我國河長制制度運(yùn)行存在的問題與對策

王潔

摘 要：隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展以及人民生活水平不斷提高，國家對河流流域的環(huán)境治理問題給予了高度重視，并已全面推行河長制。河長制蘊(yùn)育有著深厚的理論背景和時(shí)代背景，它的出臺和運(yùn)行為解決我國河流管理問題提供了新思路和新方法。但是，在河長制制度運(yùn)行中仍存在實(shí)施過程短期性和分散性、法律制度屬性不明確、考評體系不健全、公眾參與度低、外部監(jiān)督不力等問題，制約了河長制的實(shí)際效果。為此，結(jié)合和借鑒當(dāng)代國內(nèi)外水環(huán)境治理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，從加強(qiáng)河長制制度運(yùn)行規(guī)范化、提高規(guī)劃水平、提升管理信息化、增強(qiáng)公眾參與等方面對癥施策，更好的推進(jìn)我國河流流域環(huán)境治理。

關(guān)鍵詞：河長制;水環(huán)境治理;制度缺陷;思考與完善

分類號： X321

一、引言

新中國成立以來，中國對水資源的治理和保護(hù)給予了高度重視，尤其是在新時(shí)期“綠水青山就是金山銀山”的理念指導(dǎo)下，黨中央頒布和實(shí)施了一系列治水政策，我國河流管理取得一定成效。江流湖泊在生態(tài)環(huán)境、供水航運(yùn)、旱澇交替等方面發(fā)揮著重要作用。但由于長期的不合理開發(fā)和粗放式管理，我國的河流環(huán)境保護(hù)仍面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。2016年開始我國全面推行河長制，推行和建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級聯(lián)動(dòng)的河長管理體系，用以保護(hù)水利資源、改善水治環(huán)境、預(yù)防海洋污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境。

二、我國河長制的實(shí)踐性意義

1.打破傳統(tǒng)水資源治理的桎梏，創(chuàng)新環(huán)境資源保護(hù)機(jī)制

現(xiàn)階段的水資源管理體制由于長期的缺乏監(jiān)督管理，以及存在著制度法律機(jī)制不完善等問題，在政策的具體實(shí)施方面還存在著一些問題，如：分管管理部門的積極性不高、部門之間的管理職權(quán)交叉不清、監(jiān)督評估機(jī)制不健全等。河長制的提出在一定程度上突破了現(xiàn)階段河流治理的短板問題，做到由黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級部門分級負(fù)責(zé)管理，創(chuàng)新了現(xiàn)階段停滯不前的管理體制，用一種新思路將治理政策落實(shí)到每條河流和湖泊。各級河長統(tǒng)一聽從黨政指揮，進(jìn)行切實(shí)的目標(biāo)管理和資源協(xié)調(diào)，大大降低了管理的難度和范圍，提高管理效率，最終做到統(tǒng)籌管理，逐步實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

2.完善河流治理的責(zé)任追究制，強(qiáng)化部門綜合管理制度

河長制實(shí)行“一河流一政策、一河流一河長”的政策理念，在政策實(shí)施的過程中真正將河流管理的責(zé)任落到實(shí)處，有利于完善河流治理的責(zé)任追究制度，明確責(zé)任落實(shí)。與此同時(shí)，由于水資源的可變性和流動(dòng)性，針對不同區(qū)域內(nèi)的河流治理，尤其是跨流域治理，實(shí)行綜合管理是十分有必要的。河長制的出臺，完成了省、市、縣、鄉(xiāng)四級地域統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)體系，分級分派轄區(qū)內(nèi)河長，打破地方主義，真正做到協(xié)同各方進(jìn)行管理，由上而下的河流負(fù)責(zé)制切實(shí)強(qiáng)化了對河流的全面管理，推動(dòng)完成河流治理的艱巨任務(wù)。

3.落實(shí)水資源健康永續(xù)發(fā)展理念，促進(jìn)河湖生態(tài)文明良好建設(shè)

全面推行河長制是推行綠色發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的重要要求。近年來，習(xí)近平總書記就生態(tài)環(huán)境建設(shè)提出不少的口號和指示，“綠水青山就是金山銀山”，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，切實(shí)推進(jìn)我國的河流資源的環(huán)境保護(hù)刻不容緩。在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的同時(shí)，發(fā)揮好江海河流在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)進(jìn)步中的重要功能作用，將水資源的管理保護(hù)工作給予高度重視，促進(jìn)河湖生態(tài)文明的良好建設(shè)。

三、河長制制度運(yùn)行中存在的問題

1.實(shí)施過程的短期性和不規(guī)范化

河長制一開始被首創(chuàng)是由于無錫市的太湖污染事件，在水污染的迫切形勢下所短期決定并推出的，在此之前，并沒有進(jìn)過長期的實(shí)地試點(diǎn)和研究考察，因而河長制直至現(xiàn)在一直處于政策前期的探索階段，沒有借鑒廣泛的學(xué)術(shù)論據(jù)基礎(chǔ)，同時(shí)在沒有在社會(huì)層面引起廣泛的回響和共識，這種持續(xù)的探索會(huì)造成河長制這項(xiàng)制度的短期性、短效性，不足以在長期階段持續(xù)發(fā)揮其有效作用。與此同時(shí)，加之關(guān)于河長制的立法依據(jù)不夠完整和全面，沒有足夠的法制屬性來支持這項(xiàng)政策的實(shí)施，制度運(yùn)行的不規(guī)范化也造成了各個(gè)地區(qū)之間政策實(shí)施方式的不同，導(dǎo)致政策的分散化，不利于政策的長久運(yùn)行。

2.資源管理規(guī)劃不完善，考察評估體系不健全

該項(xiàng)制度屬于一項(xiàng)水資源管理制度，有效地污染防治需要全面和完整的管理規(guī)劃，按照總體規(guī)劃確立防治目標(biāo)，進(jìn)而采取對應(yīng)措施來完成水資源的目標(biāo)管理。目前，我國對于重要河湖的管理防治計(jì)劃還未完全公告，因此地方性的水污染規(guī)劃的成果也肯定不足。這種情況就造成了現(xiàn)階段的河流管理不能有一個(gè)明確的管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃。除此之外，還會(huì)影響到管理的責(zé)任落實(shí)制度，責(zé)權(quán)不能明確具體的分配，在很大程度上影響著河長制制度運(yùn)行的正當(dāng)性和公正性。

3.社會(huì)公眾的參與度低下，外部監(jiān)督機(jī)制無力

“從群眾中來，到群眾中去”，一切政策的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)都是人民，一切嚴(yán)峻問題解決的根本點(diǎn)和直接動(dòng)力也來自于人民群眾，身為社會(huì)公民的一份子，我們應(yīng)該充分行使作為主人公的各種權(quán)力，積極參與公共事務(wù)。河長制的政策動(dòng)員僅僅是針對組織內(nèi)部工作干部及人員，沒有做到廣泛的群眾參與和監(jiān)督，在社會(huì)層面上未能有效地引起公眾反響。其次，關(guān)于河長的權(quán)力任免和約束大多都只通過政治手段，難以確保權(quán)力運(yùn)行的公平性，缺乏有力的內(nèi)外部監(jiān)督考評體系，難免存在內(nèi)部動(dòng)力不足、執(zhí)法不嚴(yán)、不能積極客觀反映群眾意見等不良現(xiàn)象。

四、河長制制度運(yùn)行的優(yōu)化對策

通過上述對河長制的提出背景和現(xiàn)狀，制度運(yùn)行過程中存在的諸多問題等進(jìn)行總結(jié)和分析，從我國的實(shí)際情況出發(fā)，解讀和借鑒我國部分地區(qū)河流治理的成功案例，同時(shí)學(xué)習(xí)西方國家在治水方面的制度政策創(chuàng)新，主要從河長制的制度保障和法制建設(shè)、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和推進(jìn)、參與制度設(shè)計(jì)與宣傳平臺建設(shè)的思路，來進(jìn)行對策分析。

1.明確落實(shí)責(zé)任追究制度，增強(qiáng)政策的法制規(guī)范化

在河長制的具體是實(shí)施過程中，明確職責(zé)范圍，約束河長權(quán)力是十分有必要的，落實(shí)管理過程中的責(zé)任追究制度，增強(qiáng)法制屬性，推進(jìn)政策更好的實(shí)行。

（1）嚴(yán)格問責(zé)制度，明確問責(zé)主體

要求各個(gè)地區(qū)加強(qiáng)對河流管理的監(jiān)評和考核，對省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長工作實(shí)行全面得問責(zé)制度，將工作落實(shí)，嚴(yán)格追究個(gè)體責(zé)任，同時(shí)將河長制管理的實(shí)時(shí)推進(jìn)情況納入到個(gè)人的評估考核。

（2）加強(qiáng)立法工作，促進(jìn)法治而非人治

通過立法來進(jìn)一步明確河長的職責(zé)權(quán)限，表明在河長制的推行建設(shè)中，河長不僅僅是一個(gè)職務(wù)。其次，要通過制定和完善相關(guān)的法律文件明確決定河長的權(quán)力，在其職責(zé)范圍內(nèi)可以進(jìn)行的管理決策行為。法律體制的完善可以促進(jìn)河長制在實(shí)施過程中有一個(gè)規(guī)范化的執(zhí)行體系和法制化的考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)制度運(yùn)行的公正化、公開化。

2.制定全面管理防治規(guī)劃，推進(jìn)制度長久有效運(yùn)行

完善日常工作運(yùn)行機(jī)制，站在長遠(yuǎn)發(fā)展的角度，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，建立全面管理的綜合戰(zhàn)略。水環(huán)境的治理是一個(gè)長久且任重道遠(yuǎn)的過程，生態(tài)文明的建設(shè)不在一朝一夕，這就更需要堅(jiān)持綜合管理和長久運(yùn)行兩不誤。

（1）因地制宜，制定戰(zhàn)略規(guī)劃

我國國土范圍遼闊，南北環(huán)境差異，一項(xiàng)制度的統(tǒng)一強(qiáng)制化運(yùn)行難免會(huì)出現(xiàn)各種問題，這就需要各個(gè)地區(qū)在政策實(shí)行的過程中，結(jié)合當(dāng)?shù)氐乃镰h(huán)境、生態(tài)特點(diǎn)進(jìn)行創(chuàng)新和優(yōu)化，找到適宜的資源管理模式。由各級黨政機(jī)關(guān)從實(shí)際出發(fā)制定戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)施目標(biāo)管理。

（2）綜合治理與區(qū)域管理相結(jié)合

要使該項(xiàng)制度真正取得實(shí)際效果，不能只依靠由上而下的政策推行和探索，必須重視全面整治和區(qū)域管理相配合，共同發(fā)揮各自的效用，尤其是注重跨流域地區(qū)的管理。在此基礎(chǔ)上，建立詳細(xì)的工作計(jì)劃和管理?xiàng)l例，在河流管理的各個(gè)階段都制定考核標(biāo)準(zhǔn)，整體和區(qū)域治理齊頭并進(jìn)，推進(jìn)政策良好運(yùn)行。

3.建立網(wǎng)絡(luò)信息管理平臺，完善公眾參與監(jiān)督制度

優(yōu)化河長制工作機(jī)制的同時(shí)，還要注重其基本信息、內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)、職責(zé)體系劃分、評估考核等內(nèi)部工作的良好運(yùn)行，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，構(gòu)建河長制制度的網(wǎng)上信息管理站點(diǎn)，積極引入社會(huì)公民和團(tuán)體的整治參與。

（1）放寬社會(huì)準(zhǔn)入，構(gòu)建電子信息平臺

在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)飛速發(fā)展的時(shí)代，構(gòu)建網(wǎng)上信息綜合管理平臺，完善優(yōu)化內(nèi)部機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)運(yùn)行及考評系統(tǒng)，在平臺上為社會(huì)公眾實(shí)時(shí)反饋治理成效和管理概況，實(shí)現(xiàn)政策運(yùn)行的公開透明化。同時(shí)，在網(wǎng)絡(luò)平臺中設(shè)置公眾的信息反饋系統(tǒng)，積極并實(shí)時(shí)反映群眾意見的需求，將河長制這一制度更好的推向社會(huì)，面向大眾。

（2）加強(qiáng)外部監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)體制活力

注重內(nèi)部考核的同時(shí)還要加強(qiáng)外部監(jiān)督，積極引導(dǎo)更好的社會(huì)團(tuán)體和公民參與到河流治理工作當(dāng)中，積極行使公民的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督河長權(quán)力的行駛。同時(shí)將群眾反饋可加入到各個(gè)河長的考核機(jī)制中，實(shí)行績效管理，增強(qiáng)部門人員工作的積極主動(dòng)性，在一定程度上增強(qiáng)體制運(yùn)行活力。

五、結(jié)語

河長制政策的推行為目前我國的水資源治理局面提出了新思路和新方法，這也體現(xiàn)了黨和國家對提倡綠色可持續(xù)發(fā)展理念的高度重視。河長制自運(yùn)行以來，就處于尚未成熟、不斷探索的階段，在制度運(yùn)行的實(shí)際過程中還存在一些方面的問題，沒有達(dá)到完全的法制化，人治屬性的色彩依然濃厚，同時(shí)缺乏長遠(yuǎn)的管理規(guī)劃，考評機(jī)制不健全、監(jiān)察體系不完善仍是河長制的突出問題。在今后的發(fā)展中，我們也要立足于社會(huì)生態(tài)結(jié)構(gòu)的變化，對河長制的具體實(shí)踐做出適宜調(diào)整，對其制度運(yùn)行規(guī)范進(jìn)行深入研究，真正發(fā)揮河長制制度的網(wǎng)絡(luò)化管理作用，為實(shí)現(xiàn)河湖生態(tài)功能的健康永續(xù)發(fā)展不斷做出努力。

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