縣城：新時(shí)代中國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵空間布局

劉炳輝　熊萬勝

摘 要：改革開放40余年來，前20年縣城在中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的作用突出，但進(jìn)入21世紀(jì)以后，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的特大城市偏好日益明顯。隨著黨的十九屆五中全會(huì)對縣城城鎮(zhèn)化的再度強(qiáng)調(diào)，這種中國特色的城鎮(zhèn)化模式引起各方的再度重視與審視。中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略“從偏縣城到偏城市再到突出縣城”的演變過程，具有內(nèi)在的演化邏輯與必然性。新時(shí)代中國的國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境均已發(fā)生巨變，縣城將成為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵空間布局，縣城城鎮(zhèn)化模式至少需要包含功能協(xié)調(diào)、區(qū)劃設(shè)置、交通網(wǎng)絡(luò)、公共設(shè)施、權(quán)利保障和治理能力六大支柱。

關(guān)鍵詞：縣城城鎮(zhèn)化;轉(zhuǎn)型升級;空間布局;模式;支柱

中圖分類號：D628文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號：1003-0751（2021）01-0001-06

任何國家戰(zhàn)略和政策的實(shí)施，都需要依托特定的空間載體，正如“長江是理解近代中國的一把鑰匙，甚至是一把關(guān)鍵的鑰匙”①一樣，縣城也是理解當(dāng)代中國城鎮(zhèn)化不同階段模式變遷的關(guān)鍵。在中國治國理政與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史大脈絡(luò)中，縣城一直居于重要地位，尤其是改革開放以來的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)過程中，縣城在前20年一直扮演關(guān)鍵角色。但進(jìn)入21世紀(jì)以來，城市在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的作用日益突出。隨著黨的十九屆五中全會(huì)對縣城城鎮(zhèn)化的再度強(qiáng)調(diào)，這種中國特色的城鎮(zhèn)化模式引起了各方的重新重視與審視，本文的主要任務(wù)就是解釋這種政策走向的理論與實(shí)踐意義。相較于鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展等國家發(fā)展戰(zhàn)略，縣城城鎮(zhèn)化更像是一個(gè)戰(zhàn)術(shù)。加強(qiáng)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)，對于當(dāng)前促進(jìn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)、推進(jìn)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)具有非常重要的意義和作用。因此，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，何種縣城城鎮(zhèn)化模式更有利于兼顧?quán)l(xiāng)村振興和推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，既是社會(huì)各界普遍關(guān)注的現(xiàn)實(shí)議題，也是學(xué)界值得深入研究的重要應(yīng)用課題。

一、1949年以來中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中呈螺旋式上升的縣城定位

1.縣城定位的當(dāng)代發(fā)展演變

在國家發(fā)展改革委員會(huì)最近發(fā)布的文件中，對于縣城的定位是：我國推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間、城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶。②這是一個(gè)經(jīng)得起推敲的表述。這三個(gè)判斷大致對應(yīng)了改革開放以來縣城發(fā)展的三個(gè)階段?，F(xiàn)代中國的縣城，先是成為國家工業(yè)化的重要空間，繼而在城鎮(zhèn)化過程中進(jìn)一步發(fā)揮作用，現(xiàn)在成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶。由此，可以看到這樣一種政府間關(guān)系：縣級政府努力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)以實(shí)現(xiàn)縣城城鎮(zhèn)化，中央政府也多次力挺縣域和縣城發(fā)展，但是，縣級以上的地方城市政府更傾向于將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源集中于縣級以上的城市地區(qū)，縣域在資源獲得方面存在明顯弱勢。

中國的工業(yè)化發(fā)展是在貧窮落后的農(nóng)業(yè)國基礎(chǔ)上推進(jìn)的，過去很長一段時(shí)間，國家都堅(jiān)持發(fā)展城市的生產(chǎn)功能，淡化其消費(fèi)屬性。如果僅僅從發(fā)展工業(yè)的角度來建設(shè)城市，那么城市的規(guī)模就要根據(jù)工業(yè)企業(yè)的數(shù)量和規(guī)模來確定，嚴(yán)格控制因消費(fèi)人口增加而帶來的第三產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因此中國長期堅(jiān)持“控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和積極發(fā)展小城市”的方針。③這里提到的小城市，絕大部分都是縣城。從古至今，縣城在城鎮(zhèn)體系中都處于重要一環(huán)。中華人民共和國成立初期，在地區(qū)行署管理各縣的國家行政體制下，地級市發(fā)展的優(yōu)先性尚沒有完全形成，縣城延續(xù)了郡縣制傳統(tǒng)下的政治經(jīng)濟(jì)地位，又在工業(yè)化時(shí)代得到工業(yè)和農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的便利，客觀上處于重點(diǎn)發(fā)展的地位。因此，這一時(shí)期縣城是我國工業(yè)化的重要空間。

在結(jié)束計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的過程中，改革從農(nóng)村起步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，民營企業(yè)重新發(fā)展，這種重心在下的發(fā)展模式產(chǎn)生了重心在下的城鎮(zhèn)化模式。1984年，費(fèi)孝通在《小城鎮(zhèn) 大問題》一文中提出，走“農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)”的中國特色城鎮(zhèn)化道路，是對這種城鎮(zhèn)化實(shí)踐的最好辯護(hù)。但是，城鎮(zhèn)化成為全國戰(zhàn)略并非易事，它需要破除長期存在的城鄉(xiāng)二元分隔體制，這是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。因此，相比于一些發(fā)達(dá)地區(qū)的積極推進(jìn)，中央決策層對于一種不同于工業(yè)化的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出是謹(jǐn)慎的。1997年，黨的十五大報(bào)告就曾提出，社會(huì)主義初級階段是“由農(nóng)業(yè)人口占很大比重、主要依靠手工勞動(dòng)的農(nóng)業(yè)國，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口占多數(shù)，包含現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的工業(yè)化國家的歷史階段”④。這里主要講的是人口轉(zhuǎn)移問題，實(shí)際上也是對城鎮(zhèn)化必要性的一種肯定。1998年，黨的十五屆三中全會(huì)明確指出：發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對集中，更大規(guī)模地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力，避免向大中城市盲目流動(dòng)。⑤隨后，很多地方出現(xiàn)了縣城向農(nóng)民賣城鎮(zhèn)戶口的現(xiàn)象，這雖然在當(dāng)時(shí)增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但畢竟是對長期存在的戶籍制度的一個(gè)突破。2000年，黨的十五屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)，指出發(fā)展小城鎮(zhèn)是推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的重要途徑，并在之后印發(fā)《中共中央關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的意見》對此進(jìn)行專門規(guī)范。在這種具有鮮明自發(fā)色彩、重心在下的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式中，縣城的優(yōu)勢在很多方面得到進(jìn)一步發(fā)揮，并成為縣域經(jīng)濟(jì)和縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的引領(lǐng)者。

2001年，第九屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》把城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提升為與科教興國戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略地位同等的國家戰(zhàn)略，并且提出“推進(jìn)城鎮(zhèn)化要遵循客觀規(guī)律，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場發(fā)育程度相適應(yīng)，循序漸進(jìn)，走符合我國國情、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化城鎮(zhèn)化道路，逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系”⑥。然而，一旦國家為城鎮(zhèn)化全面松綁，中國的城鎮(zhèn)化在實(shí)踐發(fā)展中從自發(fā)階段進(jìn)入自覺階段，一種事實(shí)上的大城市中心主義就開始形成，縣城的優(yōu)勢也隨之下降。

2. 21世紀(jì)初期大國大城風(fēng)潮下的縣城守勢

隨著城市體制改革的成效逐漸顯現(xiàn)，城市經(jīng)濟(jì)活力不斷增強(qiáng)，大中城市的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和行政優(yōu)勢日益顯著。原有的分散式的城鎮(zhèn)化模式已不能滿足時(shí)代發(fā)展的要求，中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級呼喚城鎮(zhèn)化體系的升級。2000年以后，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的制度限制逐漸解除，地方政府對土地財(cái)政政策工具的運(yùn)用日趨廣泛，在政府推動(dòng)和農(nóng)民主動(dòng)的共同作用下，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)入高潮。在地區(qū)發(fā)展的機(jī)會(huì)競爭中，地級市充分利用20世紀(jì)80年代推廣的市管縣體制，利用行政區(qū)位勢能力壓所轄縣級城鎮(zhèn)，迅速提高了自身在轄區(qū)范圍城鎮(zhèn)體系中的首位度。從1982年到2000年，中國非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模為20萬—50萬的中等城市數(shù)量從70個(gè)增加到132個(gè)，增加了近1倍。⑦隨著地級市相對于縣城和縣域社會(huì)日趨強(qiáng)勢，對于地級市地位的爭論一度成為熱點(diǎn)。⑧浙江省以其縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)異表現(xiàn)為縣級發(fā)展單元優(yōu)越性作了實(shí)踐證明，其他一些地方也開始探索省直管縣的體制，尤其在2005年以后，很多省（區(qū)）都開始試點(diǎn)。⑨2011年，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的發(fā)展思路，即“在有條件的地方探索省直接管理縣（市）的體制”⑩。然而，現(xiàn)實(shí)中地級市依然保持較為強(qiáng)勢的發(fā)展地位。

3.新時(shí)代百年未有之變局下的縣城發(fā)展新契機(jī)

2013年黨的十八屆三中全會(huì)以后，圍繞“十三五”規(guī)劃的編制，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展從重規(guī)模開始轉(zhuǎn)向重質(zhì)量。2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，規(guī)劃貫徹以人的城鎮(zhèn)化為核心的指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，把優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提升城市可持續(xù)發(fā)展能力、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化等作為新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。這一階段，以人的城鎮(zhèn)化為核心的城鎮(zhèn)化包含了一種大城市傾向，體現(xiàn)為不斷要求大城市放開落戶限制（對于特大城市的規(guī)模還是有所限制），強(qiáng)調(diào)城市群發(fā)展的意義。但是，一些地方政府在實(shí)際操作中盡力強(qiáng)化注重規(guī)模和經(jīng)濟(jì)效益的導(dǎo)向。這使得新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略在實(shí)施過程中逐漸變成了單純的城市化，于是就有“大國大城”的主張來為這種變異做論證。B11在這樣的情況下，縣城的重要性相應(yīng)地降低了，即便在縣域經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)的浙江省，也開始特別強(qiáng)調(diào)大城市和城市群的發(fā)展。B12在大多數(shù)中部地區(qū)和北方地區(qū)省份，地級市的優(yōu)先性本就十分牢固，縣域發(fā)展更難獲得資源的傾斜。B13城鎮(zhèn)化模式在從強(qiáng)調(diào)大中小城市與小城鎮(zhèn)搭配的多樣化轉(zhuǎn)向?qū)Υ蟪鞘衅氐倪^程中，城市群發(fā)展戰(zhàn)略可被看作一種折中思路，以期在城市群里實(shí)現(xiàn)以大帶小的共贏發(fā)展。但實(shí)際上，城市群戰(zhàn)略更像是一種委婉的大城市戰(zhàn)略，在政府主導(dǎo)的城市化進(jìn)程中，小城市和小城鎮(zhèn)無法與更高級別或更大規(guī)模的城市競爭。

以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為核心的新型城鎮(zhèn)化確實(shí)是當(dāng)前中國發(fā)展的一個(gè)巨大紅利，但在推進(jìn)過程中，群眾意愿與地方政府導(dǎo)向之間常常是有差異的，比如很高比例的農(nóng)民希望選擇就近城鎮(zhèn)化，而流出地政府則傾向于推行以地級市為中心的大中型城市的城市發(fā)展規(guī)劃，流入地政府用各種政策吸引人口特別是人才落戶，同時(shí)一些特大城市則用各種辦法限制人口落戶。僅20多年的時(shí)間，中國的常住人口城鎮(zhèn)化率在2019年超過了60%，較20世紀(jì)90年代末期的30%翻了1倍。B14如此快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也使整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)承受了巨大的壓力，一些城市因規(guī)模問題產(chǎn)生了嚴(yán)重的城市病，交通擁堵、環(huán)境污染等“老大難問題”長期得不到有效解決。B15

隨著國際形勢的變遷，中國發(fā)展的外部環(huán)境也發(fā)生了巨大變化，倒逼內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略客觀上包含更加注重縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的重大決策部署進(jìn)一步給縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式優(yōu)化指明了前進(jìn)方向。在“十四五”規(guī)劃編制過程中，黨中央提出構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。發(fā)展思路的重大變化正在引發(fā)一系列的連鎖反應(yīng)，包括城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深刻調(diào)整。舉國上下都更加重視制造業(yè)和農(nóng)業(yè)對民族永續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義，而縣域尤其是縣城正是這兩大基礎(chǔ)行業(yè)的結(jié)合點(diǎn)。此次新冠肺炎疫情進(jìn)一步暴露了縣域以衛(wèi)生服務(wù)體系為代表的公共服務(wù)體系供給能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力的較大不足。習(xí)近平總書記近期提出，城市發(fā)展不能只考慮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，必須把生態(tài)和安全放在更加突出的位置，統(tǒng)籌城市布局的經(jīng)濟(jì)需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要，而且具體講到，我國現(xiàn)有1881個(gè)縣市，農(nóng)民到縣城買房子、向縣城集聚的現(xiàn)象很普遍，要選擇一批條件好的縣城重點(diǎn)發(fā)展，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，使之成為擴(kuò)大內(nèi)需的重要支撐點(diǎn)。B16縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展的意義再度得到極大的提倡。

縱觀中華人民共和國成立以來70年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，將縣城的重要性提升到如此高度，是前所未見的。今天的縣域發(fā)展和縣城城鎮(zhèn)化面臨的是以往所沒有的內(nèi)外環(huán)境，在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向雙循環(huán)的過程中，縣城是大有可為的。

二、六大支柱：新時(shí)代縣城城鎮(zhèn)化模式的關(guān)鍵議題

截至2019年年底，全國行政區(qū)劃中縣和縣級市數(shù)量分別為1494個(gè)、387個(gè)，合計(jì)1881個(gè)，約為地級及以上城市市轄區(qū)數(shù)量（967個(gè)）的2倍;經(jīng)濟(jì)體量上，2019年縣及縣級市GDP約為38萬億元，約占全國GDP的2/5，其中縣城及縣級市城區(qū)的GDP約占全國GDP的1/4;人口規(guī)模上，縣城、縣級市城區(qū)和非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)的常住人口分別為1.55億、0.9億和0.3億人左右，合計(jì)約2.7億人，占全國城鎮(zhèn)常住人口的約1/3。B17從行政區(qū)劃數(shù)量、經(jīng)濟(jì)總量和人口規(guī)模上均可以看出，縣城城鎮(zhèn)化在當(dāng)下中國的城鎮(zhèn)化體系中依然有著舉足輕重的地位。然而，這樣一個(gè)規(guī)模巨大的城鎮(zhèn)化模式，卻面臨著基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)偏弱的尷尬局面。新時(shí)代推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化需要具體的抓手，或者說構(gòu)成新時(shí)代縣城城鎮(zhèn)化的主要內(nèi)容必須有一些關(guān)鍵議題，本文認(rèn)為其至少需要包含以下六大支柱。

第一，功能協(xié)調(diào)。要認(rèn)識(shí)到，縣城城鎮(zhèn)化處于中國城鎮(zhèn)化的大格局里，并沒有徹底脫離于整個(gè)城鎮(zhèn)化體系，因此必然存在一個(gè)協(xié)調(diào)好大中小城市城鎮(zhèn)化和縣城城鎮(zhèn)化關(guān)系的前提性問題。這種協(xié)調(diào)發(fā)展，本質(zhì)上是功能錯(cuò)位。越來越多的鄉(xiāng)村逐漸成為大都市的“郊區(qū)”B18，正是這種功能錯(cuò)位的鮮明體現(xiàn)。從中央選擇的縣城城鎮(zhèn)化120個(gè)試點(diǎn)縣來看，主要還是集中在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)等前期基礎(chǔ)較好的地方（東部地區(qū)58個(gè)，約占一半），其主要目的也是基于對周邊大都市群的功能疏散和配套。這種定位是務(wù)實(shí)和合理的，不可能一刀切、不分具體情況地推進(jìn)所有縣城的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化還是需要依托工業(yè)化和人口聚集等諸多要素條件的。

縣城城鎮(zhèn)化當(dāng)然需要一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)聚集，但今天的縣城城鎮(zhèn)化之所以具有大范圍存在和擴(kuò)張的可能性，就在于縣城不僅具有作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的可能性，還具有成為生活方式空間的可能性，即需要重新理解當(dāng)代中國的“城鄉(xiāng)關(guān)系”和“城鄉(xiāng)社會(huì)”。B19在多方面要素的配合下，當(dāng)前許多群體的生活方式日漸呈現(xiàn)“城鄉(xiāng)兩棲性”特征。工作生活的“城鄉(xiāng)兩棲性”使青年人可以選擇平日在城市工作，周末回到縣城居住，也使老年人可以選擇在縣城和農(nóng)村之間來回往返生活。人生不同階段的“城鄉(xiāng)兩棲性”給人們從容安排事業(yè)與生活提供了一定的條件，對于滿足人民日益增長的美好生活需要具有積極意義。

第二，區(qū)劃設(shè)置。有了合適的功能定位之后，縣城城鎮(zhèn)化還需要具體的空間載體。對一些條件基礎(chǔ)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道而言，進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整勢在必行。這也是中國行之有效的工作方法之一，正所謂仁政必自經(jīng)界始。目前，中國鎮(zhèn)區(qū)常住人口達(dá)到10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)數(shù)量約為158個(gè)，這類鎮(zhèn)區(qū)的常住人口約為0.3億人。B202019年，浙江省溫州市龍港鎮(zhèn)升級為縣級市，是全國首個(gè)鎮(zhèn)直接升級為縣級市的案例，也是新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)典型樣板。未來，這類特大鎮(zhèn)雖然未必都需要像龍港一樣直接升級，但對其區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整變動(dòng)以更好促進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化，顯然會(huì)逐漸提上議事日程。區(qū)劃調(diào)整的背后牽涉的是行政級別、功能定位、資源配備、要素整合等多方面的政策考量，一般具有風(fēng)向標(biāo)的意義。

第三，交通網(wǎng)絡(luò)?？紤]到縣城城鎮(zhèn)化在未來必然會(huì)跟周邊大城市和城市群有密切的交流往來，發(fā)達(dá)便捷的交通網(wǎng)絡(luò)是重要的基礎(chǔ)性條件，尤其是市域鐵路和城際鐵路必不可少。在此方面，珠三角城市群推進(jìn)得比較迅猛，長三角城市群也在不斷跟進(jìn)。以至于有人驚呼，“長三角正在變成一個(gè)‘省，珠三角正在變成一個(gè)‘市”。B21當(dāng)縣城與大城市之間能夠?qū)崿F(xiàn)1小時(shí)通勤之后，選擇“兩棲”式工作生活方式并主動(dòng)定居縣城的居民會(huì)越來越多。

第四，公共設(shè)施。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，以人為核心的城鎮(zhèn)化首先表現(xiàn)出來的就是戶籍人口城鎮(zhèn)化。實(shí)質(zhì)上戶籍背后牽扯的核心要素還是公共服務(wù)均等化，因此縣城城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵還在于提高公共服務(wù)能力。公共服務(wù)能力并不是空穴來風(fēng)，需要建立在雄厚的公共設(shè)施基礎(chǔ)上，故而大力度提升縣城公共設(shè)施的水平，就成為真正推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在。這些公共基礎(chǔ)設(shè)施主要圍繞醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老托育、文旅體育、社會(huì)福利和社區(qū)綜合服務(wù)等方面。如果說新冠肺炎疫情在武漢暴發(fā)，讓人們感受到了病毒在大城市傳播之“快”所產(chǎn)生的巨大風(fēng)險(xiǎn)，那么疫情在河北省石家莊市藁城區(qū)小果莊村蔓延，則讓人們看到疫情在農(nóng)村可能會(huì)出現(xiàn)傳播較“久”的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村防疫的風(fēng)險(xiǎn)在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的醫(yī)療衛(wèi)生條件薄弱，農(nóng)民遇“小病”往往容易久拖成大，遇“新病”則容易疏忽大意，醞釀公共衛(wèi)生危機(jī)。由此足見，公共服務(wù)水平差異所帶來的治理風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)已經(jīng)到了無法忽視或輕視的程度。

第五，權(quán)利保障。強(qiáng)化縣城公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)能力是為了強(qiáng)化縣城的“吸引力”，但在中國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，還涉及一個(gè)重要問題，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)利問題。這些權(quán)利一方面是在鄉(xiāng)村中的權(quán)利，如宅基地繼承權(quán)和承包地等權(quán)益;另一方面是在城市中的權(quán)利，其核心還是以住房、教育和醫(yī)療為代表的公共服務(wù)。妥善處理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“流出地”與“流入地”的相關(guān)權(quán)利銜接，是保障人民在城鎮(zhèn)化過程中擁有獲得感、幸福感和滿足感的重要基礎(chǔ)。否則，仍舊會(huì)有不少農(nóng)民對縣城的“吸引力”充滿疑慮。

第六，治理能力。隨著縣城城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，縣域治理的內(nèi)容和矛盾會(huì)呈現(xiàn)更加復(fù)雜的面貌，原先以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為主的治理環(huán)境會(huì)逐漸出現(xiàn)更多的城鎮(zhèn)色彩。而城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村在社會(huì)形態(tài)、運(yùn)行規(guī)律、空間布局和技術(shù)保障等方面均存在較大差異，這些都勢必對縣域干部和工作人員提出更高的要求。因此，加強(qiáng)對縣域干部和工作人員治理能力的培訓(xùn)和提升，將成為未來一段時(shí)間內(nèi)的熱點(diǎn)。畢竟，基層社會(huì)治理成效如何，基層干部是決定性因素。

過去，基層主要指直接與百姓打交道較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），但隨著社會(huì)治理任務(wù)日趨復(fù)雜，越來越多的個(gè)人事務(wù)不再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）這個(gè)層級掌握和解決，群眾需要日益頻繁地和更高層級的國家政權(quán)直接打交道，這個(gè)層級往往是擁有更為全面的公共服務(wù)職能、具有較為完備的社會(huì)治理體系、在解決重大社會(huì)矛盾問題上有較強(qiáng)的資源能力的縣、區(qū)甚至市級政府。隨著基層的概念日益擴(kuò)大和提升，縣域治理對于推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性作用愈發(fā)凸顯，縣級政府在縣域中的綜合協(xié)調(diào)治理作用和能力亟待加強(qiáng)。

三、縣城城鎮(zhèn)化：以地方政府自主性助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展

在充分考慮縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的核心支柱后，還需要注意縣域社會(huì)發(fā)展中存在的城關(guān)鎮(zhèn)中心主義傾向。其具體表現(xiàn)為：一些縣級政府一味突出城關(guān)鎮(zhèn)政府的立場，通過規(guī)劃和土地指標(biāo)分配限制其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，將城關(guān)鎮(zhèn)的人口規(guī)模盡可能做大，抬高城關(guān)鎮(zhèn)的房價(jià)，還可能采取拆并學(xué)校、強(qiáng)化學(xué)區(qū)房等措施激發(fā)農(nóng)民進(jìn)城的訴求。這種城鎮(zhèn)化發(fā)展并不會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)融合發(fā)展，反而會(huì)導(dǎo)致縣級城鎮(zhèn)對于鄉(xiāng)村的強(qiáng)化控制，即限制所轄地方和鄉(xiāng)村的發(fā)展權(quán)，甚至大規(guī)模拆并村莊，強(qiáng)制農(nóng)民“上樓”。這種發(fā)展機(jī)制顯然是不可持續(xù)的。從地方政府自主性角度來看，可以說當(dāng)前一些地級和縣級政府的自主性是不夠的，即其在代表地方全域與駐地城市的雙重屬性中過于偏向地方政府駐地城市的利益實(shí)現(xiàn)，同時(shí)對所轄地方全域的發(fā)展謀劃著力不足。這與傳統(tǒng)郡縣制下重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)業(yè)增長的地方政府核心目標(biāo)或者與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下著力發(fā)展工業(yè)的地方政府工作任務(wù)要求都是不同的。

地方政府自主性是一個(gè)從國家自主性演變而來的概念，它不同于國家自主性、干部的自主性或者地方的自主權(quán)，它的內(nèi)涵可以是“地方政府實(shí)際權(quán)限的伸縮性以及地方政府選擇空間的彈性化”B22，表現(xiàn)為地方政府面對社會(huì)力量（比如資本），或者面對所轄的下級政府，或者面對上級政府，或者面對國家政策法規(guī)時(shí)的自主行動(dòng)能力。在社會(huì)利益日益分化的背景下，地方政府在地方全域發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施過程中如果不能保持其相對于社會(huì)各階層的自主性，并及時(shí)擺脫各種具有類似行政影響力的地方社會(huì)群體的不利影響，其政策行為就很難保持自身在利益上的超越性，甚至很有可能被某些強(qiáng)勢利益集團(tuán)所“俘獲”，抑或過多地受到“政績沖動(dòng)癥”左右，最終給發(fā)展埋下極大的隱患。

為什么會(huì)出現(xiàn)上述情況呢？對此，可以分析出很多道理，比如部分學(xué)者認(rèn)為地方政府間的競爭壓力乃至?xí)x升錦標(biāo)賽是推動(dòng)地方政府快速發(fā)展的重要因素。B23這種解釋在邏輯上看似清晰，卻未必符合實(shí)際情況，尤其對于非發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域社會(huì)而言更是如此。以縣級政府為主體的地方政府面臨的最大壓力主要還是源于社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府工作任務(wù)以及在下級單位面前保持行政權(quán)威的行政管理需要，這是一種政府行政體制內(nèi)生性的壓力。這種壓力促使其不得不采取短平快的發(fā)展策略，而城鎮(zhèn)化發(fā)展就是最為有效的措施。

正是基于對地方政府實(shí)際工作情況的充分認(rèn)識(shí)，“內(nèi)向性發(fā)展”的研究視角認(rèn)為不同區(qū)域的地方政府之間并不是，至少主要不是，為了和其他地方政府競爭而發(fā)展，其發(fā)展的首要目的是要解決本轄區(qū)行政或社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)部的問題，特別是實(shí)現(xiàn)地方治理中保穩(wěn)定、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)和保民生等基本目標(biāo)。B24發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)正是實(shí)現(xiàn)上述治理目標(biāo)的必要手段。因此，即使采取諸如綠色GDP這樣的創(chuàng)新指標(biāo)來考核干部，也很難真正降低地方政府的發(fā)展壓力。要推進(jìn)真正有效的改革，可能還是需要從完善政府體制機(jī)制入手，著重考慮如何降低政府的行政運(yùn)行成本，以及如何提升政府治理和發(fā)展中的效率（這種效率不是通常講的只關(guān)注結(jié)果的績效，而是能夠?qū)崿F(xiàn)成本與產(chǎn)出綜合效益的效能）。

隨著新增人口減少、勞動(dòng)力成本上升以及資源環(huán)境約束增大，粗放型高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已很難適應(yīng)中國社會(huì)的發(fā)展要求，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。鄉(xiāng)村是國家和民族文明的根基，它需要涵養(yǎng)，涵養(yǎng)需要時(shí)間。在這個(gè)時(shí)期，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，這是對中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)的重大變化的現(xiàn)實(shí)抉擇，也是黨的執(zhí)政能力建設(shè)的時(shí)代抉擇?？h城，在中國歷史上長期處于地方政治、軍事和治理的中心，近代以來尤其是1949年中華人民共和國成立以后，其還承擔(dān)著國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要?dú)v史使命，具有聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)、溝通上下的特殊功能。隨著新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型升級，縣城將會(huì)成為承載這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵空間布局。

注釋

①參見《長三角文化論叢》編委會(huì)編：《長三角文化與區(qū)域一體化——2019年“長三角文化論壇”論文集》，上海人民出版社，2020年，第286頁。

②參見《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》，國家發(fā)展改革委網(wǎng)站，https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202006/t20200603_1229778.html，2020年6月3日。

③這個(gè)方針最早在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期提出，并在1980年以后的各個(gè)五年計(jì)劃中得到重申，直到2001年在“十五”計(jì)劃中被修改成“大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展”。

④中共中央文獻(xiàn)研究室編：《改革開放三十年重要文獻(xiàn)選編》（下），中央文獻(xiàn)出版社，2008年，第897—898頁。

⑤《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定（1998年10月14日中國共產(chǎn)黨第十五屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過）》，《人民日報(bào)》1998年10月19日。

⑥《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》，《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2001年第3期。

⑦參見肖金成：《地級市地位論：兼與撤地強(qiáng)縣論商榷》，《學(xué)術(shù)界》2004年第2期。

⑧參見肖金成：《地級市地位論：兼與撤地強(qiáng)縣論商榷》，《學(xué)術(shù)界》2004年第2期;陳秀山、宋潔塵：《重新界定地級市的地位與功能》，《安徽決策咨詢》2004年第7期。

⑨參見韓藝：《省直管縣體制改革進(jìn)程中的市縣關(guān)系——嬗變、困境與優(yōu)化》，《北京社會(huì)科學(xué)》2015年第5期;伍嘉冀：《“省直管縣”：改革緣起與制度設(shè)計(jì)》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第6期。

⑩《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要（全文）》，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/2011lh/content_1825838_12.htm，2011年3月16日。

B11參見陸銘：《大國大城：當(dāng)代中國的統(tǒng)一、發(fā)展與平衡》，上海人民出版社，2016年，第18—22頁。

B12參見王國鋒：《唱響實(shí)干最強(qiáng)音 續(xù)寫“八八戰(zhàn)略”新篇章》，《浙江日報(bào)》2017年5月6日。

B13參見陳國權(quán)等：《基于區(qū)域差異性的省直管縣分類改革研究》，《江海學(xué)刊》2012年第4期。

B14我國常住人口城鎮(zhèn)化率具體在哪一年跨過30%，是難以核準(zhǔn)的?！吨袊y(tǒng)計(jì)年鑒1999》的數(shù)據(jù)顯示，1998年中國的城鎮(zhèn)化率達(dá)到30.4%，但2000年第五次全國人口普查的結(jié)果卻比年鑒的口徑高出了5.2個(gè)百分點(diǎn)，于是又調(diào)整原來數(shù)據(jù)，將跨過30%的時(shí)間點(diǎn)提前到1996年，當(dāng)年城鎮(zhèn)化率是30.5%。參見戴均良：《城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略方針與體制創(chuàng)新》，《中國城市經(jīng)濟(jì)》2001年第9期。

B15參見孫久文等：《“城市病”對城市經(jīng)濟(jì)效率損失的影響——基于中國285個(gè)地級市的研究》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2015年第3期。

B16參見習(xí)近平：《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》，《求是》2020年第21期。

B17B20參見《聚力17項(xiàng)建設(shè)任務(wù) 惠及2億多常住人口 縣城城鎮(zhèn)化加快補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)》，《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2020年6月4日。

B18參見熊萬勝：《郊區(qū)社會(huì)的基本特征及其鄉(xiāng)村振興議題——以上海市為例》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第3期;曹東勃：《家庭農(nóng)場：一種激活本土性資源的有益嘗試——基于松江楠村的調(diào)查》，《社會(huì)科學(xué)研究》2014年第1期。

B19參見熊萬勝：《城鄉(xiāng)社會(huì)：理解中國城鄉(xiāng)關(guān)系的新概念》，《文化縱橫》2019年第1期。

B21參見黃漢城：《誰是中國城市領(lǐng)跑者》，東方出版社，2020年，第1頁。

B22參見何顯明：《市場化進(jìn)程中的地方政府角色及其行為邏輯——基于地方政府自主性的視角》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第6期。

B23參見張軍、周黎安：《為增長而競爭：中國增長的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海人民出版社，2008年，第6—28頁;周黎安：《官員激勵(lì)與治理》，上海人民出版社，2017年，第17—36頁。

B24參見張彬、熊萬勝：《內(nèi)向性發(fā)展：理解地方經(jīng)濟(jì)增長的新視角》，《社會(huì)科學(xué)》2019年第1期。

責(zé)任編輯：翊 明

County Town： The Key Spatial Layout of China′s Urbanization Transformation and Upgrading in the New Era

Liu Binghui Xiong Wansheng

Abstract：In the past 40 years of reform and opening up， the counties have played a prominent role in China′s urbanization strategy in the first 20 years. However， after entering the 21st century， the preference for mega cities in the process of urbanization has become increasingly obvious. With the re-emphasis of the Fifth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee on the urbanization of county towns， this urbanization model with Chinese characteristics has attracted the attention and examination of all parties. The evolution process of China′s urbanization strategy "from partial county to partial city， and then to prominent county" has inherent evolution logic and inevitability. In the new era， great changes have taken place in China′s international and domestic development environment. Counties will become the key spatial layout for the transformation and upgrading of China′s urbanization development model. The urbanization model of the counties should at least include six pillars： functional coordination， zoning， transportation network， public facilities， rights protection and governance capacity.

Key words：county urbanization; transformation and upgrading; spatial layout; mode; pillar

收稿日期：2020-12-21

*基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究基金青年項(xiàng)目“機(jī)構(gòu)改革視野下長三角流動(dòng)人口管理體制變革實(shí)證研究”（19YJC840022）。

作者簡介：劉炳輝，男，浙大寧波理工學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授，華東理工大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心研究員，社會(huì)學(xué)博士（寧波 315100）。

熊萬勝，男，華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，華東理工大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任，浙江紅船干部學(xué)院社會(huì)發(fā)展與社會(huì)治理研究中心執(zhí)行主任（上海 200237）。