生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟銜接規(guī)則的檢討與完善

向 往,秦 鵬

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟自地方試點(diǎn)到全面推行以來(lái)與民事公益訴訟之間的銜接問(wèn)題由來(lái)已久，而規(guī)范缺位必然帶來(lái)學(xué)理研究與司法實(shí)踐的諸多困惑與亂象。既有不少學(xué)者基于不同理論進(jìn)路提出了或同或異的解決方案(1)目前學(xué)界主要存在四種解決方案：一是合并審理；二是確立起訴順位，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于民事公益訴訟；三是確立起訴順位，民事公益訴訟優(yōu)先生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟；四是“化二為一”，融合或整合生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟。，也有不少地方高級(jí)人民法院以司法規(guī)范性文件設(shè)定了不盡相同的處理規(guī)則(2)比如，上海市高級(jí)人民法院《關(guān)于審理政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事案件的若干意見(jiàn)(試行)》、江蘇省高級(jí)人民法院《關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理指南(一)》、天津市高級(jí)人民法院《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干問(wèn)題的審判委員會(huì)紀(jì)要》。。2019年6月4日，按照《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中“根據(jù)實(shí)際情況制定指導(dǎo)意見(jiàn)”的指示與安排，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干規(guī)定》)，雖然初步厘清了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟在理論與實(shí)踐層面上的混亂局面，但是由于未能精細(xì)化和體系化地作出規(guī)范設(shè)計(jì)，仍然不乏籠統(tǒng)和粗糙之處(3)立法至少需要形成一個(gè)相對(duì)完備的規(guī)則體系，《若干規(guī)定》只是列舉部分情形處理方式，明顯有所不足，這是其一；其二，《若干規(guī)定》對(duì)部分概念未明確，可能導(dǎo)致難以適用。比如，何為“未被涵蓋的訴訟請(qǐng)求”。。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，有必要對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟的銜接規(guī)則作出法教義學(xué)闡釋?zhuān)徱暸c檢討銜接規(guī)則下二者之間的銜接狀況，同時(shí)適時(shí)修正或完善。

一、規(guī)范闡釋?zhuān)悍ń塘x學(xué)方法論下銜接規(guī)則的建構(gòu)樣態(tài)及其圖景

法教義學(xué)是對(duì)構(gòu)成一國(guó)實(shí)定法秩序且現(xiàn)行有效的立法條文與司法判例的系統(tǒng)性和體系性解釋方法[1]，是對(duì)國(guó)家制定或認(rèn)可之法律規(guī)則組成的“規(guī)則體系”或“基礎(chǔ)體系”的體系化展示[2]，主要分為兩個(gè)層次：一是規(guī)范解釋?zhuān)且?guī)范建構(gòu)與體系化[3]。但需要注意的是，這里并不是將任何尚且行之有效的立法條文與司法判例不加甄別地糅雜其中。對(duì)于立法條文，未在整個(gè)法律體系中形成普遍約束力和拘束力的，不屬于法教義學(xué)的研究對(duì)象；對(duì)于司法判例，理應(yīng)更為關(guān)注案件的典型性，而非拘泥于具體案件的特殊情況[4]，不能在解釋法律、統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范司法行為等諸多方面產(chǎn)生客觀作用的，也不屬于法教義學(xué)的研究對(duì)象。在我國(guó)法律語(yǔ)境下，筆者以為僅有法律法規(guī)、司法解釋?zhuān)约鞍咐笇?dǎo)制度下的指導(dǎo)案例、典型案例可以納入其中。因此，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟銜接規(guī)則的建構(gòu)樣態(tài)及其圖景描述，大體分為三步：第一步是對(duì)《若干規(guī)定》中相關(guān)立法條文的規(guī)范解構(gòu)；第二步是提取和凝練指導(dǎo)案例或者典型案例中的內(nèi)在規(guī)則；第三步是歸納與整理第一步和第二步。

(一)第一步：《若干規(guī)定》中相關(guān)立法條文的規(guī)范解構(gòu)

西方通說(shuō)中的法律規(guī)范要素有二：一是“事實(shí)構(gòu)成”，二是“法效果”[5]。我國(guó)學(xué)界在經(jīng)歷“三要素說(shuō)”“二要素說(shuō)”與“新三要素說(shuō)”等范式之后，也逐漸與此有所趨同，并形成了“新二要素說(shuō)”?！靶露卣f(shuō)”主張完整的法律規(guī)范結(jié)構(gòu)可以表述為以條件性語(yǔ)句為中介的、由調(diào)整性規(guī)則和管理性規(guī)則構(gòu)成的本體論結(jié)構(gòu)[6]，法律規(guī)則由構(gòu)成要件和法律后果構(gòu)成，構(gòu)成要件是指涉及規(guī)則的事實(shí)，而法律后果指的是構(gòu)成要件被附加的法律上的反應(yīng)[7]。為此，對(duì)《若干規(guī)定》中相關(guān)立法條文的規(guī)范解構(gòu)分為兩個(gè)部分：一是法律事實(shí)，二是處理方式。

(1)《若干規(guī)定》第16條(4)第16條：“在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理過(guò)程中，同一損害生態(tài)環(huán)境行為又被提起民事公益訴訟，符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)由受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的人民法院受理并由同一審判組織審理?！保?1)法律事實(shí)。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟處于審理階段，而民事公益訴訟處于受理階段；(2)處理方式。由同一人民法院分別立案受理，并適用同一審判組織審理。

對(duì)這一條文理解的關(guān)鍵之處在于何為同一審判組織審理。以現(xiàn)行法律來(lái)看，同一審判組織審理的運(yùn)用情形如下：一是刑事附帶民事公益訴訟；二是行政訴訟中一并審理相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議；三是犯罪嫌疑人、被告人對(duì)沒(méi)收違法所得裁定提出異議，檢察機(jī)關(guān)人民檢察院向原作出裁定的人民法院提起公訴的；四是系列性、群體性或關(guān)聯(lián)性案件；五是集中立案移送的適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼拿袷掳讣⑦m用速裁程序或者簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼妮p微刑事案件(5)筆者以為北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)為依據(jù)，以“同一審判組織審理”為關(guān)鍵詞檢索得出相關(guān)法律有4個(gè)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第20條、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第140條、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)刑事訴訟法>的解釋》第522條、《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見(jiàn)》。。具體到適用程序上，同一審判組織審理不需要征求當(dāng)事人意見(jiàn)，未對(duì)不同案件訴訟程序作出統(tǒng)一安排。值得一提的是，“同一審判組織審理”與“合并審理”和“一并審理”不同：合并審理不僅要求被合并到同一法院管轄，同時(shí)也要求適用同一訴訟程序?qū)徖韀8]，且一般需要征求當(dāng)事人意見(jiàn)，是以審判機(jī)關(guān)為主導(dǎo)下訴的利益的處分(6)比如《中華人民共和國(guó)行政訴訟法(2017修正)》第27條、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法(2017修正)》第52條。；而一并審理必須由關(guān)聯(lián)訴訟的當(dāng)事人提請(qǐng)一并審理之請(qǐng)求，方可適用同一訴訟程序進(jìn)行審理(7)比如《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第61條、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第61條、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范(試行)》第56條。，體現(xiàn)當(dāng)事人主動(dòng)對(duì)訴的利益的自我處分。概括地講，“合并審理”和“一并審理”包括“同一審判組織審理”的實(shí)然效果，但“同一審判組織審理”并不意味著對(duì)訴的利益的放棄。由此可見(jiàn)，“同一審判組織審理”不涉及對(duì)當(dāng)事人利益的影響，只是在不同訴訟案件的審判組織成員組成相同，是為了便宜審判機(jī)關(guān)審理案件所作出的優(yōu)化設(shè)計(jì)。

(2)《若干規(guī)定》第17條(8)第17條：“人民法院受理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件和民事公益訴訟案件，應(yīng)先中止民事公益訴訟案件的審理，待生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請(qǐng)求依法作出裁判?！保?1)法律事實(shí)。人民法院受理同一損害生態(tài)環(huán)境行為提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和民事公益訴訟；(2)處理方式。優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，中止審理民事公益訴訟。待前者裁判生效之后，再對(duì)后者未被涵蓋的訴訟請(qǐng)求依法作出裁判。

正確理解這一條文的要點(diǎn)有二：一是區(qū)分“受理”先后。由于《若干規(guī)定》第16條僅規(guī)定同一審判組織審理，并未作出實(shí)質(zhì)性處理，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟在同一時(shí)空下同樣可以并存于相同法院，《若干規(guī)定》第17條緊接于《若干規(guī)定》第16條之后，將其當(dāng)作對(duì)《若干規(guī)定》第16條的補(bǔ)充完善似乎并無(wú)不妥；但這樣一來(lái)，受理順序與《若干規(guī)定》第16條規(guī)定不一致的，難以囊括其中，不符合最高人民法院副院長(zhǎng)江必新在《若干規(guī)定》新聞發(fā)布會(huì)上指出“明確審理階段兩類(lèi)案件的審理順序”是《若干規(guī)定》第17條的功能定位[9]。對(duì)此，筆者以為這里的“受理”應(yīng)當(dāng)理解為一種狀態(tài)更為合適，即只要生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟都處于受理狀態(tài)，不論先后受理何種訴訟，審理階段都采取整齊劃一的處理方式。二是正確理解“未被涵蓋的訴訟請(qǐng)求”的內(nèi)涵。目前學(xué)界對(duì)訴訟請(qǐng)求的理解在表述上雖有區(qū)別，但主流觀點(diǎn)認(rèn)為訴訟請(qǐng)求是原告向被告提出的實(shí)體權(quán)利主張[10]。假設(shè)這一論斷成立，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)明顯不同，何來(lái)未被涵蓋的訴訟請(qǐng)求？筆者以為，這里的“訴訟請(qǐng)求”實(shí)際上是指《民事訴訟法》第119條規(guī)定的起訴必須得有“具體”的訴訟請(qǐng)求，只要當(dāng)事人能夠逐項(xiàng)列明其對(duì)相同或不同民事主體提出的不同要求，就能夠認(rèn)為其提出了相應(yīng)數(shù)量的“具體”的訴訟請(qǐng)求[11],即對(duì)被告承擔(dān)的責(zé)任形式及責(zé)任內(nèi)容的明確化和詳細(xì)化。正如最高人民法院法官對(duì)可認(rèn)定為訴訟請(qǐng)求未被涵蓋所作的列舉：一是訴訟請(qǐng)求是不同的種類(lèi)；二是訴訟請(qǐng)求數(shù)額不同；三是訴訟請(qǐng)求基于尚未發(fā)現(xiàn)的新證據(jù)；四是訴訟請(qǐng)求系基于超出前案審理范圍的事實(shí)；五是訴訟請(qǐng)求基于新發(fā)生的損害事實(shí)[12]。

(3)《若干規(guī)定》第18條(9)第18條：“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的裁判生效后，有權(quán)提起民事公益訴訟的機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織就同一損害生態(tài)環(huán)境行為有證據(jù)證明存在前案審理時(shí)未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起民事公益訴訟的，人民法院應(yīng)予受理。民事公益訴訟案件的裁判生效后，有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體就同一損害生態(tài)環(huán)境行為有證據(jù)證明存在前案審理時(shí)未發(fā)現(xiàn)的損害，并提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，人民法院應(yīng)予受理。”：a.法律事實(shí)。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟裁判生效，或者民事公益訴訟裁判生效，對(duì)前訴審理未發(fā)現(xiàn)而遺漏裁判的損害結(jié)果，又提起不同于前訴類(lèi)型的訴訟。b.處理方式。人民法院應(yīng)予受理。

與《若干規(guī)定》第16條和第17條不同，《若干規(guī)定》第18條并不涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟在訴訟過(guò)程中的沖突解決，其核心旨要有三：一是為避免相關(guān)民事主體因同一損害生態(tài)環(huán)境行為被重復(fù)追責(zé)，防止出現(xiàn)最高人民法院《關(guān)于適用民事訴訟法的解釋》第247條第1款的重復(fù)起訴，即當(dāng)事人相同、訴訟標(biāo)的相同、訴訟請(qǐng)求相同；二是倒逼生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟在首次起訴時(shí)都實(shí)現(xiàn)對(duì)損害的全部追償，防止浪費(fèi)司法資源。明確對(duì)于同一損害生態(tài)環(huán)境行為，原則上只能提起一次生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟或者環(huán)境民事公益訴訟；三是全面維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益。以損害結(jié)果為判斷依據(jù)來(lái)確定是否提起訴訟，這反映出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟追究的不僅是一種行為責(zé)任，更是一種結(jié)果責(zé)任，即目的就是為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的完全恢復(fù)或者償付，彰顯的是不同訴訟之間的功能補(bǔ)充。

(二)第二步：指導(dǎo)性案例或者參考性案例中的規(guī)則提煉

判例研究應(yīng)當(dāng)關(guān)注判決書(shū)所展現(xiàn)的法律論證本身[13]，而非通過(guò)加工得來(lái)的間接性成果。為此，筆者對(duì)指導(dǎo)案例或典型案例中實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的提取和凝練，以裁判文書(shū)為主，并輔之其他資料佐證。目前與本文主旨相關(guān)的主要有一個(gè)指導(dǎo)案例文件和三個(gè)典型案例文件(10)指導(dǎo)案例為：《最高人民法院關(guān)于發(fā)布第24批指導(dǎo)性案例的通知》(法〔2019〕297號(hào))；典型案例為：一是《最高人民檢察院公布26起檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作典型案例》；二是《最高人民法院發(fā)布10起人民法院服務(wù)保障新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)典型案例》；三是《最高人民法院發(fā)布人民法院保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革典型案例》。以北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，檢索時(shí)間：2020年3月15日。其中重慶藏金閣案既是指導(dǎo)案例，也是典型案例。，其中涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟銜接的判例有四，不同判例所蘊(yùn)含的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟銜接規(guī)則不同(表1)。

一是民事公益訴訟在受理之后，賠償權(quán)利人并不一定必須采取支持起訴，同樣可以并行開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商或者訴訟，二者沖突處理方式適用《民事訴訟法》第52條合并審理的規(guī)定。

二是刑事訴訟不影響賠償權(quán)利人開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商。賠償協(xié)議正在履行或已經(jīng)履行完畢的，在對(duì)民事公益訴訟未被涵蓋的訴訟請(qǐng)求作出裁判時(shí)，均不再重復(fù)追究賠償義務(wù)人責(zé)任。

三是賠償權(quán)利人在民事公益訴訟公告期間提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟可以視為申請(qǐng)參加訴訟，并依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第10條第2款規(guī)定將其列為共同原告(11)之所以如此處理，筆者以為可能有兩方面原因：一是兩種訴訟制度之間本身內(nèi)在的張力與妥協(xié)；二是何為“申請(qǐng)參加訴訟”，因缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)而存在一定解釋空間。。

表1 生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟銜接判例(12)需要說(shuō)明的是，由于“山東省環(huán)保廳訴山東金誠(chéng)重油”與“綠發(fā)會(huì)訴山東金城重油”案件之間存在相互關(guān)聯(lián)，因此將二者合并在一起進(jìn)行整體考察。

(三)第三步：歸納與整理第一步和第二步

(1)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商不受與此關(guān)聯(lián)刑事訴訟的影響。經(jīng)磋商達(dá)成賠償協(xié)議的，等同于已經(jīng)追究損害生態(tài)環(huán)境違法行為者的法律責(zé)任，不再對(duì)民事公益訴訟中相應(yīng)的訴訟請(qǐng)求再次裁判。對(duì)于磋商未果的，賠償權(quán)利人在決定是否采取訴訟方式繼續(xù)追責(zé)上擁有絕對(duì)的選擇自由。

(2)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟不阻卻民事公益訴訟起訴主體的訴權(quán)行使。民事公益訴訟受理之后，同樣適用《若干規(guī)定》第17條規(guī)定，即生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先審理，民事公益訴訟中止審理。

(3)民事公益訴訟先于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟受理的，司法判例中的處理方式并未達(dá)成一致，但《若干規(guī)定》第17條對(duì)其作出了統(tǒng)一，即生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先審理，民事公益訴訟中止審理。

(4)針對(duì)同一損害結(jié)果的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟不能重復(fù)起訴，但相互之間可以補(bǔ)充，共同保障環(huán)境公共利益的全面恢復(fù)或損害賠付。

二、理論檢視：制度系統(tǒng)論下銜接規(guī)則的作用效果及其審視

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟的銜接，反映出在制度設(shè)計(jì)上二者是并行不悖的訴訟制度[14]，共同構(gòu)成了生態(tài)環(huán)境損害司法救濟(jì)制度系統(tǒng)這一有機(jī)的制度整體。在制度系統(tǒng)論下，同一制度系統(tǒng)中不同制度之間的關(guān)系有三：一是獨(dú)立關(guān)系；二是耦合關(guān)系；三是互斥關(guān)系[15]。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟雖然在訴訟主體、訴訟程序與訴訟標(biāo)的等方面截然不同，但是在適用范圍、訴訟請(qǐng)求、訴訟目的等方面上卻高度重合[16]，為此二者之間構(gòu)成一種耦合關(guān)系。細(xì)分制度結(jié)構(gòu)中各種制度安排和配置狀況，耦合關(guān)系通常有三種狀態(tài)：制度真空、制度沖突和制度耦合[17]。制度耦合是制度系統(tǒng)內(nèi)協(xié)調(diào)一致并能夠最大限度發(fā)揮整體功能的最優(yōu)結(jié)果，是相對(duì)于制度真空和制度沖突的一種狀態(tài)。因此，判斷生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟之間銜接規(guī)則的有效與否，主要從以下兩個(gè)方面著手：一方面，是否存在制度真空，即是否存在銜接漏洞；另一方面，是否存在制度沖突，即是否存在相互制約。

(一)制度真空：缺少與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟前置程序的有效銜接

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟分為兩個(gè)階段：一是磋商階段，二是訴訟階段。訴訟階段與民事公益訴訟的沖突問(wèn)題雖然基本上予以規(guī)范處理，但磋商階段與民事公益訴訟如何銜接并未過(guò)多著墨。

第一，未將前置磋商程序納入銜接內(nèi)容考量之中。磋商分為兩種結(jié)果：(1)未能達(dá)成磋商協(xié)議的，可以選擇提起訴訟；(2)已經(jīng)達(dá)成磋商協(xié)議的，可以申請(qǐng)司法確認(rèn)。對(duì)于前者，由于賠償權(quán)利人在決定是否行使訴權(quán)上不存在任何限制，一方面，對(duì)于賠償權(quán)利人磋商失敗行使訴權(quán)，而民事公益訴訟即將審理完畢或者裁判的，直接中止會(huì)不可避免地對(duì)司法資源造成浪費(fèi)。另一方面，對(duì)于民事公益訴訟在先審理完畢并裁判生效，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商又未果的，則開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的行政資源亦會(huì)因此而無(wú)端浪費(fèi)，限縮賠償權(quán)利人積極開(kāi)展磋商的功能與價(jià)值；而對(duì)于后者，《若干規(guī)定》明確：一是申請(qǐng)司法確認(rèn)應(yīng)當(dāng)公告，公告期滿(mǎn)之后對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的合法性進(jìn)行審查并作出裁定，裁定書(shū)向社會(huì)公布；二是生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議經(jīng)由司法確認(rèn)的，具有強(qiáng)制執(zhí)行力。追溯到這一制度的來(lái)源及目的，即為了彌補(bǔ)當(dāng)事人在訴訟外調(diào)解解決糾紛中效力上的不足，筆者以為這里的司法確認(rèn)實(shí)則是一種非訴程序(13)學(xué)界對(duì)司法確認(rèn)性質(zhì)圍繞著訴訟程序與非訟程序區(qū)別展開(kāi)的有四種學(xué)說(shuō)：一是非訟程序說(shuō)；二是訴訟程序說(shuō)；三是獨(dú)立程序說(shuō)；四是訴訟調(diào)解說(shuō)。但是，根據(jù)貴州省人民政府訴息烽誠(chéng)誠(chéng)勞務(wù)有限公司、貴陽(yáng)開(kāi)磷化肥有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)案這一首例案件，目前已被作為典型案例，雖然不涉及兩訴銜接規(guī)則，但是確立了司法確認(rèn)的功能作用，本文對(duì)司法確認(rèn)制度的定位來(lái)源于此。并且，根據(jù)前述分析，對(duì)于達(dá)成賠償協(xié)議的就算未申請(qǐng)司法確認(rèn)同樣具有法律效力，與此內(nèi)涵一致。。因此，申請(qǐng)司法確認(rèn)并不會(huì)導(dǎo)致民事公益訴訟中止審理的法律效果。但值得思考的是，賠償協(xié)議被人民法院不予確認(rèn)是否產(chǎn)生拘束力？賠償權(quán)利人是否可以重新磋商之后再申請(qǐng)司法確認(rèn)？這與既判力的作用范圍密切相關(guān)，影響著訴權(quán)自由與法的安定性、訴訟經(jīng)濟(jì)等價(jià)值[18]。當(dāng)下司法確認(rèn)制度在立法層面上僅對(duì)肯定性評(píng)價(jià)的效力作出明確規(guī)定，對(duì)否定性評(píng)價(jià)的處理規(guī)則尚付闕如。學(xué)界對(duì)此同樣存在廣泛爭(zhēng)議，不同學(xué)說(shuō)對(duì)不予司法確認(rèn)的效力范疇認(rèn)識(shí)各有不同，主要觀點(diǎn)有三：一是無(wú)既判力說(shuō)；二是部分既判力說(shuō)；三是完全既判力說(shuō)[19]。由此可見(jiàn)，磋商階段達(dá)成的賠償協(xié)議被不予司法確認(rèn)的，與民事公益訴訟之間的銜接仍然可能存在多種不確定性結(jié)果。這一問(wèn)題如果未得到解決，不論是賠償權(quán)利人還是社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)，都會(huì)對(duì)開(kāi)展訴訟活動(dòng)產(chǎn)生敬而遠(yuǎn)之的態(tài)度，不利于形成訴訟制度合力。

第二，磋商與調(diào)解、和解的功能重疊。磋商前置的目的有二：一是從法律經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益考慮，利用有限的行政執(zhí)法資源，不僅有利于生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的及時(shí)追究，而且也有利于降低或者減少修復(fù)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)阻力；二是通過(guò)建設(shè)公權(quán)力與私權(quán)利的交互場(chǎng)域，將平等契約理念融入柔性行政方式之中，在維護(hù)公共利益的前提下平衡與私人利益之間的沖突與矛盾。民事公益訴訟雖然無(wú)前置磋商程序，但訴中適用調(diào)解、和解制度，與此具有相同的制度功能。由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于民事公益訴訟審理，這意味著賠償權(quán)利人開(kāi)展磋商與社會(huì)組織或者檢察機(jī)關(guān)訴中調(diào)解、和解在同一時(shí)空下可同時(shí)存在。區(qū)分磋商或調(diào)解、和解的結(jié)果達(dá)成之先后，可能存在以下問(wèn)題：(1)對(duì)于社會(huì)組織或者檢察機(jī)關(guān)先于調(diào)解、和解完畢的，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的制度價(jià)值將會(huì)受到嚴(yán)重沖擊，一方面是對(duì)磋商制度的經(jīng)濟(jì)效益性的否定，另一方面是消解或架空磋商制度的柔性行政功能。(2)對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議先于達(dá)成，雖然磋商協(xié)議的法律性質(zhì)尚無(wú)定論(即民事合同還是行政合同)且無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行力，但不可否認(rèn)的是經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議是有效的，這又會(huì)對(duì)調(diào)解、和解的司法權(quán)威性質(zhì)疑和動(dòng)搖。不僅如此，司法實(shí)踐證明，人民法院在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中并不因磋商失敗而排斥適用調(diào)解結(jié)案(14)《人民法院保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革典型案例》“貴陽(yáng)市生態(tài)環(huán)境局訴貴州省六盤(pán)水雙元鋁業(yè)有限責(zé)任公司、阮正華、田錦芳生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案”。，磋商與調(diào)解、和解兩種不同的糾紛解決機(jī)制可以共同適用于同一生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，但這又會(huì)產(chǎn)生以下悖論：既然生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟可以調(diào)解結(jié)案，那么為什么不直接提起民事公益訴訟來(lái)適用調(diào)解、和解，強(qiáng)制賠償權(quán)利人先行磋商的意義何在？

(二)制度沖突：影響社會(huì)資源進(jìn)入與浪費(fèi)司法資源

民事公益訴訟分為兩種：一種是社會(huì)公益訴訟；另一種是檢察公益訴訟。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟的銜接規(guī)則因未嚴(yán)格區(qū)分二者之間的差異而影響著不同資格主體的功能發(fā)揮。

第一，影響社會(huì)資源進(jìn)入。就環(huán)境治理問(wèn)題而論，政府權(quán)力往往通過(guò)直接或間接、經(jīng)意或不經(jīng)意的方式，將公眾排除出在環(huán)境治理之外[20]。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先審理就容易陷入“強(qiáng)政府，弱社會(huì)”的窠臼，即只要賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，則民事公益訴訟必須中止審理，不利于打破原有的權(quán)力界限和自我格局，促進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)治理過(guò)程，形成不同主體之間包容、認(rèn)同、賦權(quán)與合作的局面[21]。沿著“起訴受理—審理—裁判生效—執(zhí)行”的訴訟脈絡(luò)，暫且不論進(jìn)入更高訴訟審級(jí)，任何類(lèi)型訴訟都離不開(kāi)持續(xù)性的成本投入，尤其是涉及環(huán)境問(wèn)題或者與環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)的訴訟，更是被貼上復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性、成本高等標(biāo)簽。以生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為例，其中就包括對(duì)損害環(huán)境要素、生態(tài)要素以及生態(tài)系統(tǒng)功能的責(zé)任追究，完全依賴(lài)于鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能損害程度以及修復(fù)成本作出科學(xué)計(jì)算，且只有如此才能作為證據(jù)材料予以出示并獲得人民法院的支持。社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟同樣面臨這一境況，這對(duì)專(zhuān)業(yè)能力和資金保障是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。社會(huì)組織是具有專(zhuān)業(yè)性的：一是組成人員。擁有諸多環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的專(zhuān)家，可以在技術(shù)和法律兩個(gè)方面提供有效支撐。二是救濟(jì)途徑?？梢砸勒辗ǘǔ绦蛑鲝垯?quán)利，減少相關(guān)成本支出[22]。但是，社會(huì)組織的資金保障卻是一個(gè)尤為突出的短板，由于訴訟周期長(zhǎng)、訴訟投入持續(xù)而帶來(lái)的訴累以及環(huán)境修復(fù)成本增大等直接或者間接成本，對(duì)社會(huì)組織穩(wěn)定的資金輸入與輸出是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)：一是訴訟費(fèi)。以訴訟標(biāo)的額為基準(zhǔn)計(jì)算訴訟費(fèi)，環(huán)境領(lǐng)域訴訟需向法院繳納的訴訟費(fèi)一般超出普通民事訴訟主體的承受范圍；二是鑒定費(fèi)。生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題不同于平常的民事侵權(quán)糾紛，所需鑒定耗材多且成本高，鑒定費(fèi)用一直以來(lái)都是居高不下。社會(huì)組織大多數(shù)都是非營(yíng)利性的社會(huì)團(tuán)體，相對(duì)于行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等本來(lái)就缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源與收入渠道，開(kāi)展民事公益訴訟的成本本已消耗不少，或者有可能已經(jīng)超出承受范圍之限度，一旦訴中斷然地中止審理民事公益訴訟，不僅是對(duì)社會(huì)組織開(kāi)展訴訟活動(dòng)中付出的間接否定，而且還會(huì)導(dǎo)致投入成本、資金周期的增加，使社會(huì)組織在利弊權(quán)衡之下望而卻步。

第二，浪費(fèi)司法資源。檢察機(jī)關(guān)在行使公益訴訟訴權(quán)之前的法定前置程序是進(jìn)行訴前公告，在公告期間未滿(mǎn)之前檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)行使受到嚴(yán)格限制。對(duì)于公告期滿(mǎn)，社會(huì)組織未提起民事公益訴訟，而賠償權(quán)利人正在積極開(kāi)展磋商的，按照前述銜接規(guī)則的處理邏輯，人民法院應(yīng)當(dāng)受理之后中止審理檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟，但這樣一來(lái)有兩個(gè)弊端：一是未充分發(fā)揮公告制度的作用。之所以確立公告制度是鑒于檢察機(jī)關(guān)在職能定位上主要起著督促作用，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先督促其他符合法定適格主體開(kāi)展對(duì)被損害生態(tài)環(huán)境的救濟(jì)，當(dāng)且僅當(dāng)督促不能時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才擁有訴權(quán)行使的正當(dāng)性。但令人可惜的是，這一公告制度只針對(duì)“提起訴訟”才得以發(fā)揮作用，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商并不能對(duì)其產(chǎn)生阻卻作用。也即是說(shuō)，雖然公告制度被賦予的功能為督促作用，但事實(shí)上并未落實(shí)檢察機(jī)關(guān)的主體定位。正因如此，在司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)為糾正這一錯(cuò)位并未優(yōu)先采取訴前公告制度，而是直接與賠償權(quán)利人對(duì)接(15)《最高人民檢察院發(fā)布26件公益訴訟典型案例》“江蘇省泰州市人民檢察院督促泰興市政府依法履行生態(tài)環(huán)境損害賠償職責(zé)公益訴訟案”。，以此來(lái)有效地避免可能發(fā)生的訴訟沖突，也及時(shí)地維護(hù)環(huán)境公共利益。二是浪費(fèi)檢察機(jī)關(guān)的司法資源。司法效率作為司法活動(dòng)的價(jià)值目標(biāo)，在“成本—收益”分析視角下應(yīng)當(dāng)迅速有效地解決爭(zhēng)端和恢復(fù)秩序，力求以最少的資源投入獲取最大的收益[23]。限制或減少不必要的訴訟以節(jié)約司法資源是一個(gè)理性社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，更是實(shí)現(xiàn)高效配置司法資源的應(yīng)有之義[24]。一旦選擇以訴訟方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任主體的追責(zé)，就理應(yīng)充分保證司法資源的高效利用，并防止不必要的資源浪費(fèi)。檢察機(jī)關(guān)履行訴前公告程序本來(lái)就長(zhǎng)達(dá)30日，再加上訴訟消耗的時(shí)間，中止審理民事公益訴訟，并轉(zhuǎn)而優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，不但會(huì)額外增加審理期限、浪費(fèi)司法資源，而且還會(huì)產(chǎn)生因未及時(shí)有效修復(fù)而帶來(lái)的損害繼續(xù)擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善路徑：規(guī)范層面上銜接規(guī)則的填補(bǔ)與細(xì)化

制度耦合的關(guān)鍵在于克服制度真空和制度沖突。

第一，填補(bǔ)磋商與民事公益訴訟的銜接規(guī)則。通過(guò)區(qū)分磋商可能結(jié)果，又分為兩種方式：一是合理嵌入比例原則限制賠償權(quán)利人磋商失敗之后選擇訴訟的隨意性和任意性，降低在訴訟階段產(chǎn)生不必要沖突的可能性；二是明確不予司法確認(rèn)對(duì)民事公益訴訟的法律效果。

第二，細(xì)化不同類(lèi)型民事公益訴訟的銜接規(guī)則。針對(duì)不同資格主體的法律定位作出相應(yīng)制度設(shè)計(jì)，主要分為兩個(gè)脈絡(luò)：一是圍繞公告制度作出設(shè)計(jì)，落實(shí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督地位，并賦予相應(yīng)的協(xié)調(diào)功能；二是以磋商制度為切入點(diǎn)，建構(gòu)社會(huì)組織和行政機(jī)關(guān)之間平等對(duì)話(huà)的信息機(jī)制和協(xié)商機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)組織的參與能力。

(一)磋商階段嵌入比例原則

賠償權(quán)利人在磋商失敗之后決定是否提起訴訟擁有完全的自主決定權(quán)，在“理性經(jīng)濟(jì)人”追求政治績(jī)效的背景下，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為一種全新突破口，無(wú)疑會(huì)受到格外重視與關(guān)注，賠償權(quán)利人磋商失敗后立即轉(zhuǎn)向選擇訴訟而不是優(yōu)先以其他方式參與訴訟也就成為一種潛在邏輯。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先審理所帶來(lái)的不利于生態(tài)環(huán)境損害的及時(shí)賠償或修復(fù)、資源浪費(fèi)，以及磋商與和解、調(diào)解的功能重疊，其實(shí)在根本上是未樹(shù)立以追求社會(huì)利益為責(zé)任并對(duì)不利于社會(huì)利益的行為加以限制的“社會(huì)人”思維[25]。針對(duì)這一問(wèn)題，最高人民法院試圖通過(guò)鼓勵(lì)政府通過(guò)支持起訴方式參與訴訟，無(wú)需對(duì)已經(jīng)提起環(huán)境民事公益訴訟的情況再采取訴訟方式進(jìn)行解決[12]。但顯然這只是一個(gè)權(quán)宜之計(jì)，要從根本上解決這一問(wèn)題，就必須明確禁止提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的具體情形或者判斷標(biāo)準(zhǔn)，限制賠償權(quán)利人在磋商失敗之后主觀上訴權(quán)行使的隨意性和任意性，使其回歸合理性并保持適度謙抑性。

嵌入比例原則可以有效解決這一問(wèn)題，而具體又分為三個(gè)子原則：一是適當(dāng)性原則，即手段的選擇必須要適合于目的之達(dá)成，并且與目的之間必須具有關(guān)聯(lián)性；二是必要性原則，即選擇的手段必須是對(duì)其他合法利益影響程度最小的；三是均衡性原則，即選擇的手段與追求的效果之間必須相互匹配[26]。目前來(lái)看，賠償權(quán)利人磋商失敗之后提起訴訟的手段與目的之間是適當(dāng)?shù)模匀淮嬖诒匾院途庑苑矫娴膯?wèn)題：第一，必要性方面。賠償權(quán)利人磋商失敗之后，應(yīng)當(dāng)秉持對(duì)正在審理過(guò)程中民事公益訴訟的最小干預(yù)，不能在告知民事公益訴訟即將審理完畢的前提下仍然執(zhí)意訴訟。對(duì)于民事公益訴訟處于審理階段，賠償權(quán)利人磋商失敗的，除針對(duì)同一事由的訴訟請(qǐng)求無(wú)法完全恢復(fù)損害的生態(tài)環(huán)境利益之外，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)以支持起訴或者其他合理方式參與民事公益訴訟，不得再另行訴訟。而對(duì)于仍然提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)在受理階段對(duì)這一訴訟進(jìn)行必要性審查，即便必要性審查會(huì)造成有限司法資源下的負(fù)擔(dān)加重，也不能以任何理由予以拒絕[27]。第二，均衡性方面。對(duì)于民事公益訴訟具備實(shí)現(xiàn)對(duì)被損害生態(tài)環(huán)境利益全面有效維護(hù)的，再次基于同一事由采取訴訟方式且訴訟請(qǐng)求相同的，相當(dāng)于同時(shí)采取多種手段實(shí)現(xiàn)同一目的，手段與目的之間明顯不均衡，而就效果來(lái)講，投入與產(chǎn)出的比例明顯超出合理范疇，同時(shí)還導(dǎo)致司法資源的無(wú)端浪費(fèi)。圍繞比例原則的基本要義，筆者以為可以作出規(guī)定：其一，對(duì)同一損害生態(tài)環(huán)境行為，已經(jīng)受理民事公益訴訟的，賠償權(quán)利人一般不再以訴訟方式來(lái)追究賠償義務(wù)人的法律責(zé)任；其二，對(duì)同一損害生態(tài)環(huán)境行為，賠償權(quán)利人磋商失敗之后仍然選擇訴訟方式繼續(xù)追責(zé)的，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)訴訟必要性進(jìn)行審查，對(duì)于訴訟請(qǐng)求完全重合的不予受理。

(二)明確不予司法確認(rèn)的法律效果

最高人民法院《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》在“不予確認(rèn)決定書(shū)”統(tǒng)一文書(shū)樣式中對(duì)于不予司法確認(rèn)的法律后果作出了簡(jiǎn)明規(guī)定，其中并未禁止變更原調(diào)解協(xié)議或達(dá)成新的調(diào)解協(xié)議之后不得重新申請(qǐng)。但是，直接將這一規(guī)則移植到生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的司法確認(rèn)，筆者以為值得商榷。因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議涉及對(duì)環(huán)境公共利益的處分，賠償協(xié)議的內(nèi)容是公共意志的體現(xiàn)，未能予以司法確認(rèn)只能說(shuō)明存在較大的瑕疵，賠償權(quán)利人未能合理地履行職責(zé)。如果允許變更協(xié)議再申請(qǐng)司法確認(rèn)，尤其是不限制再次申請(qǐng)的次數(shù)，則只會(huì)無(wú)端浪費(fèi)行政資源，也不利于督促賠償權(quán)利人積極履行職責(zé)?；诖?，筆者以為人民法院對(duì)賠償協(xié)議不予確認(rèn)的，賠償權(quán)利人不得再申請(qǐng)，而對(duì)于轉(zhuǎn)為提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟繼續(xù)追責(zé)的，同樣需要遵循筆者前述所言的比例原則。山東省高級(jí)人民法院《關(guān)于辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)案件若干意見(jiàn)(試行)》第9條第2款與筆者觀點(diǎn)基本一致，即“司法確認(rèn)申請(qǐng)被駁回后，當(dāng)事人可依法另行提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。值得一提的是，有學(xué)者認(rèn)為，在司法確認(rèn)程序中有必要對(duì)調(diào)解協(xié)議不予確認(rèn)之后當(dāng)事人如何救濟(jì)的問(wèn)題作出相應(yīng)制度安排[28]。筆者以為，這一觀點(diǎn)同樣不適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的司法確認(rèn)，因?yàn)樯婕肮怖娴娜魏问马?xiàng)，賠償權(quán)利人不能擅自放棄，賠償義務(wù)人更不能隨意反悔。賠償權(quán)利人通過(guò)與相對(duì)人達(dá)成磋商協(xié)議并負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行的方式，本質(zhì)上屬于行政契約制度在環(huán)境公共治理領(lǐng)域的具體應(yīng)用嘗試[29]，不存在平等主體之間的自由處分，因此不予救濟(jì)。

(三)完善檢察機(jī)關(guān)的督促功能與協(xié)調(diào)功能

訴前公告是檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)行使的必經(jīng)程序，這種不可動(dòng)搖性同樣體現(xiàn)于刑事訴訟附帶民事公益訴訟需要遵循這一制度(16)最高人民法院 最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)否履行訴前公告程序問(wèn)題的批復(fù)》(法釋〔2019〕18號(hào))：“人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟，應(yīng)履行訴前公告程序。對(duì)于未履行訴前公告程序的，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)行釋明，告知人民檢察院公告后再行提起訴訟。”，由此反映出在制度設(shè)計(jì)上檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)始終處于督促地位。然而，由于公告制度在設(shè)計(jì)上的漏洞，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中其實(shí)并未徹底落實(shí)督促地位，因此首要的是修正檢察機(jī)關(guān)的公告制度。鑒于以“不提起訴訟”作為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的前置要件，不能完全杜絕生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與檢察民事公益的沖突，建議將其修改為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和其他組織不予以處理的”。這樣一來(lái)，一方面賠償權(quán)利人開(kāi)展磋商將對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟產(chǎn)生阻卻作用，另一方面也可以使檢察機(jī)關(guān)回到本真的監(jiān)督地位，進(jìn)一步降低沖突發(fā)生的可能性。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)在公告制度之下也可以直接函告或者提出檢察建議給賠償權(quán)利人，若賠償權(quán)利人準(zhǔn)備開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，則應(yīng)當(dāng)向檢察機(jī)關(guān)及時(shí)、主動(dòng)地回復(fù)；而社會(huì)組織準(zhǔn)備行使公益訴訟訴權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在公告期限內(nèi)告知檢察機(jī)關(guān)。對(duì)于兩者都準(zhǔn)備對(duì)同一生態(tài)環(huán)境損害行為依法追究法律責(zé)任的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)開(kāi)展相關(guān)協(xié)調(diào)，由行政機(jī)關(guān)與社會(huì)組織相互接洽，協(xié)商和選擇最優(yōu)方案。比如，先生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，磋商不成的，由賠償權(quán)利人繼續(xù)以訴訟方式追責(zé)，或者先生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，磋商不成的，賠償權(quán)利人不再提起訴訟，由社會(huì)組織以訴訟方式繼續(xù)追責(zé)，又或者由社會(huì)組織直接以訴訟方式追責(zé)，而賠償權(quán)利人采取支持起訴的方式參與。當(dāng)且僅當(dāng)賠償權(quán)利人和社會(huì)組織都不準(zhǔn)備對(duì)同一生態(tài)環(huán)境損害行為依法追究法律責(zé)任時(shí)，則檢察機(jī)關(guān)公告期滿(mǎn)以后直接提起環(huán)境民事公益訴訟。此外，由于社會(huì)組織與賠償權(quán)利人在實(shí)際地位上可能存在顯著差異，因此對(duì)于社會(huì)組織不同意相互協(xié)商之后的方案，可以選擇直接訴訟的方式，適用當(dāng)前的銜接規(guī)則處理。

(四)建立社會(huì)組織與行政機(jī)關(guān)之間的信息機(jī)制和協(xié)商機(jī)制

在充斥著公共權(quán)力的國(guó)家機(jī)器和私人權(quán)利自由行使的公民社會(huì)之間，存在一個(gè)任何主體都享有平等參與、討論互動(dòng)、公眾批判的公共領(lǐng)域。作為抽象性和概括性的公共領(lǐng)域的特殊領(lǐng)域，其不僅強(qiáng)調(diào)公權(quán)力主體在社會(huì)事務(wù)中的積極作為，也注重私權(quán)利主體實(shí)現(xiàn)平等參與、協(xié)商民主[30]。生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題屬于公共領(lǐng)域，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)享有平等介入這一公共領(lǐng)域并產(chǎn)生互動(dòng)的機(jī)會(huì)。由于公眾參與環(huán)境治理的途徑和方式并不總是與公民的身份、地位相一致，而是與公眾的公民意識(shí)及其所掌握的組織、輿論資源密切相關(guān)[31]，為此建立信息機(jī)制和協(xié)商機(jī)制尤為關(guān)鍵。磋商作為公私融合場(chǎng)域的一種新型糾紛解決方式，恰好可以為社會(huì)主體參與生態(tài)環(huán)境治理提供有效場(chǎng)所，主要包括以下兩個(gè)要點(diǎn)：第一，賠償權(quán)利人準(zhǔn)備著手開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告磋商對(duì)象、磋商事由、磋商時(shí)間、磋商地點(diǎn)等，并告知社會(huì)組織或者檢察機(jī)關(guān)參與磋商的基本途徑及方式。社會(huì)組織或者檢察機(jī)關(guān)可以將收集到的證據(jù)匯集到賠償權(quán)利人處，由賠償權(quán)利人統(tǒng)一歸納和整理，并在磋商過(guò)程中一次性予以提出。參與磋商過(guò)程中，參與者可以提出相應(yīng)的意見(jiàn)，最終是否采納由賠償權(quán)利人決定。在此過(guò)程中，對(duì)于多次磋商未果的，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)與社會(huì)組織協(xié)商，征求社會(huì)組織是否具有訴訟意向，防止同時(shí)以訴訟方式追責(zé)產(chǎn)生沖突。第二，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商不具有阻卻社會(huì)組織行使訴訟權(quán)能的作用，賠償權(quán)利人開(kāi)展磋商應(yīng)當(dāng)向所在行政區(qū)域內(nèi)符合訴訟資格要件的社會(huì)組織告知實(shí)時(shí)進(jìn)展情況，由社會(huì)組織自行決定是否參與磋商，未回復(fù)或者未參與的，除徑直提起民事公益訴訟以外，符合訴訟資格的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，否則訴權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)受到合理限制。當(dāng)然，社會(huì)組織在進(jìn)行民事公益訴訟的同時(shí)，也可以與賠償權(quán)利人共同參與磋商，目的在于更早實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公共利益的維護(hù)，而這對(duì)于避免突然中止民事公益訴訟造成不必要的司法資源浪費(fèi)同樣大有裨益。磋商成功的，僅對(duì)民事公益訴訟中未涵蓋訴訟請(qǐng)求依法作出裁判，或者撤訴；未磋商成功的，賠償權(quán)利人應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取支持起訴或者其他合法途徑參與訴訟。除此之外，對(duì)于民事公益訴訟中適用調(diào)解、和解的，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)及時(shí)與賠償權(quán)利人溝通，在最大程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)。尤其是在磋商的同時(shí)進(jìn)行調(diào)解、和解的，應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障二者的訴求一致性，避免磋商結(jié)果與調(diào)解、和解結(jié)果存在較大差異。

四、結(jié)語(yǔ)

需要說(shuō)明的是，無(wú)序性是未能實(shí)現(xiàn)制度耦合的根本原因，本文僅探討在當(dāng)前規(guī)范設(shè)計(jì)下如何通過(guò)進(jìn)一步完善來(lái)使生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟實(shí)現(xiàn)有效銜接。要從根本上解決這一問(wèn)題，仍然需要建立有序性，即確立起訴順位。目前學(xué)界觀點(diǎn)分為兩種：一是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先民事公益訴訟；二是民事公益訴訟優(yōu)先生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(17)前一種在學(xué)界較為普遍，主要理由有三：(1)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是一種新型的、特殊的環(huán)境民事私益訴訟；(2)行政權(quán)優(yōu)先；(3)行政機(jī)關(guān)更具專(zhuān)業(yè)性。參見(jiàn)鞏固《環(huán)境民事公益訴訟性質(zhì)定位省思》 (《法學(xué)研究》，2019年第3期127-147頁(yè))。而后一種觀點(diǎn)較少，主要理由有三：(1)環(huán)境民事公益訴訟的審理規(guī)則詳細(xì)清晰，更具有優(yōu)勢(shì)；(2)社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟更活躍；(3)環(huán)境民事公益訴訟更能實(shí)現(xiàn)全面的救濟(jì)。參見(jiàn)張春莉《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的檢視與完善》(《南京社會(huì)科學(xué)》，2019年第12期101-107頁(yè))。。囿于篇幅限制，暫且不論何種觀點(diǎn)更為合理，筆者僅以最高人民法院副院長(zhǎng)江必新在《若干規(guī)定》新聞發(fā)布會(huì)上的觀點(diǎn)來(lái)審視之，即生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先審理的原因在于“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的原告具有較強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性和組織修復(fù)生態(tài)環(huán)境的能力，為促進(jìn)受損生態(tài)環(huán)境的及時(shí)有效修復(fù)”[32]，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于民事公益訴訟或許更為符合這一旨要。