看懂國家綜合立體交通網(wǎng)這盤大棋

文/國家發(fā)改委城市中心總工程師 張國華

面向2035年的國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要出爐！

《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），勾勒了未來15年國家綜合立體交通網(wǎng)藍(lán)圖：到2035年基本建成現(xiàn)代化高質(zhì)量國家綜合立體交通網(wǎng)，為“全國123出行交通圈”和“全球123快貨物流圈”提供有力支撐。

國家綜合立體交通網(wǎng)有哪些特點(diǎn)？

國家綜合立體交通網(wǎng)是國家交通基礎(chǔ)設(shè)施最高層次的空間網(wǎng)絡(luò)，是國家綜合交通運(yùn)輸體系的基礎(chǔ)，包括鐵路、公路、水運(yùn)、民航、管道等各種運(yùn)輸方式的主要通道和節(jié)點(diǎn)。我們希望國家綜合立體交通網(wǎng)將來成為一張布局完善、規(guī)模合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源節(jié)約、銜接高效、互聯(lián)互通的海陸空國家網(wǎng)絡(luò)。

在我看來，這一次國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃，主要體現(xiàn)四個(gè)特點(diǎn)：

第一，綜合立體強(qiáng)調(diào)的是“統(tǒng)籌融合協(xié)調(diào)”，也是堅(jiān)持系統(tǒng)理念，加強(qiáng)前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局，整體性推進(jìn)的重要體現(xiàn)。

過去，交通運(yùn)輸行業(yè)的隔離性非常強(qiáng)，“鐵公機(jī)水”這些不同的交通運(yùn)輸系統(tǒng)，各有各的體系。交通行業(yè)和其他行業(yè)的聯(lián)系協(xié)同也不夠，這樣的情況顯然不能適應(yīng)新發(fā)展階段的要求。這次《規(guī)劃綱要》明確把建成便捷順暢、經(jīng)濟(jì)高效、綠色集約、智能先進(jìn)、安全可靠的現(xiàn)代化高質(zhì)量國家綜合立體交通網(wǎng)作為整體目標(biāo)，多種交通方式的整合作為重要抓手，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)交通與國土空間開發(fā)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)軍民融合發(fā)展，有效支撐國家重大戰(zhàn)略，是交通發(fā)展的本來之意、應(yīng)有之意。

這與中央“十四五”規(guī)劃建議中把統(tǒng)籌推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為“加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體系優(yōu)化升級(jí)”的重要組成部分，優(yōu)化國土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化等精神是相符的。

第二，是“把推進(jìn)綜合交通所代表的基礎(chǔ)設(shè)施要作為加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體系優(yōu)化轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要組成部分”的重要體現(xiàn)。這次國家綜合立體交通網(wǎng)特別強(qiáng)調(diào)了交通與相關(guān)專業(yè)融合發(fā)展，包括郵政、物流、旅游、裝備制造等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

第三，這次規(guī)劃不再是僅僅基于我們國家地圖上的一個(gè)規(guī)劃，《規(guī)劃綱要》更強(qiáng)調(diào)面向全球的交通網(wǎng)，構(gòu)建和全球更好的互動(dòng)互聯(lián)的關(guān)系，更好地支持開放和內(nèi)外雙循環(huán)的新格局。

第四，非常好地體現(xiàn)了部門之間的協(xié)同，規(guī)劃綱要特別強(qiáng)調(diào)了國家綜合立體交通網(wǎng)要與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及流域規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃銜接好。

與此同時(shí)，這一規(guī)劃也特別強(qiáng)調(diào)了中央和地方的互動(dòng)，如何把國家美好的藍(lán)圖放到地方實(shí)施中去？有了一個(gè)好目標(biāo)，地方的實(shí)施要能承接住。

為何劃分“極、組群、組團(tuán)”？

國家綜合立體交通網(wǎng)主骨架將重點(diǎn)區(qū)域按照交通運(yùn)輸需求量級(jí)劃分為3類：4個(gè)地區(qū)作為極，8個(gè)地區(qū)作為組群，9個(gè)地區(qū)作為組團(tuán)。這種表述在交通行業(yè)的規(guī)劃中是首次提出，但也是契合國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略以及國土空間開發(fā)保護(hù)格局的提法。

早在2010年，國務(wù)院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，就對(duì)城鎮(zhèn)化地區(qū)發(fā)展有相關(guān)表述。2016年出臺(tái)的“十三五”規(guī)劃更是明確，要優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)加快構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸，大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分布、協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局。

這次《規(guī)劃綱要》再次強(qiáng)調(diào)這個(gè)基礎(chǔ)格局，是對(duì)國家戰(zhàn)略部署的延續(xù)，也是加強(qiáng)交通與城鎮(zhèn)化發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更加突出交通發(fā)展要關(guān)注交通網(wǎng)絡(luò)與城鎮(zhèn)空間格局的關(guān)系，這也是交通的需求之源。

成渝經(jīng)濟(jì)圈地處內(nèi)陸，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后起之秀。

值得一提的是，《規(guī)劃綱要》把成渝一“極”與京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)并列，提的地位很高，也是希望未來能夠更大發(fā)揮成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的影響和作用。

不過，成渝經(jīng)濟(jì)圈與京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)最顯著的區(qū)別在于，后三者都是我國沿海開放發(fā)達(dá)地區(qū)，成渝經(jīng)濟(jì)圈地處內(nèi)陸，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后起之秀。從加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的要求來講，抓住成渝經(jīng)濟(jì)圈這個(gè)點(diǎn)，也是非常有意義的。

如何理解實(shí)體線網(wǎng)總規(guī)模70萬公里？

根據(jù)《規(guī)劃綱要》，到2035年，這張“交通網(wǎng)”實(shí)體線網(wǎng)總規(guī)模將達(dá)到70萬公里左右，連接全國所有縣級(jí)及以上行政區(qū)、邊境口岸、國防設(shè)施、主要景區(qū)等。這里所說70萬公里，指的是國家層面未來綜合立體交通網(wǎng)要達(dá)到的規(guī)模，這個(gè)網(wǎng)的內(nèi)容不包括地方網(wǎng)、基礎(chǔ)網(wǎng)，更多是國家意志、國家事權(quán)的體現(xiàn)。

從現(xiàn)狀來看，我國綜合交通網(wǎng)絡(luò)總規(guī)模已超500萬公里，一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)走在世界前列。下一步，按照《規(guī)劃綱要》的規(guī)劃安排，我們還要優(yōu)化國家綜合立體交通布局，構(gòu)建完善的綜合立體交通網(wǎng)。

規(guī)劃的目標(biāo)，與現(xiàn)實(shí)差距并不大。但我們面臨的核心難題是，如何進(jìn)一步提高發(fā)展質(zhì)量、提升供給效率。也即五個(gè)“注重”：注重交通運(yùn)輸創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和智慧發(fā)展；注重各種運(yùn)輸方式融合發(fā)展和城鄉(xiāng)區(qū)域交通運(yùn)輸協(xié)調(diào)發(fā)展；注重國土空間開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)；注重對(duì)外互聯(lián)互通和國際供應(yīng)鏈開放、安全、穩(wěn)定；注重建設(shè)人民滿意交通，滿足人民日益增長的美好生活需要。

未來我們的交通發(fā)展好不好，不能只看交通自身好不好，還要看交通行業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的貢獻(xiàn)有多大，價(jià)值有沒有充分發(fā)揮出來。

《規(guī)劃綱要》公布釋放了哪些關(guān)鍵信號(hào)？

《規(guī)劃綱要》適應(yīng)了新發(fā)展階段創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開放、共享這五大新發(fā)展理念，以此支持各種經(jīng)濟(jì)要素，在雙循環(huán)格局和高質(zhì)量發(fā)展的背景下，釋放了一個(gè)很重要的信號(hào)。

我們知道，圍繞著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，交通基礎(chǔ)設(shè)施不單是一種支撐性基礎(chǔ)設(shè)施，也是一種盈利性的基礎(chǔ)設(shè)施。

隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)，我們需要發(fā)展一些中高端的制造業(yè)，也需要發(fā)展一些性價(jià)比更高的服務(wù)業(yè)，這些都需要和交通基礎(chǔ)設(shè)施、國家綜合立體交通網(wǎng)更高效地結(jié)合。

一方面，在未來我們有很多機(jī)會(huì)。另一方面，圍繞這樣一個(gè)綜合交通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，將各種要素在國土空間和生態(tài)文明保護(hù)的范疇內(nèi)結(jié)合地更好，這無疑也會(huì)帶來積極效應(yīng)。

我們經(jīng)常說綠水青山就是金山銀山。綠水青山要想轉(zhuǎn)變成金山銀山，必須要和現(xiàn)代化交通基礎(chǔ)設(shè)施相結(jié)合，采用這種綠色、共享、集約高效的方式，進(jìn)行融合發(fā)展的一些新探索。

將給老百姓生活帶來哪些變化？

要看清未來15年的變化，我們需要看過去15年發(fā)生的變化。這次《規(guī)劃綱要》里，抓住了兩個(gè)特點(diǎn)，一是客運(yùn)出行上，高品質(zhì)、多樣化、個(gè)性化出行的需求越來越突出，二是貨運(yùn)方面，高品質(zhì)、小批量、時(shí)效性強(qiáng)的需求也越來越凸顯。

由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)出行的效率，無論是客還是貨，都會(huì)有越來越強(qiáng)烈的訴求。我們每個(gè)人每天都只有24小時(shí)，所以隨著各個(gè)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，隨著個(gè)人在社會(huì)中地位的提高，對(duì)出行的高效率和時(shí)效性要求也越來越高。

未來15年，隨著國家綜合立體交通網(wǎng)的藍(lán)圖逐步實(shí)施，無論是個(gè)人出行，還是對(duì)時(shí)效性要求比較強(qiáng)的物流的發(fā)展，都會(huì)帶來非常好的效果，能讓很多渴望追求美好生活的人得到更多滿足，認(rèn)可度更高。

將帶動(dòng)哪些地區(qū)和哪些產(chǎn)業(yè)發(fā)展？

我國經(jīng)濟(jì)空間的分布正在發(fā)生深刻變化，以中心城市、都市圈城市群為主導(dǎo)的這些空間元素，對(duì)人口與產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)愈發(fā)明顯。

所以這次國家綜合立體交通網(wǎng)特別強(qiáng)調(diào)要支持珠三角、長三角、京津冀、成渝這四大城市群的高效發(fā)展，這里面當(dāng)然也包括武漢、長沙、鄭州、西安這些中心城市。

第一，這樣一個(gè)國家綜合立體交通網(wǎng)能更好地支持各種要素流動(dòng)，支持地區(qū)發(fā)展空間優(yōu)勢，承接更多人口和經(jīng)濟(jì)要素，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，帶來更多創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)。

第二，大城市發(fā)展起來了，偏遠(yuǎn)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)怎么辦？這次國家綜合立體交通網(wǎng)也特別強(qiáng)調(diào)綜合交通網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展跟農(nóng)業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)。

未來農(nóng)業(yè)無非呈現(xiàn)三種態(tài)勢，一種是適合搞大規(guī)模農(nóng)業(yè)的地方，我們要通過發(fā)展綜合交通網(wǎng)絡(luò)，積極支持成本比較低的物流業(yè)發(fā)展，以此來支撐大規(guī)模農(nóng)業(yè)所需要的倉儲(chǔ)。

農(nóng)業(yè)的發(fā)展跟生態(tài)環(huán)境結(jié)合，與地區(qū)的資源稟賦結(jié)合，這就是所謂的“1.5農(nóng)業(yè)”，也就是農(nóng)業(yè)和文旅產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。

這一次新的革命是以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)為代表的大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、5G，以及超高速磁懸浮高鐵為代表的更加高效的綜合交通跟互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合。

第二種是有機(jī)生態(tài)農(nóng)業(yè)，我們常說荷蘭農(nóng)業(yè)很發(fā)達(dá)，究竟發(fā)達(dá)到什么程度？每天下午四點(diǎn)，在荷蘭阿斯米爾鮮花市場經(jīng)過交易的鮮花，第二天早上9點(diǎn)會(huì)準(zhǔn)時(shí)出現(xiàn)在倫敦、紐約、東京這些世界一線城市的街頭。這就涉及到剛才提到的“123高效物流”的問題。高品質(zhì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展一定是與高效物流緊密相關(guān)。

第三種是農(nóng)業(yè)的發(fā)展跟生態(tài)環(huán)境結(jié)合，與地區(qū)的資源稟賦結(jié)合，這就是所謂的“1.5農(nóng)業(yè)”，也就是農(nóng)業(yè)和文旅產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。這次國家綜合立體交通網(wǎng)強(qiáng)調(diào)了綜合交通網(wǎng)怎么支持旅游業(yè)的發(fā)展，這一塊我們是可以看到的。

第三，對(duì)于制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，國家綜合立體交通網(wǎng)更加重要。我們特別強(qiáng)調(diào)交通基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)間的關(guān)系，對(duì)于物流效率的提高，物流成本的降低，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)面，產(chǎn)業(yè)集群聚集以及提高中高端產(chǎn)業(yè)集群的全要素生產(chǎn)率而言，交通基礎(chǔ)設(shè)施可以說是至關(guān)重要。

建設(shè)綜合立體交通網(wǎng)創(chuàng)新有多重要？

“十四五”時(shí)期，我們國家進(jìn)入新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，創(chuàng)新是主基調(diào)。我們回頭去看，自從工業(yè)革命以來，創(chuàng)新都是交通、通訊、能源三者結(jié)合的，比如說第一次工業(yè)革命，是火車、煤炭、電報(bào)的結(jié)合；第二次工業(yè)革命是汽車、電話、石油的結(jié)合；第三次工業(yè)革命是飛機(jī)、高鐵以及傳統(tǒng)互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合。

這一次新的革命是以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)為代表的大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、5G，以及超高速磁懸浮高鐵為代表的更加高效的綜合交通跟互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合，這次《規(guī)劃綱要》將創(chuàng)新和智慧作為一個(gè)重大的板塊予以體現(xiàn)，這是非常好的，當(dāng)然這樣的工作真正落到實(shí)處，還需要我們?cè)诘胤綄?shí)踐中，在我們的具體工作中全方位地貫徹落實(shí)好。

把偉大藍(lán)圖落到實(shí)處該如何發(fā)力？

美好的藍(lán)圖已經(jīng)繪就，但能否讓每個(gè)人有真正獲得感和滿足感，關(guān)鍵在落實(shí)。

落實(shí)有四方面值得關(guān)注，第一是中央和地方的聯(lián)動(dòng)，這張藍(lán)圖實(shí)際上包含方向性、結(jié)構(gòu)性、網(wǎng)絡(luò)性，這次《規(guī)劃綱要》里特別強(qiáng)調(diào)了上下互動(dòng)，就意味著下一步地方在編制地方規(guī)劃、地方建設(shè)，乃至地方運(yùn)營過程中，要考慮怎么樣把這張藍(lán)圖接得住接得好。

比如我們提出來要構(gòu)建京津冀、長三角、珠三角、成渝這4大國際交通樞紐群，這些樞紐群的結(jié)合其實(shí)跟城市發(fā)展的關(guān)系是極其密切的。

按照過去的發(fā)展方式，很多地方政府對(duì)重大交通基礎(chǔ)設(shè)施和城市協(xié)同發(fā)展的關(guān)注是嚴(yán)重不夠的。這也就出現(xiàn)了前幾年高鐵建設(shè)很快，效率很高，但是高鐵和城市的結(jié)合不盡人意，因此下一步地方政府需要高度重視兩者的結(jié)合發(fā)展。

第二，部門之間的協(xié)同。因?yàn)榻煌òl(fā)展得好不好，不在于交通本身，而在于國家綜合立體交通網(wǎng)如何和產(chǎn)業(yè)、空間，以及人的出行高效結(jié)合，國家綜合立體交通網(wǎng)是為他們提供更高效的服務(wù)，它的目標(biāo)是如何把我們的產(chǎn)業(yè)組織得更加有效率，使我們的生活空間和生態(tài)空間更加宜居。這其中會(huì)牽扯到大量部門之間的協(xié)作，比如與“十四五”規(guī)劃中國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等的結(jié)合，無疑這里面需要我們部門之間加強(qiáng)協(xié)同，國家也正在推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，如何讓部門之間更好協(xié)作，這需要下一步在實(shí)施過程中，探索出新的體制和機(jī)制。

第三，真正從交通大國變成交通強(qiáng)國，要處理好政府和市場的關(guān)系。首先，政府要圍繞著交通改革、體制改革、機(jī)制創(chuàng)新等發(fā)揮好導(dǎo)向作用，就是我們出臺(tái)的這些政策文件，如何能讓市場認(rèn)可，這個(gè)特別重要。

其次，在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是運(yùn)營和服務(wù)中，市場要發(fā)揮資源配置中的決定性作用。我們知道，交通設(shè)施不單單是硬件設(shè)施，只靠政府主導(dǎo)，往往不盡如人意，需要讓市場型的企業(yè)，在我們國家綜合立體網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營乃至投融資中發(fā)揮更大作用。

第四，建設(shè)國家綜合立體網(wǎng)，創(chuàng)新智慧非常重要。創(chuàng)新通常由市場主導(dǎo)，這就面臨著和政府監(jiān)管的關(guān)系。在圍繞著國家綜合立體交通的創(chuàng)新和乃至交通帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新過程中，政府監(jiān)管作用如何更好地兼容需要進(jìn)一步探索。

回頭看大的交通方式的創(chuàng)新，都是由市場主導(dǎo)的，而我們政府的監(jiān)管往往都是滯后的。其實(shí)這里面就是政府和市場乃至公眾，還有未來第三方機(jī)構(gòu)即智庫，大家在業(yè)態(tài)發(fā)展中如何共同去訴求真正的創(chuàng)新，如何讓創(chuàng)新的各個(gè)主體都受益的一個(gè)新局面。這是下一步國家綜合立體交通網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營中，需要予以高度關(guān)注的。