農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場治理

張景娜 史墨

摘 要：完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場治理，引導(dǎo)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的前提條件。根據(jù)諾斯的交易成本理論，對現(xiàn)階段農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場下交易過程產(chǎn)生的成本進(jìn)行了分析，并據(jù)此從農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場治理制度安排方面提出以下改進(jìn)建議：第一，完善配套法律制度。在強(qiáng)化農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管的法律制度。第二，完善土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制。在供求機(jī)制上，一方面完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，另一方面以農(nóng)戶的利益為出發(fā)點(diǎn)創(chuàng)建多種形式的土地托管、股份合作辦法，以激活供給側(cè)。在競爭機(jī)制上，建立土地價(jià)格評估機(jī)制，發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介組織。第三，完善土地流轉(zhuǎn)制度。建立土地托管和土地股份合作等相關(guān)制度。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);市場治理;交易成本

一、國內(nèi)外研究綜述

2019年中央一號文件中明確指出，要健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。2019年10月31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，再次強(qiáng)調(diào)要完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和保障國家糧食安全的制度政策，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。從以上文件精神看，中央把推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要步驟。從制度設(shè)計(jì)的角度來看，建立完善的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場治理體系是實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的前提條件。扶持以家庭經(jīng)營方式為基礎(chǔ)的種養(yǎng)大戶和家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)企業(yè)成為土地經(jīng)營主體的政策目標(biāo)，客觀上要求土地經(jīng)營權(quán)可以向不同需求者有序流轉(zhuǎn)，也就是說，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)戶面對的需求者包括其他農(nóng)戶、合作社、企業(yè)。因此，研究現(xiàn)有制度是否能夠使農(nóng)戶產(chǎn)生流轉(zhuǎn)意愿以及是否能夠與經(jīng)營權(quán)需求者高效地達(dá)成流轉(zhuǎn)契約，具有十分重要的意義。本文將從交易成本的角度對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場治理有待改進(jìn)和完善的部分提出建議措施。

關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的相關(guān)研究，一部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)效率提升的關(guān)鍵點(diǎn)是土地產(chǎn)權(quán)的明晰以及政府的宏觀干預(yù)。諸多研究成果表明，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要條件[1-3]，盡管目前對于推出確權(quán)證書的政策效果存在爭議，但是整體上來說眾多研究成果更傾向于認(rèn)為明晰土地產(chǎn)權(quán)具有正向影響[4]。雖然土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持以市場化為主，但是由于其難以克服自身的缺陷，仍需要政府的宏觀干預(yù)。Douglas對農(nóng)地流轉(zhuǎn)低效率的原因進(jìn)行了全面的分析，認(rèn)為政府能在農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，以政府為主導(dǎo)的土地制度變遷能夠提高農(nóng)村土地資源配置效率，優(yōu)化土地資源利用結(jié)構(gòu)[5]。張智勇等分析了土地制度和土地經(jīng)營權(quán)市場化的現(xiàn)狀，并強(qiáng)調(diào)了政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮宏觀調(diào)控作用[6]。甄江等認(rèn)為地方政府的政策驅(qū)動(dòng)可以彌補(bǔ)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場失靈問題[7]。另一部分學(xué)者的研究重點(diǎn)集中在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化的動(dòng)力與阻力方面。在宏觀方面，F(xiàn)eng、杜文星等認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、非農(nóng)就業(yè)狀況會(huì)直接影響農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)決策，對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化產(chǎn)生直接影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高、非農(nóng)就業(yè)占比越高的地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)率越高[8-9]。許慶等的研究結(jié)果則表明，非農(nóng)就業(yè)有助于弱化土地的社會(huì)保障功能，從而促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。但是，參與非農(nóng)工作對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的邊際效應(yīng)大于非農(nóng)工作穩(wěn)定和非農(nóng)就業(yè)地點(diǎn)穩(wěn)定，若僅考慮農(nóng)戶家庭是否參與非農(nóng)工作， 忽視非農(nóng)就業(yè)的穩(wěn)定性問題，會(huì)高估非農(nóng)就業(yè)對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響[10]。洪煒杰認(rèn)為，外包服務(wù)市場的發(fā)育對農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場產(chǎn)生抑制性影響[11]。江永紅等認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度能夠充分保障以老年人口為主的非勞動(dòng)力的基本生活質(zhì)量，從而降低家庭負(fù)擔(dān)，減輕農(nóng)地依賴，進(jìn)而激活土地流轉(zhuǎn)市場[12]。在微觀方面，Holden[13]、楊成林[14]、馬賢磊等[15]認(rèn)為信息不對稱、農(nóng)地政策的不確定性、農(nóng)地碎片化嚴(yán)重是阻礙農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化的重要因素，郜亮亮等認(rèn)為村級流轉(zhuǎn)管制制約了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展[16]。曾福生[17]、呂曉等[18]的研究成果表明，農(nóng)戶對農(nóng)地政策與制度的認(rèn)知水平對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育具有重要意義，但由于在現(xiàn)實(shí)中農(nóng)戶受制于農(nóng)地政策與制度的認(rèn)知水平，難以做出實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的理性選擇，導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)展停滯不前。陳飛翟等認(rèn)為，土地價(jià)值、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以及涉農(nóng)貸款會(huì)影響農(nóng)戶轉(zhuǎn)入農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，工資水平、就業(yè)機(jī)會(huì)會(huì)影響農(nóng)戶轉(zhuǎn)出農(nóng)地經(jīng)營權(quán)[19]。何欣等的研究表明，家庭的人口特征、經(jīng)濟(jì)特征、土地稟賦和社會(huì)環(huán)境因素均會(huì)對農(nóng)戶參與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生顯著影響[20]。鄭沃林等的研究表明，農(nóng)戶及其家庭人力資本與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出呈正相關(guān)關(guān)系，與農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)入呈負(fù)相關(guān)關(guān)系[21]。

綜上所述，目前關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的研究的確取得了一定的成果，但仍存在一些不足：第一，現(xiàn)階段對農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的研究大多是從定量的角度分析某些微觀因素對農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為的影響，或者研究宏觀因素對地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)參與率的影響，但是缺少對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場治理的討論。第二，雖然不乏從交易成本角度分析農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易的研究，但是大多只得出了局部性結(jié)論，以整個(gè)交易過程產(chǎn)生的成本為分析對象并且最終為政府在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場治理層面進(jìn)行整體制度安排提供參考的研究較少。事實(shí)上，微觀層面農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易過程是否能夠順利進(jìn)行直接決定了宏觀市場本身的發(fā)育程度，因此本文以交易成本為視角，運(yùn)用理論分析方法對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易過程進(jìn)行討論，并據(jù)此提出政策建議，為政府在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場治理層面進(jìn)行整體制度安排提供參考。

二、理論框架及分析

（一）交易成本理論

交易成本的概念產(chǎn)生于科斯1937年發(fā)表的《企業(yè)的性質(zhì)》一文，但文中沒有明確使用“交易成本”這一術(shù)語?！敖灰壮杀尽钡乃枷胄纬芍螅飞?、張五常、諾斯、巴澤爾、黃少安等眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)家力圖明確“交易成本”的定義，但至今為止沒有形成公認(rèn)的嚴(yán)格的定義。最具代表性定義的有以下幾種：威廉姆森說“交易成本是物理學(xué)中的摩擦力在經(jīng)濟(jì)學(xué)中的等價(jià)物”。他認(rèn)為只有將各種交易與各種規(guī)制結(jié)構(gòu)相關(guān)聯(lián)系，將它推廣到所有的經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境之中，才能說明不同制度安排的優(yōu)劣。他將交易成本分為事前的和事后的交易成本。事前的交易成本包括起草、談判和維護(hù)一項(xiàng)協(xié)議的成本;事后的交易成本包括：當(dāng)交易偏離了所要求的準(zhǔn)則而引起的不適應(yīng)成本;倘若為了糾正事后的偏離而做出雙邊努力，由此而引起的爭論不休的成本;伴隨建立和運(yùn)作管理機(jī)構(gòu)而帶來的成本;使安全保證生效的抵押成本[22]。張五常從一般意義上提出了“交易成本”概念，他認(rèn)為交易成本應(yīng)該包括不存在于魯濱遜·克魯索經(jīng)濟(jì)中的所有成本[23]。諾斯從生產(chǎn)過程的角度對“交易成本”進(jìn)行了定義，他認(rèn)為生產(chǎn)成本包括轉(zhuǎn)化成本和交易成本兩部分，前者受技術(shù)水平的影響，后者主要受制度安排的影響，其中“交易成本包括：衡量交易物之價(jià)值的成本、保護(hù)權(quán)利的成本，以及監(jiān)管與實(shí)施契約的成本”[24]。

本文的研究對象是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，微觀層面上的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易過程與諾斯的交易成本結(jié)構(gòu)劃分最為貼近。因此，為了問題的可分析性和過程的簡潔性，本文將采用諾斯的定義對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的交易成本進(jìn)行分析。

（二）土地流轉(zhuǎn)中的交易成本分析

1.衡量交易物之價(jià)值的成本及分析。衡量土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值的成本主要包括兩方面：一是供需雙方搜尋或利用土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)信息的成本，二是獲取待流轉(zhuǎn)交易的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的成本。（1）搜尋信息的成本主要?dú)w因于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化程度較低，供求機(jī)制、競爭機(jī)制不夠完善，服務(wù)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中介組織不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。在實(shí)際運(yùn)作過程中，由于經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場信息不對稱現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)戶一般通過兩種方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)：一是熟人之間或者通過熟人介紹實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn);二是需求方通過村委會(huì)向農(nóng)戶發(fā)布土地需求信息，并在村委會(huì)的協(xié)調(diào)下達(dá)成流轉(zhuǎn)協(xié)議。第一種方式對于社交網(wǎng)絡(luò)不夠成熟的需求者來說難以實(shí)現(xiàn)交易，或者需要投入較多的時(shí)間成本，對于供給者來說極有可能出現(xiàn)有流轉(zhuǎn)意愿但流轉(zhuǎn)不出去的狀況，都難以實(shí)現(xiàn)個(gè)人效用最大化。如果采用后一種方式，交易過程中由始至終均以村委會(huì)為中介，難以實(shí)現(xiàn)供需者之間的直接對話，阻礙了土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，而且還存在村委會(huì)利用信息優(yōu)勢“尋租”的隱患?？傊瑑煞N方式都具有明顯的非市場化運(yùn)作的特點(diǎn)，使土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和范圍受到限制，難以真正實(shí)現(xiàn)土地資源的有效配置。與此同時(shí)，當(dāng)信息成本過高時(shí)，農(nóng)戶會(huì)放棄信息分析，從而喪失獨(dú)立決策信心，表現(xiàn)出羊群行為特征，即農(nóng)戶會(huì)側(cè)重于從社交網(wǎng)絡(luò)中獲取信心，與其他農(nóng)戶做出同樣的決策，外在表現(xiàn)為“隨大流”和“示范效應(yīng)”[25]。農(nóng)戶的這種行為特征一方面代表了土地流轉(zhuǎn)一定程度上可以通過“示范效應(yīng)”實(shí)現(xiàn)，另一方面也說明在信息較為不對稱的情況下，農(nóng)戶會(huì)盲從于其社交網(wǎng)絡(luò)中其他人的決策，不僅難以實(shí)現(xiàn)自身效用最大化，還會(huì)使交易增加違約風(fēng)險(xiǎn)。（2）獲取土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的成本。由于尚未形成有效的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)定價(jià)機(jī)制，在土地流轉(zhuǎn)的過程中土地經(jīng)營權(quán)定價(jià)成本仍然較高。目前的定價(jià)方式主要包括流轉(zhuǎn)雙方自主協(xié)議定價(jià)、土地需求者競拍定價(jià)、土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)估價(jià)、政府指導(dǎo)參考定價(jià)四種。其中，自主協(xié)議定價(jià)仍占絕大多數(shù)，這種定價(jià)方式會(huì)出現(xiàn)討價(jià)還價(jià)而增加談判費(fèi)用，且因信息不對稱、沒有充分競爭比價(jià)，難以形成公平交易。例如，西城鎮(zhèn)西城村位于黑龍江省克山縣西北部，是鎮(zhèn)政府所在地，耕地面積160公頃。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息傳遞主要依靠鎮(zhèn)政府。2014年，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)需求方為轉(zhuǎn)入優(yōu)質(zhì)連片地展開價(jià)格競爭，價(jià)格被抬高至450元/畝。鎮(zhèn)政府為了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的可持續(xù)性，制定2015年農(nóng)地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)格400元/畝。部分村民認(rèn)為農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格由政府采用“一刀切”的定價(jià)機(jī)制不合理，退出了流轉(zhuǎn)市場[26]。由于土地經(jīng)營權(quán)供給方與需求方直接獲取交易信息的成本較高，基層政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中起到主要的中介作用，但是直接干預(yù)價(jià)格的舉措不僅沒有起到規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的作用，還導(dǎo)致很多優(yōu)質(zhì)地經(jīng)營權(quán)所有者退出流轉(zhuǎn)市場。說明基層政府的行政干預(yù)不能代替市場的作用，建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場是降低信息成本的最優(yōu)路徑。

2.保護(hù)權(quán)利的成本及分析。從產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)看，1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度的推行實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)限制的放開使“兩權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了“再分離”，即土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分別屬于不同主體。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，保護(hù)權(quán)利的成本既包括供給者為保護(hù)交易前的承包經(jīng)營權(quán)、交易后獲取租金的權(quán)利而付出的成本，也包括需求者為保護(hù)通過交易獲得的經(jīng)營權(quán)的成本。保護(hù)權(quán)利的成本產(chǎn)生于兩個(gè)方面：一是制度風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)實(shí)中存在多種形式的流轉(zhuǎn)，比如轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股、代耕、抵押、贈(zèng)與等，因此存在多樣化的權(quán)利義務(wù)特征，相關(guān)法律本身不完善以及在實(shí)際操作時(shí)多以口頭形式進(jìn)行，加大了糾紛出現(xiàn)的可能性;在大力推進(jìn)確權(quán)認(rèn)證工作的過程中出現(xiàn)相關(guān)制度不完善的問題。二是違約風(fēng)險(xiǎn)，是指由于土地承包經(jīng)營權(quán)租賃一方不履行合同而給另一方帶來損失的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)于熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，或者村委會(huì)代為流轉(zhuǎn)，很難實(shí)現(xiàn)交易的公平與穩(wěn)定，極易損害供給者或需求者的權(quán)利。另外，在信息成本過高、易于發(fā)生羊群行為的情況下，農(nóng)戶極有可能做出不利于自身的決策，此時(shí)違約的概率將大幅度提升。

2013年，山西省武鄉(xiāng)縣坡底村的17家農(nóng)戶將共計(jì)120畝土地的經(jīng)營權(quán)租賃給需求方，允許需求方用以飼養(yǎng)肉羊，雙方約定租期為10年，并簽訂合同。需求方在后期建設(shè)生產(chǎn)廠房期間，擅自鋪設(shè)一條約200米長4米寬的水泥道路，使得土地用途隨意改變。出租方曾勸阻修路，承租方以合同沒有約定為由堅(jiān)持硬化土地，導(dǎo)致供給方農(nóng)戶的土地土質(zhì)破壞，拆路復(fù)耕改良土壤需另加資金成本。同期，在邵渠村，承租方承包了258畝土地用以種植大棚蔬菜，由于承租方經(jīng)營管理不善，第一年即造成成本虧損，供給方農(nóng)戶自土地經(jīng)營權(quán)租借后的第二年起再未獲得租金收入。而且，承租方為大棚種植蔬菜進(jìn)行了地塊整合，對農(nóng)戶后續(xù)恢復(fù)耕種造成成本支出[27]。

上述案例中，供給方和需求方之間雖然簽訂了契約，但因沒有相關(guān)法律制度做支撐，契約本身對交易雙方權(quán)利義務(wù)履行的約束力不足，需求方無論是改變土地用途還是拒絕支付租金，違約處罰均難以落實(shí)，供給方在保護(hù)自身權(quán)利過程中還要付出大量的時(shí)間成本和被迫屈從的心理創(chuàng)傷成本。在制度風(fēng)險(xiǎn)與違約風(fēng)險(xiǎn)并存的情況下，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中供需雙方都可能為保護(hù)自身的權(quán)益而付出更高的成本。

3.監(jiān)管與實(shí)施契約的成本及分析。監(jiān)管與實(shí)施契約的成本主要產(chǎn)生于兩個(gè)方面：（1）政府實(shí)施監(jiān)管的行政成本。政府高效的監(jiān)管有賴于監(jiān)管制度的合理性。但就目前來看，政府監(jiān)管制度有兩方面的缺失：第一，監(jiān)管主體不明確。這種制度缺陷容易造成部門之間權(quán)責(zé)不清，互相推諉，降低制度績效。第二，監(jiān)管細(xì)則缺失。目前的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏具有可操作性的細(xì)則，導(dǎo)致監(jiān)管工作無法可依。（2）對代理人實(shí)施監(jiān)管的成本。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的制度框架下，有三類代理人：第一，中央政府的代理人——地方政府。地方政府與中央政府的制度目標(biāo)并不完全一致，中央政府著重于從長遠(yuǎn)的角度出發(fā)制定全局性的決策，而地方政府更傾向于追求顯性政績，因此，在監(jiān)管主體、監(jiān)管細(xì)則均不明確的情況下，地方政府極易搞強(qiáng)硬化的行政命令，侵害農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)利。此外，地方政府權(quán)責(zé)不清降低了尋租風(fēng)險(xiǎn)，催生尋租行為，擾亂流轉(zhuǎn)市場秩序。第二，農(nóng)戶的代理人——提供耕種管理服務(wù)的土地托管組織。土地托管與傳統(tǒng)意義上經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有所不同，是一種新型的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，分為全托、半托、承租三種形式（在某些文獻(xiàn)中“入股”形式也屬于“托管”范疇，被稱為土地托管的最高級形式，但由于“入股”比較低層次的“托管”在制度上的要求層次完全不同，為了便于分析，在本文中將“托管”定義為包括“全托”“半托”“承租”三種形式，“入股”形式在下文中另行討論）。“半托”指農(nóng)戶為了彌補(bǔ)勞動(dòng)力不足、技術(shù)水平有限的問題，選擇土地托管組織的服務(wù)項(xiàng)目，例如機(jī)械化耕種、機(jī)械化收割、統(tǒng)一灌溉等，并參考市場價(jià)格向土地托管組織支付一定費(fèi)用的模式。“全托”是指土地經(jīng)營全程委托給土地托管組織，根據(jù)支付方式，這種“全程托管”又可劃分為收益型全托和服務(wù)型全托兩種形式。收益型全托模式中，土地經(jīng)營所得按一定比例在管理方與托管方之間進(jìn)行分配;服務(wù)型全托是指在達(dá)到定額產(chǎn)量的前提下向托管組織支付定額服務(wù)費(fèi);“承租”是指農(nóng)戶與土地托管組織簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，支付固定租金，由土地托管組織行使經(jīng)營權(quán)或者以土地托管組織為中介轉(zhuǎn)租給企業(yè)、種養(yǎng)大戶、其他合作經(jīng)濟(jì)組織的方式[28]。土地托管模式使農(nóng)戶與土地托管組織之間建立起一種互利互惠的合作關(guān)系，以提供土地托管服務(wù)的農(nóng)民專業(yè)合作社為主要實(shí)現(xiàn)形式。對于農(nóng)民來說，這種托管行為存在一定的風(fēng)險(xiǎn)成本，風(fēng)險(xiǎn)成本的高低與合作社自身人力、物力、財(cái)力資源及政策環(huán)境等因素相關(guān)。第三，農(nóng)戶代理人——農(nóng)民專業(yè)合作社。在該模式中，農(nóng)戶將土地等資本入股合作社，農(nóng)戶與其他合作社成員之間是股份合作關(guān)系，享受分紅，理論上有決策權(quán)。但在合作社實(shí)際運(yùn)行中，合作社一般由農(nóng)村能人、基層政府、企業(yè)擔(dān)任理事長，掌握決策權(quán)，此外農(nóng)民專業(yè)合作社在運(yùn)行機(jī)制、利益分配機(jī)制上都存在較多問題，存在較高的代理成本。

皖南萍鎮(zhèn)隸屬于安徽重要工業(yè)縣，是該縣惟一的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。借項(xiàng)目下鄉(xiāng)契機(jī)，2008年萍鎮(zhèn)迎來規(guī)模化土地流轉(zhuǎn)高潮。該鎮(zhèn)舊塘村被納入萍鎮(zhèn)首批國家級土地整治項(xiàng)目，在村委會(huì)的協(xié)調(diào)下完成了3 198畝土地對外發(fā)包（全村共3 892畝），其中包括村民李XF的1.75畝承包地。李XF向村委會(huì)以及鎮(zhèn)政府多次表達(dá)了想要收回承包地的訴求，但均已跟資本大戶簽訂正式合同為由拒絕。直到2009年，李XF通過向上級反映，并通過省廣播電臺對此事進(jìn)行報(bào)道，縣一級受到行政壓力和輿論壓力，責(zé)縣農(nóng)委進(jìn)行調(diào)查[29]。

上述案例中基層政府作為中央政府的代理人，兩者制度目標(biāo)并不一致，中央政府著重于從促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高土地利用效率的角度下發(fā)土地整治項(xiàng)目，而基層政府顯然更傾向于追求顯性政績即項(xiàng)目本身的推進(jìn)。由于監(jiān)管主體、監(jiān)管細(xì)則等方面的制度缺失，村委會(huì)以及鎮(zhèn)政府借機(jī)搞強(qiáng)硬化的行政命令，侵害了農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)利。在舊塘村的實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，土地被“強(qiáng)制”流轉(zhuǎn)交易十分普遍，明確表示愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶僅占20%，態(tài)度模糊的農(nóng)戶約占30%，表示不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶約占30%，強(qiáng)烈不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶占20%。舊塘村的事件已經(jīng)過去，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織及相關(guān)制度迄今仍不健全，在現(xiàn)階段土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易中代理成本依然較高。

三、政策建議

（一）完善配套法律制度

1.強(qiáng)化農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)。農(nóng)戶與其所屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織間長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營關(guān)系是農(nóng)戶與經(jīng)營權(quán)需求者之間經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化的基礎(chǔ)，因此，政府在立法和管理的過程中要始終貫徹強(qiáng)化農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的原則。第一，在以法律形式承認(rèn)土地承包經(jīng)營關(guān)系長久不變的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確不同形式的流轉(zhuǎn)對應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，對書面形式的約定進(jìn)行強(qiáng)制性要求，減少糾紛發(fā)生的可能性。進(jìn)一步明晰不同形式的流轉(zhuǎn)所對應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，也會(huì)在一定程度上增強(qiáng)公眾投資土地的信心。第二，推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記確權(quán)工作收尾。關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記確權(quán)工作，我國雖然相繼出臺了相關(guān)法規(guī)和政策，但是大多只是提供了原則性的規(guī)定，實(shí)踐中較常出現(xiàn)的承包期限、承包面積與測量面積不符、新開墾的荒地等問題缺乏可依據(jù)的法律條款，應(yīng)對此進(jìn)行補(bǔ)充。

2.完善政府監(jiān)管法律制度。雖然《農(nóng)村土地承包法》中對發(fā)包方與承包方的權(quán)責(zé)、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸屬做出了明確規(guī)定，但由于監(jiān)管制度的不完善，政府難以充分發(fā)揮監(jiān)管職能，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中侵權(quán)事件時(shí)有發(fā)生，影響了市場化改革進(jìn)程。應(yīng)從以下兩個(gè)方面進(jìn)行制度改進(jìn)：第一，明確監(jiān)管主體。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)部門包括農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門、土地管理部門，但究竟由哪個(gè)部門直接負(fù)責(zé)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，相關(guān)法律中并沒有作出規(guī)定，導(dǎo)致出現(xiàn)相關(guān)糾紛事件時(shí)部門之間相互推諉，徒增交易成本。此外，值得注意的是，該項(xiàng)職能應(yīng)由第三方中立部門發(fā)揮。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中，基層政府較多地參與其中，與土地承包方、經(jīng)營權(quán)需求方有直接的利益關(guān)系，因此不宜充當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管者的角色。第二，制定監(jiān)管細(xì)則。我國目前雖然出臺了一系列政府文件為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)明確了發(fā)展方向和實(shí)現(xiàn)途徑，但針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)只有《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，該辦法只是做出了一些概要性的規(guī)定，為了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展亟待出臺一部關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)檔案管理辦法、相關(guān)違法犯罪行為處罰辦法的詳實(shí)、可行的法律，使監(jiān)管工作有法可依。

（二）完善土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制

市場化程度直接影響了交易成本的高低，因此，要降低交易成本就必須激活土地流轉(zhuǎn)市場，完善其供求機(jī)制、競爭機(jī)制，扶持發(fā)展土地流轉(zhuǎn)的中介組織。

1.完善供求機(jī)制。目前，土地的經(jīng)濟(jì)功能日益顯現(xiàn)，合作社、企業(yè)、種養(yǎng)能手對于土地經(jīng)營權(quán)的需求呈明顯的增加趨勢。但對于農(nóng)戶而言，土地的保障功能依然占據(jù)主導(dǎo)地位，為了激活土地經(jīng)營權(quán)供給市場，可以從以下兩方面著手：第一，完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，弱化土地的社會(huì)保障功能?，F(xiàn)實(shí)中，我國社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)之間差距較大，呈現(xiàn)明顯的二元特質(zhì)。應(yīng)該從提升農(nóng)村社會(huì)保障立法層次、增強(qiáng)互助性、增強(qiáng)可操作性的角度對包括農(nóng)村最低社會(huì)保障制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度在內(nèi)的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系進(jìn)行制度建設(shè)和完善[30]。第二，以農(nóng)戶的利益為出發(fā)點(diǎn)完善土地托管、股份合作辦法，使廣大農(nóng)民能共享規(guī)?；?jīng)營帶來的豐厚利益，以整體提高農(nóng)民的收入水平為目標(biāo)，激發(fā)農(nóng)戶采用托管、入股方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性。

2.完善競爭機(jī)制。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場自由競爭局限性十分明顯。一是土地經(jīng)營權(quán)交易的地域性明顯，是一種只能原地出售的特殊資產(chǎn)，容易導(dǎo)致市場在不同地區(qū)的不均衡，甚至在某一地域形成壟斷。二是土地經(jīng)營權(quán)需求方較為多樣化，有種養(yǎng)能手、土地托管組織、企業(yè)，而供給方大多是農(nóng)民，自身知識水平有限，不可避免地會(huì)導(dǎo)致需求方利用自身信息優(yōu)勢、談判力量或者其他不正當(dāng)手段壓低土地價(jià)格，破壞市場競爭秩序。

筆者認(rèn)為可以采取以下方式完善土地流轉(zhuǎn)市場競爭機(jī)制：第一，建立土地價(jià)格評估機(jī)制，除合理選擇第三方土地價(jià)格評估機(jī)構(gòu)外，還需對土地經(jīng)營權(quán)出租價(jià)格、抵押擔(dān)保價(jià)格、經(jīng)營權(quán)入股價(jià)格分別選取統(tǒng)一的評估方法。第二，扶持發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介組織。中介組織的介入能有效降低土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的信息和簽約成本以及執(zhí)行成本。在農(nóng)戶自發(fā)型、政府主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型三種類型的中介組織中，市場主導(dǎo)型中介組織所參與的交易中產(chǎn)生的交易成本是最低的[31]。中介組織的發(fā)展需要注意以下兩點(diǎn)：（1）保持中介組織的中立性，使中介組織成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體，謹(jǐn)防其成為政府部門實(shí)現(xiàn)利益取向的工具或者與鄉(xiāng)村干部有利益聯(lián)結(jié)從中牟利;此外，要加強(qiáng)監(jiān)管，杜絕中介組織與交易中競爭力優(yōu)勢方共謀，對農(nóng)戶造成福利損失。（2）明確政府對中介組織的保護(hù)性職能。要制定針對中介組織的總體法規(guī)，包括性質(zhì)、義務(wù)、權(quán)利、準(zhǔn)入等方面，推出稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼政策。

（三）完善多種形式的流轉(zhuǎn)制度

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐表明，托管、入股的流轉(zhuǎn)方式逐漸顯示出優(yōu)越性，既可以實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，又保留了土地對于農(nóng)戶的社會(huì)保障功能。目前以法律形式做出制度安排的流轉(zhuǎn)方式只包括轉(zhuǎn)包、出租、互換三種，對于托管、入股等流轉(zhuǎn)方式并未做出詳細(xì)規(guī)定。需要針對作為代理者的土地托管、股份合作的運(yùn)行載體——農(nóng)民專業(yè)合作社做出一些制度安排，以降低經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)成本，減少委托-代理問題。

1.完善土地托管制度。第一，加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，規(guī)避“土地托管”的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)是風(fēng)險(xiǎn)性較高的產(chǎn)業(yè)之一，較大程度上受到氣候等因素的影響。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的完善一方面降低了農(nóng)戶土地托管的風(fēng)險(xiǎn)成本，激發(fā)農(nóng)戶土地托管的積極性，另一方面也降低了提供土地托管服務(wù)的農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。第二，優(yōu)化土地托管的制度環(huán)境。一是要促進(jìn)土地托管流轉(zhuǎn)方式的規(guī)范化發(fā)展，明確不同土地托管形式的托管方與管理方之間的權(quán)利義務(wù)，細(xì)化土地托管流程;二是要加大對土地托管合作社的監(jiān)管力度，保證其提供的耕種管理服務(wù)的質(zhì)量。

2.完善土地股份合作制度。第一，強(qiáng)化以土地承包經(jīng)營權(quán)入股專業(yè)合作社的農(nóng)戶的決策權(quán)。要維護(hù)農(nóng)戶的利益，最根本的是保障農(nóng)戶對合作社的決策權(quán)。雖然《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者對合作社享有決策權(quán)，但在合作社實(shí)際運(yùn)行中一般由農(nóng)村能人、基層政府、企業(yè)等合作社領(lǐng)辦者擔(dān)任理事長，掌握決策權(quán)。要改善現(xiàn)狀，應(yīng)從規(guī)定領(lǐng)辦者所持有的股份份額上限、鼓勵(lì)以土地入股農(nóng)戶適當(dāng)擴(kuò)股兩方面做出制度安排。第二，完善合作社利益分配機(jī)制，以保障農(nóng)戶的權(quán)益。在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者不掌握合作社決策權(quán)的情況下，農(nóng)村能人、基層政府、企業(yè)都從自身利益出發(fā)做出合作社的經(jīng)營決策，有可能截留較多的利潤用于其他經(jīng)營活動(dòng)，侵害入股農(nóng)戶的利益。因此，強(qiáng)制性規(guī)定利潤返還形式、返還份額等內(nèi)容十分必要。

綜上所述，政府對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的治理要從以下三個(gè)方面發(fā)力：第一，完善配套法律制度。在進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，完善政府對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管層面的法律制度。第二，完善土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制。在供求機(jī)制層面，一方面完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，另一方面以農(nóng)戶的利益為出發(fā)點(diǎn)完善土地托管、股份合作辦法，以激活供給側(cè)。在競爭機(jī)制層面，既要建立土地價(jià)格評估機(jī)制又要扶持發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介組織。第三，完善多種形式的流轉(zhuǎn)制度，包括土地托管制度和土地股份合作制度兩個(gè)重點(diǎn)。

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