政府與社會(huì)資本合作財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范措施探討

馮卓西

[摘? ? 要] PPP是政府與社會(huì)資本合作的簡(jiǎn)稱，是社會(huì)公共服務(wù)的一種創(chuàng)新機(jī)制，實(shí)際上就是將政府公共管理、服務(wù)職能與社會(huì)資本以合作的形式有機(jī)結(jié)合起來，這樣既可以提高社會(huì)資本的利用率，還可填補(bǔ)政府公共服務(wù)的資金短缺，實(shí)現(xiàn)兩方互補(bǔ)、雙方效益最大化。但是我們也必須看到，這個(gè)機(jī)制在運(yùn)行中會(huì)面臨不可預(yù)估的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，文章將深入分析我國(guó)PPP機(jī)制現(xiàn)階段所出現(xiàn)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等各種問題，希望能為推動(dòng)PPP機(jī)制的發(fā)展和優(yōu)化添磚加瓦。

[關(guān)鍵詞] 政府與社會(huì)資本合作;財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);財(cái)務(wù)監(jiān)管

0? ? ? 引? ? 言

政府部門的一個(gè)重要職能就是公共服務(wù)，這就決定了政府必須“去利益化”，因此，政府開展公共建設(shè)過程中所出現(xiàn)的債務(wù)問題，究竟該如何處理，已然成為政府項(xiàng)目建設(shè)所面臨的一大難題，而社會(huì)資本的加入則可以很好地解決這個(gè)難題。當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)部門已就PPP中所出現(xiàn)的財(cái)務(wù)管理問題頒布了規(guī)范制度，從而確保相關(guān)財(cái)務(wù)管理工作的順暢運(yùn)行，但是在實(shí)際工作中，還需要進(jìn)一步把握好財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問題。

1? ? ? 政府與社會(huì)資本合作財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的必要性

1.1? ?PPP自身存在的高風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前世界范圍內(nèi)已出現(xiàn)的PPP模式主要有合理分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)、共投項(xiàng)目公司等模式，但是這些模式的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是非常顯而易見的[1]。追根究底，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因是PPP中的財(cái)務(wù)主體多，更為關(guān)鍵的是不論資源投入還是收益，各個(gè)主體之間都存在一定的競(jìng)爭(zhēng)，特別是政府與社會(huì)資本主體之間因?yàn)樾畔⒉煌该?、不?duì)稱，以及無法達(dá)成有效溝通等矛盾，導(dǎo)致兩者之間的競(jìng)爭(zhēng)加劇。更主要的是，政府項(xiàng)目的公共性和“去利益化”，與社會(huì)資本的逐利性、私有性，這本身就是一對(duì)不可調(diào)和的矛盾，一旦在合作中出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，那么雙方必然形成對(duì)立的立場(chǎng)，如果繼續(xù)惡化則會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

1.2? ?當(dāng)前法律與道德約束的“失靈”

PPP作為一種項(xiàng)目共建模式，實(shí)際上集綜合性與專業(yè)化于一身，因此在一個(gè)項(xiàng)目的具體實(shí)施過程中，就必須處理好各種問題。在這個(gè)過程中，有可能會(huì)出現(xiàn)法律鞭長(zhǎng)莫及之處，即便法律體系完備，道德約束力強(qiáng)大，在這種資本逐利的復(fù)雜情況下，法律和道德有可能失靈。再加上雙方對(duì)“契約精神”的理解和認(rèn)知存在偏差，也會(huì)加劇風(fēng)險(xiǎn)問題的發(fā)生。當(dāng)前，我國(guó)的法律法規(guī)并未創(chuàng)建成熟、系統(tǒng)的信用體系，而政府則可能因其公共性和所掌握的權(quán)力而成為“強(qiáng)勢(shì)”的一方，甚至動(dòng)用行政手段，來強(qiáng)硬干涉社會(huì)資本的運(yùn)行。

1.3? ?全國(guó)PPP項(xiàng)目數(shù)量不斷增多

有數(shù)據(jù)表明，我國(guó)的PPP項(xiàng)目正在不斷上馬，數(shù)量與日俱增，這也必然加大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。除此以外，政府為了社會(huì)治理的需要，不斷推出公共建設(shè)項(xiàng)目，并吸納社會(huì)資本參與到項(xiàng)目建設(shè)中來，這種PPP機(jī)制快速、大規(guī)模推進(jìn)的情況，在項(xiàng)目后期必然會(huì)出現(xiàn)一定的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至還有可能是財(cái)務(wù)糾紛[2]。更有些目光短淺的地方政府，為了提高項(xiàng)目的可視收益，利用各種融資方式，來推進(jìn)PPP，這就使得財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)變得更大。

2? ? ? 政府與社會(huì)資本合作財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的問題

2.1? ?責(zé)權(quán)利邊界不清晰所導(dǎo)致的利益糾葛

充分挖掘公共資源的內(nèi)在價(jià)值，并將其轉(zhuǎn)變?yōu)槿谫Y能力和信用支撐，這正是PPP模式的優(yōu)勢(shì)和潛力[3]。但是如果PPP項(xiàng)目缺乏監(jiān)管，那么極有可能會(huì)出現(xiàn)官僚集團(tuán)與商業(yè)機(jī)構(gòu)合謀，并侵吞國(guó)有資產(chǎn)，負(fù)債由此被轉(zhuǎn)嫁給國(guó)家，出現(xiàn)這種現(xiàn)象的根本原因，還是PPP項(xiàng)目的實(shí)施需要立足于復(fù)雜的契約。此外，PPP模式中如果出現(xiàn)越位監(jiān)管，則可能會(huì)出現(xiàn)政府打著公共利益的旗號(hào)侵占私人正當(dāng)權(quán)益的情況。

2.2? ?財(cái)政隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)增加

當(dāng)然，我們也必須看到PPP經(jīng)濟(jì)模式優(yōu)勢(shì)還是很多的，比如可優(yōu)化公共負(fù)債結(jié)構(gòu)，再比如憑借強(qiáng)有力的外表融資能力，將資金引導(dǎo)到監(jiān)管和調(diào)控邊界之外，然后再加以利用[4]。但是如果PPP模式使用不當(dāng)，則可能導(dǎo)致一些負(fù)債事項(xiàng)被隱藏。政府通過加強(qiáng)法律文本建設(shè)能夠?qū)PP經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目與公共部門隔離開來，并能促使PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)行。一般情況下，公眾所使用的公共設(shè)施，是通過公共平臺(tái)——國(guó)有企業(yè)來實(shí)現(xiàn)的，比如我們耳熟能詳?shù)碾娋W(wǎng)公司、通信公司和自來水公司等。此類公眾平臺(tái)需要公共財(cái)政部門來負(fù)擔(dān)支出、承擔(dān)責(zé)任，而此類隱蔽責(zé)任極有可能會(huì)給國(guó)內(nèi)公共秩序帶來極大影響。

2.3? ?公共負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)向系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展的概率增加

對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政監(jiān)管時(shí)，如果沒有嚴(yán)格劃定PPP模式的應(yīng)用邊界，那么PPP模式自身所附帶的軟性債務(wù)融資特點(diǎn)，就會(huì)由于地方政府的剛性預(yù)算而受到破壞，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府的過度投資行為。另外，我國(guó)公共部門在責(zé)、權(quán)、利三個(gè)方面與金融機(jī)構(gòu)存在不對(duì)等情形，一旦地方政府的過度投資行為被該地的金融部門所滿足，那么這種不良資產(chǎn)很容易就傳遞給上級(jí)金融機(jī)構(gòu)，如果各地的金融風(fēng)險(xiǎn)被層層疊加，那么強(qiáng)大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)暴，必將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行產(chǎn)生無法預(yù)估的影響。

3? ? ? 政府與社會(huì)資本合作財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

為了更好地防范PPP模式所帶來的不必要的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，必須理清政府、社會(huì)與市場(chǎng)三者之間的界限，充分激發(fā)PPP的本質(zhì)特點(diǎn)，將政府與社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來，搭建一套完整、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防范體系，真正增加人民群眾的社會(huì)福利，提升公共服務(wù)的供給效率。

3.1? ?明晰邊界，回歸PPP本源

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的要素缺一不可，政府、社會(huì)、市場(chǎng)分工各不相同，但又相互聯(lián)系，相互影響。為了更好地推進(jìn)PPP的規(guī)范開展，首先應(yīng)厘清政府、社會(huì)與市場(chǎng)這三者的邊界，做到既推動(dòng)PPP項(xiàng)目的順利開展，又能限制PPP的效應(yīng)。一旦PPP項(xiàng)目被應(yīng)用于不符合其內(nèi)在本質(zhì)特征的項(xiàng)目或領(lǐng)域，那么其潛在風(fēng)險(xiǎn)無法預(yù)估。財(cái)政部和發(fā)改委發(fā)布了一些政策文件，以鼓勵(lì)PPP的發(fā)展，并將PPP模式的應(yīng)用范圍做了限制：“政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目”“投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目”。由此我們可以看出，財(cái)務(wù)部、發(fā)改委所給出應(yīng)用PPP的限定，主要包括公共服務(wù)領(lǐng)域、政府負(fù)有提供義務(wù)，并且是純粹的公共產(chǎn)品和服務(wù)，但是對(duì)于那些不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的商業(yè)項(xiàng)目，PPP模式則不能運(yùn)用其中。因此，PPP適用于準(zhǔn)公益性領(lǐng)域，通過使用者付費(fèi)的方式，獲得一定的項(xiàng)目收入，或者政府通過財(cái)政補(bǔ)貼的方式，使社會(huì)資本獲得合理利潤(rùn)，像與人民群眾生活息息相關(guān)的燃?xì)?、供水、供電、垃圾處理等?xiàng)目，像鐵路、公路、城市軌道交通等交通設(shè)施，比如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，諸如此類與人民生活密不可分的項(xiàng)目，可通過PPP模式來引進(jìn)社會(huì)資本。一旦邊界被突破，那么風(fēng)險(xiǎn)無法估量，因此，為了使PPP得到更加規(guī)范的發(fā)展，必須堅(jiān)守底線，狠抓管理，死守PPP模式的邊界，將不規(guī)范項(xiàng)目屏蔽于PPP模式之外。

3.2? ?強(qiáng)化契約精神，發(fā)揮合作共贏優(yōu)勢(shì)

PPP項(xiàng)目的上馬，涉及合作主體眾多，政府機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者、社會(huì)資本等各方的利益皆需統(tǒng)籌其中，需要在滿足公眾需求的基礎(chǔ)上，用切實(shí)可行的成本和技術(shù)，在給社會(huì)資本帶來合理利潤(rùn)的同時(shí)，降低政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，PPP本質(zhì)上是一個(gè)契約，需要根據(jù)法律規(guī)范和市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)行。在PPP合作中，政府與社會(huì)資本起碼是平等的市場(chǎng)主體，需要依照市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)則來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并獲取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益。但是從前文的分析我們可以看出，事實(shí)上我國(guó)的契約精神嚴(yán)重缺乏。政府經(jīng)常用強(qiáng)硬的行政手段干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行，社會(huì)資本的逐利本性暴露無遺，在出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)損失時(shí)通常會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給政府。為了更好地解決上述問題，政府在與社會(huì)資本的后續(xù)合作中，需加強(qiáng)法制建設(shè)，普及法律觀念和契約精神，政府依照合同履行支出責(zé)任，而社會(huì)資本則按合同發(fā)揮效率優(yōu)勢(shì)，從而達(dá)成PPP模式的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

3.3? ?改革體制機(jī)制，完善全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)控制體系

（1）加快與PPP有關(guān)的立法。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)與PPP有關(guān)的政策頗多，但是效力層級(jí)過低，且存在相互沖突，此外，項(xiàng)目的規(guī)范性和各方的契約精神還需繼續(xù)加強(qiáng)。同時(shí)，還需加快推進(jìn)立法工作，從而使得各方合法權(quán)益均有法可依，增強(qiáng)社會(huì)資本的信心，從而提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量。

（2）進(jìn)一步完善PPP管理體制。PPP模式涉及主體眾多，包括發(fā)改委、財(cái)政部以及其他相關(guān)行業(yè)主管部門，這種“領(lǐng)導(dǎo)”大多的情況并不利于PPP的規(guī)范發(fā)展。因此，筆者建議由國(guó)務(wù)院組建跨部門的政府和社會(huì)資本的合作工作協(xié)調(diào)機(jī)制，以便于處理PPP項(xiàng)目中出現(xiàn)的重大問題。

（3）堅(jiān)持和完善物有所值論證。組建專家隊(duì)伍，改革論證方法，充分發(fā)揮物有所值論證對(duì)PPP的核心保障作用。

（4）優(yōu)化PPP合同條款。政府部門應(yīng)依法履行合同，加強(qiáng)政府信用體系建設(shè)，堅(jiān)決抵制將PPP項(xiàng)目變成融資工具，從而使地方政府的隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本合作方的監(jiān)督，防止因其對(duì)利潤(rùn)的追求而損害公共項(xiàng)目和公眾利益。

4? ? ? 結(jié)? ? 語

作為一種全新的合作模式，PPP不但能節(jié)約公共服務(wù)成本，滿足政府的公共服務(wù)支出需求，提高公共服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)還有利于社會(huì)資本的發(fā)展和我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，規(guī)范化的PPP模式在未來將成為地方政府提供公共服務(wù)的重要模式之一。當(dāng)前我國(guó)出現(xiàn)的PPP快速上馬、快速下馬的現(xiàn)象，必將作為一種過渡狀態(tài)成為歷史，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和對(duì)PPP的不斷調(diào)整，必將能充分發(fā)揮政府與社會(huì)資本兩方的優(yōu)勢(shì)，形成合作共贏的局面。

主要參考文獻(xiàn)

[1]于洋，焦永利.化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的公共政策創(chuàng)新：固安模式及其經(jīng)驗(yàn)啟示[J].中國(guó)行政管理，2019（4）：120-121.

[2]方樺，徐慶陽.政府審計(jì)視角下的PPP項(xiàng)目政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理研究[J].財(cái)會(huì)月刊，2019（11）：109-110.

[3]蔡?hào)|方.PPP對(duì)財(cái)政預(yù)算約束作用的檢驗(yàn)——基于PPI數(shù)據(jù)庫(kù)的實(shí)證分析[J].企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2019（4）：119-120.

[4]李一花，瞿玉雪.我國(guó)PPP的發(fā)展現(xiàn)狀與投資影響因素分析[J].公共財(cái)政研究，2019（2）：88-89.