省直管縣體制改革的成效、困境與出路

朱培源　孟白

摘 要：經過多年的實踐探索，我國省直管縣體制改革取得初步成效，突出表現在縣域經濟發(fā)展迅速，直管縣示范作用不斷增強，政府行政效能明顯提高等方面。當前，省直管縣體制改革面臨省直管縣的實權權限配置不公、權限承接困難、權限被分割及受到省轄市的壓制、司法體制不順、干部人事管理體制改革滯后、缺乏明確的退出機制等諸多困境和問題。深入推進省直管縣體制改革的主要舉措包括：通過強縣擴權，真正賦予省直管縣更多的自主權;強化頂層設計，大力支持省直管縣體制改革;改革法檢兩院體制，確保司法體制獨立順暢;創(chuàng)新省直管縣干部選拔任用輪崗交流機制;推行省直管縣退出機制，將個別縣的管轄權回歸省轄市;實行“市縣分置”，建立省直管縣和省直轄市管理體制。

關鍵詞：省直管縣;頂層設計;退出機制;“市縣分置”

中圖分類號：D630文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）01-0013-05

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“優(yōu)化行政區(qū)劃設置，有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革?！雹偃珖鞯刎瀼芈鋵嵵醒肴珪?，加快了省直管縣體制改革的步伐。截至目前，全國已有4/5以上的省份進行了不同形式和程度的省直管縣體制改革。然而，改革并非一帆風順。當前，省直管縣體制改革面臨諸多困境和問題，改革的深入推進遇到不小的阻力。現實的情況是：某些省份的“省直管縣工委”“省直管辦”等職能部門被撤銷或暫停工作，部分直管縣的“黨務權限”逐步被省轄市肢解上收，部分省份處于觀望狀態(tài)。新時代，如何深化省直管縣體制改革，進一步理順市縣關系，推進國家治理體系和治理能力現代化，成為理論界和黨務工作者需要深入思考的問題。

一、省直管縣體制改革取得的顯著成效

2010年中央編辦確定安徽、河南、河北、江蘇、湖北、黑龍江、云南、寧夏等8?。▍^(qū)）的30個縣（市）進行省直管縣體制改革試點。隨后，湖北、河北等8省份紛紛出臺關于省直管縣體制改革的相關文件。10年來，各省直管縣的生產總值、工業(yè)、投資、消費、財政收入等主要經濟指標年均增速均高于省內平均水平，省直管縣已成為縣域經濟高質量發(fā)展的“排頭兵”和縣域經濟改革發(fā)展的示范區(qū)?？傮w來說，省直管縣體制改革取得初步成效。具體而言，主要體現在以下幾個方面。

1.資源要素加快集聚，縣域經濟發(fā)展迅速

全面直管后，省直管縣納入了“省轄市+直管縣”的發(fā)展框架，與省轄市享有同等權限。省直管縣在政策信息獲取、優(yōu)勢項目競爭、項目申報直達等方面相較改革之前明顯占優(yōu)勢，一大批項目相繼投產并產生效益。全面直管初期，省直管縣通過發(fā)改委共爭取上級投資數百億元，平均每個縣的省級財政支持較改革前增加了幾十億。此外，財政口爭取的上級各項資金每年在三十億元以上，極大提高了省直管縣的可用財力。尤其是民生、基礎設施以及“三農”類項目的大幅增加，為省直管縣的發(fā)展提供了有力保障。2010至2014年試點改革時期，30個試點縣的省級財政轉移支付、用地指標、環(huán)境容量等資源要素直接下達，省直管縣一批交通、能源、水利、市政項目列入省級重點項目，富士康、萬達、恒大、建業(yè)等龍頭企業(yè)和重大項目紛紛落戶。得益于資源要素的快速積聚，原本經濟基礎相對較差的河南蘭考縣、新蔡縣，江蘇沭陽縣，湖北仙桃市等地經濟快速發(fā)展，地位顯著提升，有的已成為區(qū)域發(fā)展的主要力量。安徽桐縣在試點期間，年均財政收入增幅達到15%，固定資產投資增幅達到22.4%，全縣進出口總額增幅達到19%，每年新增存貸比均超過90%，新增存貸款也均位居省轄市前列。②原先較為落后的蘭考縣經過全面直管，2018年的生產總值在河南省104個縣市中居于第11位，增速達到11.1%。新蔡縣作為國家級貧困縣，2010年直管縣試點改革之前，經濟總量和綜合實力在全省縣市中排名倒數第二，在駐馬店各縣中排名倒數第一。全面直管后，新蔡縣2018年的經濟總量升至駐馬店市第一位。

2.發(fā)展環(huán)境明顯改善，示范作用不斷增強

全面直管后，省直管縣的黨務權限與管理權限進一步擴大，城市吸引力和承載力明顯增強，寬松的發(fā)展環(huán)境已經形成。省直管縣體制改革后，各縣主動適應角色轉變，積極與省直部門對接，以省直部門為學習標準。一方面，直管縣定期派出相關人員參加培訓，提升綜合水平;另一方面，實行崗上操練，在實踐中提高辦事能力。各縣在行政體制、財稅金融、醫(yī)藥衛(wèi)生、社會管理等方面先行先試，為全國同類地區(qū)充當“開路人”的角色。此外，全國30個試點縣在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和深入開展創(chuàng)建全國文明城市、國家園林城市、國家衛(wèi)生城市、國家生態(tài)縣（市）、全國雙擁模范城（縣）、全國旅游標準化試點縣（市）等“六城聯(lián)創(chuàng)”工作中也起到了模范作用。

3.直管權限不斷擴大，行政效能明顯提高

省直管縣體制改革實行以來，各直管縣被賦予更多的自主權，縣級政府的積極性進一步激發(fā)，行政效能有了明顯提高。首先，省直管縣體制重在財政上實行省級和縣級的直接分配，克服了市管縣體制可能存在的市級再分一層的弊端。2019年，山東省政府確定了50個縣（市）作為省事權綜合改革試點縣，實行“市縣同權”，省財政直管縣。由此可見，省直管縣體制改革實現了省級與縣級政府間的“面對面”“直通車”，直管縣人民獲得了改革紅利。其次，省直管縣體制改革實現了政府組織結構的“扁平化”改革，從而使縣級政府能夠擁有更多的權力對發(fā)生的情況進行迅速反應，也調動了縣級政府的主動性和積極性，進一步提高了政府管理效能。

二、省直管縣體制改革面臨的困境和問題

當前，省直管縣體制改革在持續(xù)推進的過程中，面臨著一些新的矛盾和問題，主要表現在以下幾個方面。

1.省直管縣的實權權限配置不公

由于諸多原因，有的省轄市不愿下放實權權限，加劇了市縣之間的權力博弈，造成縣直各局委由于無法落實省直部門賦予的全部權限而產生對接障礙問題。省轄市控權不放成為省直管縣體制改革的最大難點。根據筆者的統(tǒng)計，省政府賦予直管縣經濟社會管理權限在1000項左右。實踐中，直管縣承接的權限在550至810項左右。實際上，諸多實權權限如駕駛證、許可證、資格資質證、統(tǒng)籌繳費、招商項目審批、公安權限等并未下放給直管縣。③省直管縣的重大行政事務、人事管理、環(huán)境保護和安全生產、扶貧信訪等權限仍由省轄市管理。省轄市的多數中央垂直部門如電信、稅務、金融等以各種理由拒絕放權或者“放小不放大，放虛不放實”。人事管理方面，人社局的公務員登記審批、招錄報名、筆試錄用、中級職稱申報和評審等權限仍未下放給直管縣，公務員網絡培訓仍然借助省轄市局委網絡培訓學院進行學習，等等。

2.省直管縣部分權限承接困難

省直管縣體制改革以來，雖然省轄市下放了一些權限，但是權限承接困難的問題普遍存在。例如，雖然全面直管后直管縣掌握工傷鑒定的權限，但是《工傷保險條例》并沒有為這項權限提供法律支撐。在環(huán)境保護監(jiān)測能力建設方面，直管縣存在專業(yè)技術人員和經費缺乏以及用房、設備閑置老化等問題，在環(huán)境監(jiān)察與環(huán)境執(zhí)法能力建設方面與國家中部地區(qū)二級標準差距明顯。直管縣雖然有了獨立接收畢業(yè)生報到證的權限，但部分高校在就業(yè)報到證派遣時存在多頭派發(fā)的問題。省直管縣機關事業(yè)單位工作人員待遇標準未與其他直管縣接軌統(tǒng)一，醫(yī)療、就業(yè)等基金未實行省級統(tǒng)籌，抗風險能力差。直管縣行政審批和中介資質機構不匹配。部分直管縣的研究與評價報吿的中介資質較低，部分項目的研究與評價仍需借力省轄市中介機構，造成項目審批滯后。直管縣承接能力不達標。部分審批權限雖然下放但直管縣卻無力承接，造成城建規(guī)劃、土地測繪、質量檢測等多方面工作無法正常開展。即使借力開展，也大都是直管縣以外請專業(yè)技術人員的形式，既增加了行政成本，也不利于與省直廳局的工作銜接。

3.省直管縣的權限被不斷分割

當前，不少省份的省轄市有意弱化省直管縣權限，繼續(xù)強化省轄市對省直管縣的監(jiān)管。省轄市不僅要監(jiān)管直管縣的黨務，而且直接干預其政務。由于權限受到嚴重分割，有的直管縣倒回10年前的“擴權縣”和“不直管”時期。有的省直廳局對推進省直管縣體制改革的積極性也大不如前，部分部門推諉責任，促使省級政府下放權限到省轄市。例如，省扶貧辦的扶貧權限、省生態(tài)環(huán)境廳的環(huán)保督察權限、省應急管理廳的安全生產權限等已下放給省轄市，省統(tǒng)計局的統(tǒng)計權限也正在醞釀準備還給省轄市，直管縣的權限被不斷分割。隨著這一問題的持續(xù)演化，如果信訪辦、國土資源廳、財政廳等有關廳局相繼效仿，省直管縣將面臨權力“空殼化”的窘境。如此下去，十年省直管縣體制改革的成果將付諸東流。

4.部分省直管縣受到省轄市的壓制

有的省直管縣不僅權限被省轄市上收，而且還要面臨省轄市的各種檢查。事實上，某些縣受到省轄市的束縛和刁難。比如，有的省轄市要求省直管縣將絕大部分甚至全部的財權與管理權限上交省轄市。有的省轄市對省直管縣的回歸采取清算方式，由省轄市紀委、監(jiān)委組成核查、暗訪、督查、巡察組對直管縣有關局委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行巡察整改，做“后進”發(fā)言，再根據整改效果決定是否繼續(xù)深入檢查。省直管縣疲于應對各種維穩(wěn)、環(huán)保、扶貧、安全生產、黨建等檢查督查，改革積極性受到極大挫傷。

5.司法體制不順

省直管縣體制改革后，直管縣法檢兩院面臨著體制不順、管理成本加大等難題。以河南省司法系統(tǒng)為例。目前，有的省直管縣在司法體制方面存在以下六個方面的問題。一是管理混亂。省直管縣設立的法檢兩分院未能及時獲得批復，仍由省轄市中院和檢察院代管。這種代而不管的現象造成人事凍結、管理松散等問題，輪崗交流工作也無法開展。二是干擾增多。全面直管時期，直管縣縣委縣政府等負責人已高配一級，縣內其他行政單位也直接歸口省直部門領導，兩院的兩項自偵工作受到省轄市和直管縣領導干擾更多。同時，法檢兩分院的管理模式也同以往有所區(qū)別，需要重新對接和磨合，這勢必直接影響工作開展。三是指導培訓減少。直管之前，省轄市法檢兩院對省直管縣相關業(yè)務指導培訓多。全面直管后，因路程遙遠等原因，直管縣法檢兩院業(yè)務工作上的指導培訓大幅減少。四是訴訟成本增加。多數直管縣離省會城市較遠，客觀上增加了涉案當事人的訴訟成本。同時，裝備報廢周期提前，一定程度上造成了資源浪費。五是信息化設施浪費嚴重。省直管縣體制改革后，需將案件管理系統(tǒng)、視頻系統(tǒng)、統(tǒng)計系統(tǒng)、局域網、程控電話、大要案指揮系統(tǒng)等信息化設施與第一分院和省一中院重新進行對接，造成重復建設和資源浪費。六是權限受到分割。直管縣法檢兩院仍由省轄市代管，但省轄市在人事錄用、干部選拔、榮譽評定、案件交辦等方面鮮有考慮直管縣的需求，直管縣法檢兩院存在被“邊緣化”的問題。

6.干部人事管理體制改革滯后

省直管縣體制改革后，相關省份的省委組織部門沒有出臺相應的直管縣干部管理辦法，干部人事選拔、任用、輪崗交流工作無章可循。一方面，省委將黨務工作權限下放到直管縣;另一方面，省委組織部門并未指定主管領導，也未設立省直管縣干部工作的專門管理機構，新成立的省直工委和直管辦并不具備調整和交流干部的權力。省直管縣干部選拔任用和輪崗交流矛盾突出，干部不能及時調整和交流，進步空間小，發(fā)展通道狹窄，積壓嚴重。此外，直管縣的部門機構和人員設置不能與省直部門對稱，這對直管工作的開展造成諸多不便。不僅如此，科級以上領導干部的教育培訓也無法得到保證。基層黨組織書記、黨務工作者和組工干部的培訓數量較直管之前有所減少。

三、深化省直管縣體制改革的對策建議

1.強縣擴權，真正賦予直管縣更多的自主權

下放權限，使省直管縣擁有較大的自主權，是省直管縣體制改革的核心內容。當務之急是要將部分屬于省轄市的經濟管理權限和行政審批權限下放至縣。省轄市應關心、支持直管縣的發(fā)展，適當下放權限，激發(fā)直管縣黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情。要加大行政審批制度改革的力度和強度。亦可將中央垂直管理的金融、煙草、稅務、保險、通信等部門的部分權限下放給直管縣，擴大直管縣對垂直管理部門管理的參與度。中央垂直部門應順應省直管縣體制改革要求，改變垂直部門固化的單線管理模式，由原來的垂直管理轉變?yōu)橛芍惫芸h黨委和政府管理。原垂直管理的上級部門應對直管縣進行業(yè)務指導并建立權限下放監(jiān)督機制。黨和國家應盡快制定出臺相關法律法規(guī)，以法定形式明確直管縣的權利和責任，也使直管縣在行使職權的過程中于法有據、有法可依。

2.強化頂層設計，大力支持省直管縣改革

當前，有些地方省直管縣體制改革舉步維艱，除了省直管縣自身的原因外，也和中央沒有出臺專門文件明確支持這項改革有直接的關系。眾所周知，中央的大政方針具有明顯的指揮棒、風向標作用。因此，省直管縣體制改革的順利進行離不開中央的政策支持。在時機成熟的條件下，由中央牽頭研究制定出臺相應法律或者行政法規(guī)，明確省直管縣體制改革的目標、內容、步驟、方法等。與此同時，進一步界定省直管縣和省轄市的職責權限，理順二者的關系。省委省政府作為省直管縣體制改革的直接推動者和管理者，宜統(tǒng)一省直相關廳局、省轄市黨委政府主要領導的思想，充分發(fā)揮機構改革后新成立的省直管辦的作用，旗幟鮮明地繼續(xù)支持改革。省紀委監(jiān)委和省委組織部應組成聯(lián)合巡視組，對上收、分割直管縣權限的行為從嚴處理，為省直管縣各項工作的順利開展保駕護航。當然，各省直管縣也需要積極接受省轄市的領導和監(jiān)督，并在法律法規(guī)框架內行使權限。

3.改革法檢兩院體制，確保司法體制獨立順暢

創(chuàng)新法、檢兩院體制機制，實現司法權限的有效對接。省委、省政府應取消省高級人民法院第一、二中院和省高級人民檢察院第一、二分院，按照黨的十八大、十九大確定的司法體制改革意見，即直管縣的中院和檢察院分院可以實行跨行政區(qū)劃異地管轄。例如，湖北天門市法、檢兩院的案件可以跨過其省轄市行政區(qū)，劃歸到就近的異地省轄市（孝感市或荊門市）中院和檢察院分院管轄，這樣做不但降低了司法成本，而且能確保司法獨立。不僅如此，考慮到群眾的訴訟成本，新設立的中院和分院可以多到直管縣法檢兩院巡回辦案，加強巡回審判、審訊等。

4.創(chuàng)新省直管縣干部選拔任用輪崗交流機制

“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！雹苁≈惫芸h經濟社會能否實現快速發(fā)展，關鍵在于有沒有一支忠誠干凈擔當的高素質干部隊伍。省委省政府應慎重考慮省直管縣領導干部特別是“一把手”的調配問題。為此，省委組織部需要優(yōu)先考慮直管縣與省轄市的干部資源的調配比例，加強省直部門與直管縣干部的交流。處級干部可以在直管縣、省轄市和省直部門進行任職交流。科級干部和股級干部實行競爭上崗輪崗交流，選拔一批優(yōu)秀年輕干部到直管縣任職鍛煉。

5.推行省直管縣退出機制，將個別直管縣的管轄權回歸省轄市

在推進省直管縣體制改革的過程中，有的縣出現不適應的問題，經濟社會發(fā)展狀況反而不如從前。例如，河南鞏義市實行全面直管后，脫離了省轄市鄭州的管轄，喪失了一些政策“紅利”，雖然近年來經濟總量始終排名第一，但增速逐年放緩，排名相對靠后，發(fā)展后勁不足。當然，改革失利的個案并不能說明省直管縣體制改革的失敗。在實踐中，各地可以根據實際情況將問題進行分類管理，對于證明不適合改為直管縣的，實行退出機制，退回省轄市管轄。比如，鞏義市如果回歸鄭州市的管轄，那么鄭州市的輻射帶動作用將助推其發(fā)展。因此，應當在保留其直管縣“帽子”的基礎上將其回歸鄭州市，按擴權縣管理。又如，長垣縣改為省直管縣后，不能適應河南省“鄭新洛”國家發(fā)展戰(zhàn)略。故而，河南省委省政府應將其退回新鄉(xiāng)市管轄?？傊?，要按照一事一議、因地制宜的原則構建退出機制，使省直管縣體制改革更加完善。

6.實行“市縣分置”，建立省直管縣和省直轄市管理體制

深入推進省直管縣體制改革迫切需要漸次虛化省轄市對縣的管理，質言之，在經濟社會發(fā)展中過程中，省直管縣和省轄市都由省政府管轄。在條件成熟后，可以逐步撤銷省轄市，實現憲法確定的省、縣、鄉(xiāng)三級行政體制，簡化行政層級和公權力運轉周期。過去，由于交通閉塞、信息技術滯后等原因，省與縣之間存在信息溝通的非對稱性，增設省轄市有其必要性。隨著互聯(lián)網技術的迅速發(fā)展，信息傳播日益快捷和多樣化，國家治理有了新的平臺，起著橋梁作用的省轄市的功能明顯弱化，省轄市作為省和縣之間的一個中間層級已沒有存在的必要，甚至成為一種程序拖累。省直管縣取代省轄市后，政府應加快電子政務建設，實現省政府與直管縣之間的互聯(lián)互通。直管縣可以利用權限優(yōu)勢，打造行政審批、項目申報、群眾意見反饋等政務于一體的信息化政務服務平臺，直接服務基層群眾。同時，搭建省縣直通網上辦公平臺，實現大數據共享、政務過程網上監(jiān)督，等等。

當前，各?。▍^(qū)、市）可以探索實行“市縣分置”和“市縣同權”改革。所謂“市縣分置”，是指剝離省轄市對縣的管轄，市一級政府集中力量搞好本市建設。實行“市縣分置”改革后，市政府簡化了職能，也釋放更多資源為本市提供高質量公共服務，從而促進城市建設和公共事業(yè)建設發(fā)展?？h、鄉(xiāng)政府則能夠直接與農民打交道，集中精力建立和完善促進農村區(qū)域經濟發(fā)展的內生機制。同時，中央和省也可以針對市縣發(fā)展情況制定切實可行的政策，繼續(xù)支持直管縣農村地區(qū)的發(fā)展。所謂“市縣同權”，是指縣改由省全面直接管理，與省轄市的權責一致。“市縣分置”和“市縣同權”都是為了提高行政效率、降低行政成本，把直管縣打造成為真正的、獨立于省轄市之外的一級政府，從根本上解決五檔行政層級的弊端。

注釋

①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

②楊發(fā)祥、伍嘉冀：《“省直管縣”下的府際信任與關系重構》，《福建論壇》（人文社會科學版）2017年第7期。

③孟白：《我國省直管縣改革試點中出現的問題及對策研究》，《農民日報》2013年9月28日。

④《毛澤東選集》第2卷，人民出版社，1991年，第526頁。

責任編輯：文 武

The Effect， Dilemma and Outlet of the System Reform of County DirectlyUnder the Provincial Government

Zhu PeiyuanMeng Bai

Abstract：After years of practice and exploration， China′s reform of the system of county directly under the provincial government has achieved initial results， which are mainly manifested in the rapid development of county economy， the increasing demonstration role of county directly under the provincial government， and the obvious improvement of government administrative efficiency. At present， the reform of the system of county directly under the provincial government is facing many difficulties and problems， such as unfair allocation of real power and authority， difficulty in undertaking authority， division of authority and suppression by provincial cities， unsmooth judicial system， lagging reform of cadre and personnel management system， and lack of clear exit mechanism. The main measures to further promote the reform of the system of province directly governing county include： giving more autonomy to the province directly governing county by strengthening the county and expanding the power; strengthening the top-level design and vigorously supporting the reform of the system of county directly under the provincial government; reforming the system of law and procuratorate to ensure the independence and smoothness of the judicial system; innovating the mechanism of selecting and appointing cadres in county directly under the provincial government; implementing the withdrawal mechanism of county directly under the provincial government， and the return of the jurisdiction of individual county to the city directly under the provincial government; implementing the separation of city and county， and the establishment of the management system of county directly under the provincial government and municipality directly under the provincial government.

Key words：county directly under the provincial government; top-level design; withdrawal mechanism;"city county separation"

收稿日期：2020-11-05

*基金項目：國家社會科學基金一般項目“我國省直管縣體制改革出現的新情況新問題研究”（15BZZ044）。

作者簡介：朱培源，男，華中師范大學中國農村研究院博士生（武漢 430079）。

孟白，男，河南省社會科學院研究員（鄭州 450002）。