熟時出臺《勞動者境外就業(yè)與社會保障條例》，全面規(guī)范跨國勞動者的就業(yè)和社會保障事宜，從而為我國社會保障雙邊合作的有效運行與高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。

(二)引入多元化的合作方式

由于在就業(yè)方式、目的地國和跨國時長等方面存在顯著差異，外派勞工和其他跨國移民面臨的社會保障風險也存在較大差異，前者主要遭遇社會保障雙重繳費問題，而后者主要面臨的是社會保障待遇支付障礙和社會保障雙重缺失問題。正是由于認識到了這一點，澳大利亞一方面利用社會保險費用互免方式應對外派勞工遭遇的社會保障風險，另一方面借助參保(居住)時間合并計算、福利可輸出和按比例支付等多種方式化解其他跨國移民面臨的社會保障風險，最大限度地維護了跨國移民的社會保障權益。然而，我國的絕大多數(shù)社會保障雙邊協(xié)定只引入了單一的社會保險費用互免方式(見圖1)，幾乎沒有涉及其他重要的合作方式。換言之，這些社會保障雙邊協(xié)定只能解決外派勞工遭遇的社會保障風險，對于其他跨國勞動者遭遇的社會保障風險則鞭長莫及。根據(jù)澳大利亞的經(jīng)驗，我國政府在社會保障雙邊合作中應當引入多元化的合作方式，具體說來：一是盡快與12個締約國商談協(xié)定修訂事宜，引入?yún)⒈?居住)時間合并計算、福利可輸出以及按比例支付等合作方式；二是在未來簽署的社會保障雙邊協(xié)定中引入多元化的合作方式，使社會保障雙邊協(xié)定逐步走向成熟。唯有如此，我國社會保障雙邊協(xié)定才能有效滿足跨國移民群體多樣化、多層次的社會保障權益保護需求，從而實現(xiàn)跨國移民社會保障權益的最大化。

注：實線表示已引入，虛線表示尚未引入。

(三)適時修訂社會保障雙邊協(xié)定

毋庸置疑，社會保障雙邊協(xié)定的主要內(nèi)容保持相對穩(wěn)定是其有效運行與健康發(fā)展的重要保證，但是社會保障雙邊協(xié)定并非一成不變的金科玉律。隨著跨國移民的遷徙周期和遷徙模式日趨復雜，已生效多年的社會保障雙邊協(xié)定在面對層出不窮的新情況和新問題時往往顧此失彼。面對波詭云譎的外部世界，各國的社會保障制度都在不斷調(diào)整和發(fā)展。如前所述，澳大利亞政府根據(jù)國際和國內(nèi)情勢的發(fā)展變化，積極尋求與締約國(如新西蘭、英國等)修訂社會保障雙邊協(xié)定，有效維護了本國移民的合法權益。面對世界“百年未有之大變局”，我國政府也應當根據(jù)不斷變化的國內(nèi)外形勢，適時修訂社會保障雙邊協(xié)定。事實上，自2000年以來，我國和部分締約國的社會保障制度都處于深度變革與不斷完善之中，隨著海外就業(yè)和定居的人員逐年增加，我國現(xiàn)有的相對簡單的專業(yè)型社會保障雙邊協(xié)定難以有效應對國內(nèi)外環(huán)境變化帶來的新問題、新矛盾和新挑戰(zhàn)[60]。因此，迫切需要重新檢視并科學修訂已生效多年的部分社會保障雙邊協(xié)定，使之盡可能惠及大多數(shù)跨國勞動者，從而推動我國社會保障雙邊合作高質(zhì)量發(fā)展。