重塑建制派：拜登智囊的美國方案

吳彤 張聰

政策的制定產(chǎn)生關(guān)鍵影響。本文主要以沙利文近幾年發(fā)表的文章為基礎(chǔ)，全面梳理沙利文的國家安全和外交政策主張，據(jù)此理解與預判拜登政府未來推行的內(nèi)政外交政策。

國內(nèi)政策構(gòu)想：回歸“大政府”，重建中產(chǎn)階級

近年來，美國國內(nèi)貧富差距不斷加大、社會分化嚴重、財閥統(tǒng)治盛行、中產(chǎn)階級衰落、民粹主義抬頭，美國民眾期待政府承擔更大責任，這意味著自里根時代以來確定的“小政府”政治重心發(fā)生轉(zhuǎn)移。2018年沙利文發(fā)表了《傳統(tǒng)民主黨的現(xiàn)代回歸》一文，指出面對這一變化趨勢，民主黨應當抓住機遇，擺脫束縛，實行大膽改革。

沙利文的施政綱領(lǐng)可以概括為“一個核心，一個任務(wù)，四大支柱”：以回歸“大政府”為核心，以重建和拯救美國中產(chǎn)階級為首要任務(wù)，以發(fā)揮政府社會保障、社會再分配、解決區(qū)域發(fā)展失衡、團結(jié)社會力量四大功能為支柱。易言之，政府的目的在于：團結(jié)富人階級、重建中產(chǎn)階級、幫扶窮人階級。

沙利文主張回歸傳統(tǒng)民主黨人的執(zhí)政理念，重新界定政府的職責范圍，推動“新的傳統(tǒng)民主黨人”（The?New?Old?Democrats）崛起。正如沙利文在《美國外交政策需要新的經(jīng)濟哲學引導》一文中指出的，美國需要構(gòu)建新的經(jīng)濟哲學，有效管理本國經(jīng)濟并塑造全球經(jīng)濟。摒棄過去美國政府“強調(diào)自由競爭、放棄政府主導”的模式，重新實行類似于“二戰(zhàn)”后在凱恩斯主義指導下的一攬子產(chǎn)業(yè)政策，結(jié)合社會現(xiàn)實需要，必要時積極采取干預措施。

作為美國價值觀的體現(xiàn)，中產(chǎn)階級近年來遭受了嚴重損害。沙利文認為，美國政府應更多關(guān)注國內(nèi)中產(chǎn)階級利益，打擊避稅天堂和制度漏洞，而不是致力于為企業(yè)構(gòu)建安全的投資環(huán)境。2018年，特朗普宣布對全球出口至美國的鋼鋁制品征收關(guān)稅之后，沙利文發(fā)表《特朗普對貿(mào)易協(xié)議的觀點部分正確，錯在如何解決問題》一文，指出匯率操縱、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟間諜活動、國有企業(yè)和旨在排除外國出口的非關(guān)稅壁壘損害了美國工人利益，因此外交政策必須有所調(diào)整，摒棄昔日的自由貿(mào)易教條，更加重視公平貿(mào)易及保障國內(nèi)中產(chǎn)階級的利益?；诖?，沙利文提出指導貿(mào)易協(xié)議談判的四原則：第一，建立公平、對等、保護勞動權(quán)利的全球多邊貿(mào)易框架;第二，重新衡量美國國內(nèi)資本和勞動力之間的利益權(quán)重，將重心從企業(yè)轉(zhuǎn)向消費者、工人和中產(chǎn)階級;第三，建立真正有效的執(zhí)行機制，鼓勵大家都按規(guī)則行事;第四，將貿(mào)易協(xié)定視作針對工人的一攬子協(xié)議的一部分，服務(wù)于提高工人的工資、福利、技能和增加就業(yè)的目標。

將上述設(shè)想和目標付諸實踐，需要以發(fā)揮政府四大功能為支柱。一是社會保障。美國當前社會現(xiàn)實已經(jīng)變化：傳統(tǒng)勞資關(guān)系與家庭形式均有較大改變，自由職業(yè)者增多，雙職工家庭成為主流，且絕大部分勞動者在服務(wù)業(yè)工作?；谝陨犀F(xiàn)實，政府必須發(fā)揮積極作用，創(chuàng)新社會保障的應對策略，減輕家庭養(yǎng)育和贍養(yǎng)負擔，確保自由市場為工人提供體面的工資、福利和良好的工作條件，并通過提供職業(yè)技能培訓等方式，為人們創(chuàng)造足夠機會實現(xiàn)階級躍遷。二是社會再分配，政府應改革稅收和反壟斷政策，以應對當前的財富與權(quán)力過度集中的問題，保證中產(chǎn)階級與民主制度的良好運行。稅收方面，政府需建立更加公平的稅收制度。反壟斷方面，政府需針對新型互聯(lián)網(wǎng)平臺調(diào)整執(zhí)法和監(jiān)管策略，并注意避免破壞市場的創(chuàng)新與活力。三是解決區(qū)域發(fā)展失衡問題，政府應當制定地方性政策，利用公共投資與重大公共項目來縮小地區(qū)發(fā)展差距。四是團結(jié)社會力量，政府應當與商業(yè)界建立新的伙伴關(guān)系，以適應現(xiàn)實社會需求，通過政策激勵手段，鼓勵公司承擔社會責任。

為了實現(xiàn)國內(nèi)政策構(gòu)想，沙利文強調(diào)需要有兩大著力點：一是建立更加包容的社會，以幫助所有美國人為基礎(chǔ)，擺脫“身份政治”窠臼;二是改革國防預算制度。在《國家安全預算法案改革》一文中，他提出美國需要制定總體國家安全戰(zhàn)略，并對國家安全預算流程進行結(jié)構(gòu)性改革。該預算程序需要具備三個基本特征：每年發(fā)布《國家安全戰(zhàn)略報告》（NSS）及規(guī)劃指南，列出提升美國國家安全的事項和需要對預算進行調(diào)整的領(lǐng)域;制定統(tǒng)一的、具有長期連續(xù)性的國家安全預算方案，并與《國家安全戰(zhàn)略報告》直接掛鉤，權(quán)衡部門間資源分配，加大對創(chuàng)新和工業(yè)基礎(chǔ)領(lǐng)域的投入;結(jié)合軍事和非軍事手段改革授權(quán)和撥款程序。

國際政策構(gòu)想：以國際合作確保全球領(lǐng)導地位

沙利文對現(xiàn)行國際秩序的基本態(tài)度是“樂觀而不絕望”的。雖然隨著秉持單邊主義和孤立主義的特朗普2016年當選美國總統(tǒng)，美國外交政策界一時間風聲鶴唳，認為本已岌岌可危的自由國際秩序?qū)⒀┥霞铀?但不同于學者的悲觀看法，沙利文認為特朗普上臺僅僅是美國政治的非常態(tài)事件，現(xiàn)存的國際秩序具有很大彈性，足以撐過特朗普總統(tǒng)的任期。

在《特朗普之后的世界》一文中，沙利文提出了三點理由。第一，目前世界上絕大多數(shù)國家仍然遵循自由國際秩序，并指望美國在秩序中心擔任領(lǐng)導角色。美國主導地位的消失并不意味著領(lǐng)導地位的終結(jié)。第二，美國有效完成了從支配地位到領(lǐng)導地位的過渡。在處理跨國問題上，美國推動了國際問題處理機制向更加務(wù)實和靈活的方向轉(zhuǎn)變，增強了以規(guī)則為基礎(chǔ)的秩序的彈性。第三，盡管特朗普創(chuàng)造了全球領(lǐng)導者缺位的真空期，但國內(nèi)外的壓力與實際利益考量讓他無法對現(xiàn)存國際秩序造成系統(tǒng)性損害。總體而言，美國在經(jīng)濟、技術(shù)、外交等領(lǐng)域的競爭優(yōu)勢仍然顯著，重建舊共識的機會依然存在。

就國際政策而言，沙利文主張美國應重返全球領(lǐng)導地位，再塑美國聯(lián)盟體系和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通過參與多邊治理、與盟友緊密合作來制定國際規(guī)則、規(guī)范與制度，讓盟友承擔更多國際責任，必要時動用武力作為外交的延伸。沙利文曾在《大西洋月刊》撰文闡述對美國外交戰(zhàn)略的宏觀構(gòu)想，認為應在明確深化美國獨特國家屬性的基礎(chǔ)上，重新構(gòu)建“美國例外論”，以維護其外交政策的核心目標——“保護和捍衛(wèi)美國的生活方式”以及“與盟友合作抵抗侵犯、威權(quán)主義和惡性腐敗的擴展”。

1.參與多邊治理，加強伙伴關(guān)系。沙利文強烈反對特朗普政府的單邊主義和孤立主義，認為美國應當重新加入并加強在全球事務(wù)多邊領(lǐng)域的合作，重構(gòu)并加強聯(lián)盟體系和伙伴關(guān)系。目前，拜登政府重新參與全球事務(wù)的政策已初見端倪。例如，2020年12月7日，沙利文在接受采訪時稱，美國將重返《伊核協(xié)議》并取消制裁，為與伊朗就更廣泛問題進行進一步對話鋪平道路。

2.推行價值觀外交。美國不是由領(lǐng)土或部落組成，而是由自由平等的理念構(gòu)建而成。在外交政策的執(zhí)行中，美國應輸出價值觀而非僅僅提供實用主義觀點，并聯(lián)合盟友宣揚人權(quán)和民主等普世價值。

3.強調(diào)責任分擔。美國外交政策不是零和博弈，而是正和思維，即在維護自身利益的同時促進他國利益。新局勢下，美國應實行不同的領(lǐng)導方式，強調(diào)責任和成本分擔，賦予其他國家更大發(fā)言權(quán)的同時，讓它們承擔更多責任。

4.控制但不放棄武力干涉。以往政策制定者習慣過度使用武力，在網(wǎng)絡(luò)安全、外交、對外援助等軟實力方面投資嚴重不足。美國應逐步減少參與中東戰(zhàn)爭，但并非放棄該地區(qū)或停止反恐行動;將資源從軍事?lián)芸钷D(zhuǎn)向外交、發(fā)展和技術(shù);認清美國實力的局限性，并使其手段與其宣稱的目標相匹配。

對華政策構(gòu)想：在競爭中共存

在拜登政府時期，美國對華基本認知可能從“區(qū)域性大國”向“尋求全球霸權(quán)”轉(zhuǎn)變。沙利文曾認為，中國不可能取代美國成為新秩序的核心。因為中國作為區(qū)域性大國，其基本全球戰(zhàn)略是作為一個“有選擇性的利益攸關(guān)方”（selective?stakeholder）采取行動，這種戰(zhàn)略是以美國將繼續(xù)作為最后的責任承擔者為預設(shè)的，并根據(jù)成本效益分析選擇性承擔責任。在2016年的記者會上，時任希拉里外交政策顧問的沙利文還呼吁中國成為國際體系中“全面負責的利益攸關(guān)方”（comprehensive?responsible?stakeholder）。

但是，近年來沙利文對中國的看法有所改變。在2020年發(fā)表的《中國走向全球霸權(quán)的兩條道路》一文中，沙利文闡述了中國尋求全球霸權(quán)的兩條途徑。第一條是通過軍事競爭在西太平洋地區(qū)確立區(qū)域霸權(quán)，進而稱霸全球;第二條是提升經(jīng)濟和科技實力，通過“一帶一路”倡議塑造世界經(jīng)濟規(guī)則、技術(shù)標準和政治體制，確立全球領(lǐng)導力，從而間接取代美國。美國決策者必須明確中國將選擇哪條道路，依此制定應對政策。

但總體而言，相對于特朗普政府的對華強硬態(tài)度，沙利文的對華態(tài)度更為中庸。在《沒有災難的競爭》一文中，他指出盡管中美兩國之間存在許多分歧，但雙方應在競爭中共存，盡可能防止競爭演化為直接對抗。

“將冷戰(zhàn)當作教訓，而不是采取冷戰(zhàn)邏輯”，將可能成為拜登政府對華政策的基本方針。美國對華“接觸政策”（Engagement?Policy）失敗以來，“中美新冷戰(zhàn)”論調(diào)甚囂塵上。但沙利文強調(diào)，鑒于中國的強大實力和中美合作的必要性，中美競爭的影響范圍有限，美國對蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)邏輯在今天難以適用，應當“將冷戰(zhàn)當作教訓，而不是采取冷戰(zhàn)邏輯”。

在可能引發(fā)不可控沖突的“新遏制戰(zhàn)略”（Neo-Containment?Policy）與可能嚴重損害美國利益及價值觀、挫傷美國盟友體系的“大妥協(xié)”（Grand?Bargain）之外，沙利文認為還存在不以美國投降或美中分治為前提的第三條路。美國應在軍事、經(jīng)濟、政治等關(guān)鍵競爭領(lǐng)域與中國建立有利的共存條件，在不引發(fā)美蘇對抗中特有的威脅感的情況下，確保美國的利益。

1.軍事：增強可持續(xù)威懾。沙利文認為，中美之間面臨的沖突僅限于印太地區(qū)，盡管緊張局勢加劇，但兩國軍隊在印太地區(qū)的共存并非絕無可能。美國需要做的是加強中美危機管理，增強自身的威懾能力。第一，美國與中國需要更多的溝通渠道和機制來避免沖突，以便事件發(fā)生時能夠迅速澄清對方意圖;第二，雙邊軍事關(guān)系不應受制于政治分歧，而應加強交流、增進理解;第三，為確保在印太地區(qū)的威懾力量，美國應該將投資方向從昂貴的航空母艦轉(zhuǎn)向價格更為低廉的非對稱武器;第四，美國應該多元化其軍事布局，在必要時利用準入?yún)f(xié)議，而不是一味永久駐扎。

至于臺灣問題，沙利文認為，鑒于涉及的歷史極具復雜性，不單方面改變現(xiàn)狀也許是最佳方案。這樣的方案也可以成為中美處理其他具有挑戰(zhàn)性的外交問題時遵照的范例。

2.經(jīng)濟：確立對等貿(mào)易條件。沙利文認為，中美經(jīng)濟之間存在的結(jié)構(gòu)性失衡削弱了雙方經(jīng)濟關(guān)系的穩(wěn)定性，成為兩國關(guān)系破裂的深層根源。鑒于此，美國應通過修改世貿(mào)規(guī)則，對中國設(shè)置新的市場準入障礙，同時加大基礎(chǔ)研究投資。其中決定性的因素是美國的國內(nèi)政策：第一，美國須大力加強基礎(chǔ)科學研究，對清潔能源、生物技術(shù)、人工智能以及計算能力進行投資;第二，美國聯(lián)邦政府應加大對各級教育和基礎(chǔ)設(shè)施的投資，并采取有利于增強美國人口和技術(shù)優(yōu)勢的移民政策;第三，美國應該與其他國家合作，就世貿(mào)組織目前尚未解決的問題制定一套新的標準，約束中國搭便車的行為;第四，美國應保護自己的技術(shù)優(yōu)勢，以應對中國的“知識產(chǎn)權(quán)盜竊”“有針對性的產(chǎn)業(yè)政策”以及“經(jīng)濟和安全部門的聯(lián)合對抗”。

3.政治：宣揚美式價值觀。沙利文認為，相比于蘇聯(lián)，中國崛起可能給美國帶來更大的意識形態(tài)挑戰(zhàn)。美國應注重提升自身價值觀的吸引力，而非通過中美競爭尋求優(yōu)勢。隨著中國對世界其他國家的影響力日漸增長，美國不應把所有其他國家都當作與中國競爭的“戰(zhàn)場”，僅僅依據(jù)第三國與中國的關(guān)系來看待第三國。美國還應通過強調(diào)善治來捍衛(wèi)民主，支持公民社會、獨立媒體和信息的自由流動。

4.全球治理：變單打獨斗為結(jié)盟群毆。沙利文認為，美國應在全球范圍內(nèi)形成針對中國的整體力量，聯(lián)合盟友對中國施加壓力;美國最大的優(yōu)勢之一是基于民主自由價值所建構(gòu)的堅不可摧的盟友體系，而中國的弱勢正是缺少有吸引力的價值觀來團結(jié)同盟國。

但同時，中美競爭的結(jié)果不應該是壓縮兩國合作的空間。許多全球挑戰(zhàn)亟須中美兩個大國合作應對，兩國領(lǐng)導人應該把跨國挑戰(zhàn)上的合作視為雙方的基本需要，而不是一方的單純讓步。

梳理沙利文的政策觀點，首先可以發(fā)現(xiàn)，其政策立場并非回歸傳統(tǒng)的建制派，而是在特朗普政府所導致的全球政治混亂中尋求一種更切實可行的路徑。其次，雖然沙利文的對華態(tài)度相對溫和，但絕不意味著中美將“化敵為友”。?作為“重返亞太”戰(zhàn)略的制定者，沙利文與蓬佩奧等人對美國根本戰(zhàn)略利益的判斷是一致的，他對中國懷有的意識形態(tài)偏見與昭然敵對情緒也不可忽視，與傳統(tǒng)對華鷹派相比甚至可能帶來更大威脅，值得我們高度警惕。

目前為止，新冠疫情已經(jīng)奪去了35萬美國人的生命。面對特朗普政府留下來的爛攤子，拜登上臺后的首要任務(wù)是疫情防控工作，并積極尋求重振美國國內(nèi)經(jīng)濟與政治形勢、恢復其世界影響力的方案。年輕有為、知識淵博的沙利文在未來能否為美國的內(nèi)政外交帶來轉(zhuǎn)機，讓我們拭目以待。

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