新時(shí)代國家治理的內(nèi)涵闡釋
——基于話語理論分析

徐亞清，于 水

(1.南京師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210023；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

一、問題的提出

以黨的十九屆四中全會(huì)精神為指導(dǎo)探討新時(shí)代國家治理問題，乃是基于改革發(fā)展的新階段，即中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的語境，去詮釋一系列治理實(shí)踐中以國家政權(quán)為核心形成的內(nèi)在邏輯。以國家治理為主題的普遍探討，首次對(duì)應(yīng)的是2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)[1]。2019年黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)國家治理體系和治理能力則首次進(jìn)行了深刻的內(nèi)涵論斷，即“中國特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”[2]2。2020年黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，在談到“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指導(dǎo)方針和主要目標(biāo)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)、社會(huì)安定和諧，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家開好局、好起步”。由此可以看出，新時(shí)代國家治理本身蘊(yùn)含著本土語境在漫長的歷史演進(jìn)中形成的話語邏輯。其內(nèi)涵并非外在化的剛性規(guī)范，亦非孤立化的社會(huì)問題治理所能囊括，而是包含一種更為深層次的價(jià)值。此價(jià)值便是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵所在，既有其價(jià)值傳統(tǒng)，又包含時(shí)代革新，可理解為總體化的話語體系。由此可引出話語理論的分析視角。

縱觀歷史，新時(shí)代國家治理的內(nèi)涵，或曰話語體系，是以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾工作為核心的。調(diào)查、動(dòng)員、反映群眾意見、解決群眾問題的治理實(shí)踐乃扎根于基層，并貫穿中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命政權(quán)建設(shè)、新中國成立到改革開放至今的歷史進(jìn)程。換言之，這個(gè)進(jìn)程“依靠人民推動(dòng)國家發(fā)展”[2]92。以話語為視角，需基于兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是新時(shí)代的語境，這一語境并非孤立、靜態(tài)的詞匯，而是包含著動(dòng)態(tài)化的歷史變遷過程[3]；二是國家治理內(nèi)在價(jià)值理念，此邏輯應(yīng)是黨領(lǐng)導(dǎo)下群眾工作的價(jià)值理念的歷史沿革與現(xiàn)實(shí)問題。群眾工作的價(jià)值理念在既往歷史進(jìn)程中，憑借一系列制度、政策呈現(xiàn)，并通過對(duì)于一系列社會(huì)問題的治理而發(fā)展完善，然而改革開放以來，傳統(tǒng)靜態(tài)化的群眾工作體系日益面臨信息技術(shù)與社會(huì)轉(zhuǎn)型相交織的場(chǎng)景變更帶來的挑戰(zhàn)。故而詮釋新時(shí)代國家治理的內(nèi)涵，需回顧其價(jià)值基石的生成、演變過程，進(jìn)而可以描述現(xiàn)階段部分社會(huì)現(xiàn)象背后深層次的邏輯，即價(jià)值傳統(tǒng)對(duì)于場(chǎng)景變更的適應(yīng)性問題，進(jìn)而可探討如何面向新時(shí)代推動(dòng)國家治理話語體系的成熟。

二、相關(guān)問題的學(xué)理闡釋

在圍繞新時(shí)代國家治理的詮釋中，有兩個(gè)重要的學(xué)理邏輯需要厘清，一是圍繞國家的敘事體系，二是關(guān)于話語的理論建構(gòu)。兩大詞匯均有國外敘事的背景。關(guān)于國家問題，晚近歷史社會(huì)學(xué)范式提供了“國家—社會(huì)”的敘事框架。晚近盛行的批判式話語理論則依托圍繞語言的敘事邏輯反思權(quán)威化的治理活動(dòng)，換言之更關(guān)注治理活動(dòng)背后的邏輯體系。顯然，兩種研究均有其方法借鑒意義，然而其視角均存在明顯的局限性與排他性，需依托馬克思主義話語觀引入話語理論，將國家與話語的概念有效契合，方能勾勒出關(guān)于國家治理內(nèi)涵的全景闡釋。

(一)晚近歷史社會(huì)學(xué)的國家觀局限

20世紀(jì)后期以來，英美歷史社會(huì)學(xué)界提出的“找回國家”(Bringing The State Back In)對(duì)晚近研究產(chǎn)生了深刻影響。其對(duì)應(yīng)的是當(dāng)時(shí)“社會(huì)中心主義”長期忽視國家概念的傾向，這才會(huì)有“從社會(huì)中心理論到重新對(duì)國家產(chǎn)生興趣”的轉(zhuǎn)向(1)這一觀點(diǎn)見于彼得·埃文斯、西達(dá)·斯考切波等學(xué)者在論文集《找回國家》中的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，美國學(xué)術(shù)界在一定時(shí)期囿于以社會(huì)為中心研究社會(huì)問題，卻忽視了國家機(jī)構(gòu)對(duì)于社會(huì)的影響。這一現(xiàn)狀自亨廷頓詮釋轉(zhuǎn)型社會(huì)問題以來逐漸改變，因?yàn)楹嗤㈩D在《變化社會(huì)中的政治秩序》一書中逐漸重視政治秩序?qū)ι鐣?huì)的影響。其實(shí)亨廷頓的研究并沒有直接出現(xiàn)國家的概念,然而自20世紀(jì)后期以來，“社會(huì)中心”的研究風(fēng)格隨著國家視角的引入開始發(fā)生改變。，[4]。此論點(diǎn)試圖引入韋伯式“暴力合法化壟斷”的國家含義界定(2)馬克斯·韋伯對(duì)于國家的經(jīng)典論述，即“暴力的合法化壟斷”影響了之后的國家研究，尤其是英美學(xué)者對(duì)國家的研究。這一論述成為對(duì)國家的最經(jīng)典、最權(quán)威的概念界定之一。，[5]?？v觀既往研究，“找回國家”思潮下的研究者的主要特質(zhì)有三：一是側(cè)重于精英視角的闡釋。如理查德·拉克曼認(rèn)為的“國家是精英斗爭(zhēng)的產(chǎn)物”(3)理查德·拉克曼從精英建構(gòu)的視角詮釋國家政權(quán)建構(gòu)，認(rèn)為精英斗爭(zhēng)、聯(lián)合結(jié)構(gòu)締造了國家形式。，[6]49，換言之必須關(guān)注精英意志、決策、行為如何塑造現(xiàn)代國家。二是側(cè)重強(qiáng)調(diào)社會(huì)基礎(chǔ)的塑造。如邁克爾·曼力圖詮釋社會(huì)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成和演進(jìn)，并認(rèn)為現(xiàn)代國家的生成是由“作為有組織的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)”構(gòu)建的(4)邁克爾·曼將社會(huì)權(quán)力來源定義為經(jīng)濟(jì)權(quán)力、軍事權(quán)力、意識(shí)形態(tài)權(quán)力和社會(huì)權(quán)力四種。他論述現(xiàn)代國家生成時(shí)，側(cè)重從四大社會(huì)權(quán)力組成的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)造來敘事。，[7]。三是論述政權(quán)整合與社會(huì)訴求的互動(dòng)。如查爾斯·蒂利從“國家—社會(huì)”的框架詮釋現(xiàn)代社會(huì)的張力因素(5)蒂利致力于研究社會(huì)抗?fàn)幒蛧医?gòu)之間的張力和平衡，他認(rèn)為現(xiàn)代歐洲國家形成是在戰(zhàn)爭(zhēng)等暴力中得以實(shí)現(xiàn)的。這樣的論點(diǎn)與歷史社會(huì)學(xué)領(lǐng)域諸多學(xué)者具有較強(qiáng)的一致性。，[8]，更多學(xué)者傾向于第三種。

總體而言，以結(jié)構(gòu)功能主義范式為基礎(chǔ)的“找回國家”意義在于建構(gòu)起“國家—社會(huì)”互動(dòng)關(guān)系的結(jié)構(gòu)模型。此模型可謂影響深遠(yuǎn)，成為諸多關(guān)注轉(zhuǎn)型時(shí)期國家與社會(huì)關(guān)系的研究視域。然而此模型存在自身的話語局限。其一，“國家—社會(huì)”結(jié)構(gòu)分析無法容納異質(zhì)語境下的復(fù)雜影響因素，無法充分考慮不同語境下不同文化、政治傳統(tǒng)、治理思維對(duì)于國家建構(gòu)的影響。其二，靜態(tài)化的路徑無法指涉動(dòng)態(tài)化的場(chǎng)景變革。當(dāng)代日益深化的社會(huì)轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的社會(huì)問題往往會(huì)打破固有的、預(yù)設(shè)化的框架，不僅使社會(huì)場(chǎng)景中產(chǎn)生的一系列問題顯得復(fù)雜和未知，且構(gòu)成了與國家治理傳統(tǒng)之間的張力。“找回國家”影響下的既往研究雖逐漸實(shí)現(xiàn)了研究對(duì)象的廣泛化，然而無法擺脫既有話語的狹隘性與靜態(tài)性，無法將其他話語體系容納在內(nèi)，亦無法深刻詮釋話語邏輯在場(chǎng)景變革中的調(diào)適問題(6)福山以歷史社會(huì)學(xué)的視角，以他提出的民主、法治和強(qiáng)大國家三要素來詮釋現(xiàn)代國家成長歷史，然而其前提標(biāo)準(zhǔn)依然是西方式的話語，這種價(jià)值觀主要體現(xiàn)在對(duì)于中國問題的研究，福山一方面肯定中國改革開放的巨大成功，另一方面以所謂“民主依然站在歷史終結(jié)處”的論斷，否定中國發(fā)展特有的價(jià)值理念。，[9]。

(二)話語理論的闡釋與借鑒

依據(jù)20世紀(jì)后期以來的研究成果，話語包含著圍繞生活世界的語言構(gòu)建起的規(guī)范的邏輯。話語理論在當(dāng)代形成了以哈貝馬斯和?？聻榇淼膬煞N不同思潮。尤爾根·哈貝馬斯的話語概念與挽救“合法性危機(jī)”邏輯相聯(lián)系，與以語言為媒介的社會(huì)成員“交往”是對(duì)晚近經(jīng)濟(jì)、行政與文化系統(tǒng)沖突的協(xié)調(diào)[10]。相較而言，米歇爾·?？碌脑捳Z觀更具批判性色彩，其認(rèn)為話語邏輯影響乃至塑造了一整套的社會(huì)結(jié)構(gòu)和內(nèi)在要素。如?？滤?，“明晰的要素在語言與認(rèn)識(shí)、具體的話語與知識(shí)、普遍的語言與思想的分析、人類歷史與語言科學(xué)之間的正當(dāng)聯(lián)系中顯出光彩”[11]。?？掠纱送茢?，國家和社會(huì)存續(xù)的內(nèi)在邏輯在于話語體系的運(yùn)作法則，進(jìn)而得出“話語即權(quán)力”的著名論斷(7)在?？驴磥?，歷史上占據(jù)主導(dǎo)地位的話語構(gòu)建出符合自身語言規(guī)范的治理模式，會(huì)不斷遭受“直言”的沖擊，“直言”“講真話”的意義是對(duì)主導(dǎo)話語的反抗。，[12]。

不難看出，話語是與權(quán)威化的治理活動(dòng)相聯(lián)系的，在權(quán)威化的治理活動(dòng)中，話語需通過制度、思維和政策機(jī)制得以呈現(xiàn)，然而晚近的批判性研究往往忽視話語的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，其實(shí)話語可總體理解為圍繞語言建立起來的規(guī)范體系。系統(tǒng)規(guī)范的構(gòu)建與消解、社會(huì)成員交往行為的形成與重組，皆需圍繞一定的系統(tǒng)化價(jià)值規(guī)范。場(chǎng)景的變革、實(shí)踐的演變則是價(jià)值規(guī)范或者話語體系調(diào)適的緣由。若將治理概念引入，治理本身便孕育著基于實(shí)踐實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值目標(biāo)的話語邏輯，國家政權(quán)、社會(huì)成員在長期的治理活動(dòng)中塑造了話語體系[13]。正如馬克思所言，“語言是一種實(shí)踐的、既為他人存在也為我自身存在的、現(xiàn)實(shí)的意識(shí)”[14]。相較哈貝馬斯、福柯等晚近研究，馬克思主義話語觀更契合實(shí)踐、更具總體性，可為探討新時(shí)代國家治理勾勒清晰化的全景視域。

(三)新時(shí)代國家治理的話語邏輯

在國家問題上，拉克曼曾經(jīng)提出三個(gè)問題。分別為國家形成的方式、國家形成的主體行動(dòng)者、國家形成的時(shí)機(jī)[6]19。三個(gè)問題可被理解為對(duì)國家生成和發(fā)揮作用方式的闡釋，然而唯有不局限于簡單的“國家—社會(huì)”框架，方能有效詮釋三個(gè)層面的問題，即本土語境下國家的建構(gòu)和治理基于什么樣的價(jià)值理念，受到什么樣的因素影響，其治理方式在語境的變化下有著什么樣的變化？[15]。換言之，“暴力的合法化壟斷”是在什么樣的語境下發(fā)揮作用的？故而可基于本土語境的歷史變遷，詮釋國家治理內(nèi)涵的命題。通過借鑒話語理論，可以馬克思主義話語觀為視角，提出國家治理的內(nèi)涵問題。換言之是在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的語境中，詮釋國家治理話語體系的形成傳統(tǒng)與成熟之路。

新時(shí)代國家治理包含著兩個(gè)重要關(guān)鍵詞，即新時(shí)代與國家治理。其中新時(shí)代是歷史向度的判斷，包含歷史變遷中既往語境的變化與跨越，而國家治理亦非懸設(shè)的詞匯，而是指涉圍繞國家政權(quán)實(shí)現(xiàn)良善治理的實(shí)踐活動(dòng)[16]，而話語的內(nèi)在邏輯正是指涉于現(xiàn)實(shí)的治理實(shí)踐。新時(shí)代國家治理的話語體系由調(diào)查、反映群眾意見、維護(hù)群眾利益的群眾工作價(jià)值所塑造。此一傳統(tǒng)需在新時(shí)代語境下適應(yīng)改革發(fā)展的場(chǎng)景變革，并通過一整套完善化的圍繞制度文本、價(jià)值理念與實(shí)踐機(jī)制的話語建構(gòu)，方能實(shí)現(xiàn)自我成熟，謂之成熟完善的話語體系。從革命政權(quán)建構(gòu)、新中國成立初期、改革開放至今的語境變遷中，詮釋新時(shí)代國家治理的話語生成邏輯，并探討其成熟完善，此既是學(xué)理闡釋的任務(wù)，亦是現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景的訴求。

三、新時(shí)代國家治理的話語生成

在2019年黨的十九屆四中全會(huì)首次深刻闡釋新時(shí)代國家治理的內(nèi)涵以前，國家治理的價(jià)值理念經(jīng)歷了既往歷史進(jìn)程的孕育和發(fā)展，進(jìn)而在新時(shí)代形成自身的話語體系。通過對(duì)革命斗爭(zhēng)時(shí)期、新中國初期與改革開放至2019年黨的十九屆四中全會(huì)以來的制度文本、價(jià)值理念和政策機(jī)制的觀察，可得出三個(gè)具有代表性的文本，分別可指涉不同階段的話語發(fā)展，包括以1931年毛澤東同志《興國調(diào)查》為主要代表的話語孕育，以1951年毛澤東同志《必須重視人民來信》為代表的話語奠基，以2005年修訂《信訪條例》為代表的話語變遷。以2019年黨的十九屆四中全會(huì)為主要標(biāo)志，新時(shí)代國家治理的話語體系正式塑造，形成了明確的以人民為中心的治理坐標(biāo)，并明確了在新時(shí)代“依靠人民推動(dòng)國家發(fā)展”的價(jià)值方向。

(一)革命政權(quán)建構(gòu)中的話語孕育——《興國調(diào)查》的價(jià)值傳統(tǒng)

若以革命政權(quán)的建構(gòu)和發(fā)展為坐標(biāo)，群眾工作價(jià)值傳統(tǒng)可在中央蘇區(qū)的一系列文本當(dāng)中找到依據(jù)，其最早的權(quán)威性代表應(yīng)屬《興國調(diào)查》[17]。其創(chuàng)新意義可理解為兩點(diǎn)，一是直接深入日常社會(huì)生活的調(diào)研，二是深入了解社會(huì)成員在政權(quán)建構(gòu)中的具體活動(dòng)(8)如毛澤東同志所言：第一，做了八個(gè)家庭的調(diào)查，這是我從來沒做過的，其實(shí)沒有這種調(diào)查，就沒有農(nóng)村的基本概念；第二，調(diào)查了各階級(jí)在土地斗爭(zhēng)中的表現(xiàn)，這是我在尋烏調(diào)查中做了而沒有做得完全的。，[18]546。毛澤東同志一方面對(duì)傅濟(jì)庭等八戶農(nóng)民做了訪談(9)在調(diào)研中，毛澤東所調(diào)研的八個(gè)家庭分別是：傅濟(jì)庭、李昌英、溫奉章、陳偵山、鐘得五、黃大春、陳北平、雷漢香。毛澤東對(duì)八個(gè)家庭的人數(shù)、收入、土地等生活狀況做了詳盡的訪談?wù){(diào)研，可以稱得上是聯(lián)系群眾的政治傳統(tǒng)的重要代表。，[18]546-575，另一方面則加強(qiáng)對(duì)興國贛縣全面化的調(diào)研綜述(10)大體可概述為農(nóng)戶觀察、舊有土地關(guān)系、階級(jí)情況、土地分配、土地稅、蘇維埃和農(nóng)村軍事化問題。，[18]546-575。毛澤東同志對(duì)于農(nóng)戶家庭的基本情況，包括人口結(jié)構(gòu)、收入、土地占有、文化素養(yǎng)等基本情況做了較為簡明扼要，卻又較為全面的概述，從中可看出《興國調(diào)查》背后信息獲取的細(xì)致性。如在對(duì)農(nóng)戶傅濟(jì)庭的觀察中，毛澤東同志除了對(duì)其“開過小屠坊，沒有本錢”的基本經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行判斷外，還調(diào)查了戶主的文化水平，即“讀過六年書，勉強(qiáng)看得報(bào)信”[18]547。唯有從實(shí)踐中全面化掌握信息，方能反映群眾問題、搜集群眾意見，此價(jià)值理念已逐漸孕育于革命斗爭(zhēng)階段的政權(quán)建構(gòu)中[19]。

調(diào)查工作的基本原則規(guī)范，可以在《興國調(diào)查》中找到較為清晰的萌芽?！杜d國調(diào)查》的代表性體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是調(diào)查主體的權(quán)威性。毛澤東同志作為當(dāng)時(shí)中央蘇區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)所作的調(diào)查屬于政權(quán)“自上而下”的意見動(dòng)員和反映活動(dòng)，且具有一定的政策建議性質(zhì)，故而可理解為權(quán)威化的信息獲取活動(dòng)。二是調(diào)查范圍的全面性。此全面性一方面體現(xiàn)為對(duì)受調(diào)查農(nóng)戶情況的綜合考察，另一方面則在于調(diào)查層面的拓展化，換言之是在考察農(nóng)戶生存狀態(tài)的同時(shí)，關(guān)注縣級(jí)革命政權(quán)建構(gòu)過程中的政策落實(shí)情況。三是價(jià)值理念的先導(dǎo)性，《興國調(diào)查》并非簡單的案例搜集，而是一種針對(duì)基層民眾實(shí)際情況的反映，在革命斗爭(zhēng)的同時(shí)進(jìn)行有效治理的行為，充分體現(xiàn)了我黨群眾工作的價(jià)值理念。

當(dāng)今國家治理中的基層信息糾紛排查機(jī)制，不難在革命政權(quán)建構(gòu)過程中找到源頭。在幾乎同一時(shí)期，毛澤東同志亦強(qiáng)調(diào)“在群眾檢舉下發(fā)現(xiàn)蘇維埃工作中犯了嚴(yán)重錯(cuò)誤的一些分子”等政策方針[20]。他此后通過“眼睛向下”的求實(shí)比喻和“開調(diào)查會(huì)”的實(shí)際建議總結(jié)了群眾工作的原則和辦法，這是因?yàn)椤皷|張西望，道聽途說，決然得不到什么完全的知識(shí)”(11)對(duì)此，毛澤東同志補(bǔ)充道，“開調(diào)查會(huì)，是最簡單易行又最忠實(shí)可靠的方法，我用了這個(gè)方法得到了很大的益處”。，[21]。這表明依靠群眾進(jìn)行政權(quán)建構(gòu)的價(jià)值理念正逐漸發(fā)展。除中共黨史資料的正面支撐外，亦可從側(cè)面尋找革命政權(quán)建構(gòu)中群眾工作的重要性，如費(fèi)正清等曾如此評(píng)價(jià)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命政權(quán)建構(gòu)，他認(rèn)為群眾路線形塑了“羽毛豐滿的國家形態(tài)的新階段”，且“成功地組織并維持了一個(gè)持不同意見的政權(quán)”[22]。國外研究盡管在敘事方式上與本土話語有所出入，然而這可從側(cè)面反映群眾工作在革命政權(quán)中的孕育，并將在日后構(gòu)成中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下國家治理的基本話語體系。

(二)新中國成立初期的話語奠基——《必須重視人民來信》中的政策導(dǎo)向

1951年，毛澤東同志應(yīng)對(duì)新中國成立初期亟待解決的國家和社會(huì)問題，發(fā)函《必須重視人民來信》，他正式言明，“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當(dāng)?shù)奶幚恚瑵M足群眾正當(dāng)?shù)囊?，把這件事看成是中國共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度。如果人民來信很多，本人處理困難，應(yīng)該設(shè)立適當(dāng)人數(shù)的專門機(jī)關(guān)和專門人員，來處理這些信件”[23]。毛澤東同志將人民來信看作是黨和政府與群眾聯(lián)系的一種方法，實(shí)際上是對(duì)群眾工作傳統(tǒng)的繼承。此發(fā)函的目的乃是不局限于早期革命政權(quán)建構(gòu)的地方性、區(qū)域性治理，而是將群眾工作投入新中國國家治理的總體性框架。毛澤東提出要通過專門化的機(jī)關(guān)和人員來處理群眾訴求，這表明了群眾工作本身，將與國家政權(quán)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和規(guī)范化治理流程相結(jié)合，此趨勢(shì)將在黨和國家日后的治理實(shí)踐中充分呈現(xiàn)。

1951年6月，政務(wù)院發(fā)布的《政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》可看作是治理實(shí)踐之一?！稕Q定》開頭即強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)人民政府應(yīng)該密切地聯(lián)系人民群眾，全心全意地為人民服務(wù)；并應(yīng)鼓勵(lì)人民群眾監(jiān)督自己的政府和工作人員”(12)《規(guī)定》開篇即言，“各級(jí)人民政府是人民自己的政府，各級(jí)人民政府的工作人員是人民的勤務(wù)員”。，[24]23-24。從中可看出，《決定》的法規(guī)效應(yīng)是使群眾工作初步通過制度文本的方式，承載于新中國成立初期各級(jí)政府的治理活動(dòng)中[25]。具體的六條規(guī)定大致可歸納為群眾工作原則、各級(jí)政府權(quán)限、政府群眾工作與檢察機(jī)關(guān)關(guān)系權(quán)限、媒介意見表達(dá)處理、群眾工作內(nèi)部流程、上下級(jí)群眾工作匯報(bào)機(jī)制(13)《決定》的全文是：(一)縣(市)以上各級(jí)人民政府，均須責(zé)成一定部門，在原編制內(nèi)指定專人，負(fù)責(zé)處理人民群眾來信，并設(shè)立問事處或接待室，接見人民群眾；領(lǐng)導(dǎo)人并應(yīng)經(jīng)常地進(jìn)行檢查和指導(dǎo)。(二)對(duì)人民所提出的意見和問題，凡本機(jī)關(guān)能辦理的，必須及時(shí)辦理。需要轉(zhuǎn)交下級(jí)機(jī)關(guān)或其他有關(guān)部門辦理的，應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)送，并檢查催辦。如系上級(jí)機(jī)關(guān)交辦者，應(yīng)及時(shí)辦理，并于辦理后將結(jié)果回報(bào)；若有特殊情況不能及時(shí)處理，亦應(yīng)告知來信本人及原交機(jī)關(guān)。但對(duì)于反動(dòng)分子借人民名義向政府提出的帶有挑撥性或試探性的問題，則不要答復(fù)。對(duì)于人民所提問題的處理結(jié)果，應(yīng)及時(shí)通知本人。對(duì)于有教育意義的典型事件于處理后，可在當(dāng)?shù)貓?bào)紙上發(fā)表或在適當(dāng)?shù)臅?huì)議上宣布。(三)凡屬控告機(jī)關(guān)或工作人員的事件，應(yīng)交人民監(jiān)察機(jī)關(guān)處理．嚴(yán)禁被控機(jī)關(guān)或人員采取報(bào)復(fù)行為；如有報(bào)復(fù)者，應(yīng)予以處分，情節(jié)嚴(yán)重者并應(yīng)送司法機(jī)關(guān)依法懲處。(四)對(duì)報(bào)紙刊物所載人民群眾的批評(píng)或意見，各有關(guān)機(jī)關(guān)或工作人員須認(rèn)真研究處理，并應(yīng)在該報(bào)刊上作公開的答復(fù)或檢討。(五)對(duì)于處理人民來信和接見人民的工作，應(yīng)建立登記、研究、轉(zhuǎn)辦、檢查、催辦、存檔等各項(xiàng)制度，并定期總結(jié)。(六)各級(jí)人民政府及政府各部門對(duì)處理人民來信和接見人民的工作，應(yīng)經(jīng)常檢查總結(jié)，定期向上級(jí)報(bào)告。各大行政區(qū)人民政府(軍政委員會(huì))和中央直屬省市人民政府，應(yīng)每半年向政務(wù)院作一次關(guān)于處理此項(xiàng)工作的總結(jié)報(bào)告。，[24]23-24。對(duì)于群眾工作的機(jī)構(gòu)化的規(guī)范已然明顯可見。值得強(qiáng)調(diào)的是，《決定》除規(guī)定各級(jí)政府自身的群眾工作職能和原則之外，亦規(guī)定了國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，即政府如何將事項(xiàng)提交檢察院處理，彼此之間權(quán)限如何。此外，將媒介表達(dá)納入意見回應(yīng)的范圍內(nèi)，則是改革開放之后政府應(yīng)對(duì)社會(huì)表達(dá)的政策先導(dǎo)?！稕Q定》在內(nèi)容上的突破表明群眾工作已然構(gòu)成新中國整體化、全局性國家治理中基本的話語體系。

深受《必須重視人民來信》影響的，還包括同年度黨和國家在治理格局上的新安排。如中共中央辦公廳秘書處對(duì)于群眾意見的重視，以及政務(wù)院正式設(shè)置人民信件組的舉措。1951年，中共中央辦公廳秘書處便收到19 660封人民來信[26]。不難看出，作為國家治理基本內(nèi)容，人民信訪制度的確立可以理解為群眾工作的話語塑造和實(shí)踐創(chuàng)設(shè)。前后比照亦可發(fā)現(xiàn)，《政務(wù)院關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》與《必須重視人民來信》一起，共同為黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家治理確立了正式化的明確化的話語基礎(chǔ)，這種奠基性的話語體系來自革命政權(quán)建構(gòu)中群眾工作的實(shí)踐，來自《興國調(diào)查》等文本中動(dòng)員、調(diào)查、反映群眾工作的價(jià)值理念的發(fā)展成熟，并以權(quán)威化的政策文本投入于總體性的國家治理。其制度化的初探，也將在改革開放之后，伴隨著依法治國戰(zhàn)略實(shí)施而向縱深發(fā)展[27]34。

(三)改革開放以來的話語變遷——《信訪條例》為代表的群眾工作法治化

改革開放以來，群眾工作的法治化可理解為歷史經(jīng)驗(yàn)總結(jié)之后的治理舉措，并成為依法治國進(jìn)程中的重要組成部分。這是因?yàn)楦母镩_放之后日益多元復(fù)雜的社會(huì)問題集中體現(xiàn)在社會(huì)成員的意見表達(dá)和政府的群眾工作中。對(duì)此類問題的規(guī)范化、權(quán)威化制度建設(shè)乃是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的內(nèi)容。2019年黨的十九屆四中全會(huì)之前，群眾工作的法治化需重視六個(gè)重要節(jié)點(diǎn)：一是1978年全國第二次信訪工作會(huì)議召開；二是1984年黑龍江省制定全國第一個(gè)地方性信訪法規(guī)；三是1995年國務(wù)院首次出臺(tái)《信訪條例》；四是2005年修訂之后重新出臺(tái)《信訪條例》[28]；五是2014年黨的十八屆四中全會(huì)提出將信訪納入“法治化軌道”；六是習(xí)近平同志2017年在第八次全國信訪工作會(huì)議上對(duì)“法治化”的重申[29]。顯然，在歷史變遷中，2005年《信訪條例》的修訂具有承前啟后的關(guān)鍵性作用。

首先，2005年修訂的《信訪條例》是對(duì)于群眾工作價(jià)值理念的歷史傳承。除首條規(guī)定信訪工作的基本范圍之外(14)2005年修訂的《信訪條例》第一條規(guī)定，“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序，制定本條例”。在其中，群眾工作的價(jià)值理念可見一斑。，[27]1，如第二十八條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)及其工作人員辦理信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)恪盡職守、秉公辦事、查明事實(shí)、分清責(zé)任、宣傳法制、教育疏導(dǎo)、及時(shí)妥善處理，不得推諉、敷衍、拖延”[27]34。由此可見，《興國調(diào)查》以來調(diào)查實(shí)情的價(jià)值傳統(tǒng)與1951年《必須重視人民來信》發(fā)布以來群眾工作機(jī)構(gòu)化、規(guī)范化發(fā)展，在21世紀(jì)的制度文本中得到明確的承載(15)又如第二十九條，“信訪人反映的情況，提出的建議、意見，有利于行政機(jī)關(guān)改進(jìn)工作、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究論證并積極采納”，或如第三十一條，“對(duì)信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)辦理信訪事項(xiàng)，應(yīng)該聽取信訪人陳述事實(shí)和理由；必要時(shí)可以要求信訪人、有關(guān)組織和人員說明情況；需要進(jìn)一步核實(shí)有關(guān)情況的，可以向其他組織和人員調(diào)查”。，[27]35。且調(diào)查實(shí)情與動(dòng)員反映群眾意見的價(jià)值理念，在改革開放中依托權(quán)威的載體得以繼承?；谌罕姽ぷ髋c新中國國家治理相契合的歷史，不難看出糾紛排查機(jī)制與反映、調(diào)查、處理、反饋的機(jī)制過程，是國家治理話語體系在實(shí)踐中的呈現(xiàn)。

其次，2005年《信訪條例》是群眾工作的制度化突破，相關(guān)的一系列制度創(chuàng)新推動(dòng)國家治理進(jìn)入新時(shí)代的語境。在充分征求社會(huì)意見的基礎(chǔ)上，《信訪條例》在修訂之后于2005年頒布，這既有新世紀(jì)場(chǎng)景變革下問題的訴求，亦有改革開放以來國家治理在制度建構(gòu)上的主線。1978年十一屆三中全會(huì)以來，對(duì)于新中國初期治理探索的總結(jié)，使群眾工作的法治化主線逐漸明晰。1982年黑龍江省出臺(tái)的全國第一個(gè)地方性信訪的法規(guī)，便是改革開放以來地方探索群眾工作法治化的先導(dǎo)，1995年《信訪條例》則是改革開放以來首次以法規(guī)條例的制度文本，承載群眾工作的價(jià)值理念，這種持續(xù)不斷的制度性探索，繼承了新中國成立初期整體性、全局化、規(guī)范化的群眾工作努力，也促成了2000年國家信訪局的正式成立。

其三，2005年《信訪條例》是對(duì)改革開放以來場(chǎng)景變革的回應(yīng)?！稐l例》提出建立“全國信訪信息系統(tǒng)”的目標(biāo)。此條規(guī)定無疑包含著對(duì)信息技術(shù)變革的判斷和對(duì)于國家治理邁向信息化的構(gòu)想。1994年中國正式加入互聯(lián)網(wǎng)以來，信息技術(shù)的嵌入和社會(huì)轉(zhuǎn)型的深化在帶來發(fā)展福利的同時(shí)亦導(dǎo)致對(duì)國家治理的問題“輸入”。如果說2003年關(guān)于“非典”和“孫志剛”事件的輿情關(guān)注中只是先兆，那么2009年“微博”自媒體誕生之后，從“PX”項(xiàng)目到2020年新冠疫情等系列突發(fā)問題更為明顯地與網(wǎng)絡(luò)相交織，群眾工作的信息化已然成為國家治理對(duì)于社會(huì)場(chǎng)景變革的回應(yīng)[28]。2006年中央人民政府網(wǎng)站的設(shè)置、2007年之后淮安市政府的“陽光信訪工程”，以及國家信訪局和最高人民法院分別于2009、2014年開設(shè)網(wǎng)上申訴系統(tǒng)等治理舉措，均可視作制度文本的實(shí)踐呈現(xiàn)。在全面深化改革的進(jìn)程中，群眾工作以法治化的方式承載既往發(fā)展的話語體系，且逐漸孕育出新時(shí)代國家治理的話語命題。

(四)新時(shí)代的話語建構(gòu)——依靠人民推動(dòng)國家發(fā)展的治理導(dǎo)向

以2019年黨的十九屆四中全會(huì)首次深刻闡釋國家治理與中國特色社會(huì)主義制度關(guān)系為依據(jù)，國家治理邁向了新的階段，換言之新時(shí)代國家治理的主題得以建構(gòu)。聯(lián)系起2013年黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)國家治理的首次提出，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，與發(fā)展中國特色社會(huì)主義一起，作為全面深化改革的目標(biāo)，在新時(shí)代呈現(xiàn)出清晰的輪廓，并開始邁向話語體系的成熟完善。在《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，新時(shí)代國家治理的內(nèi)涵獲得了明確的治理導(dǎo)向，即依靠人民推動(dòng)國家發(fā)展的治理導(dǎo)向。此乃是對(duì)于歷史變遷中，中國共產(chǎn)黨持之以恒堅(jiān)持貫徹群眾工作價(jià)值理念的傳承與創(chuàng)新，是對(duì)黨的十九大“把黨的群眾路線貫徹到治國理政的全部活動(dòng)之中”戰(zhàn)略的傳承與深化[30]21。

新時(shí)代國家治理的內(nèi)涵，將在群眾工作價(jià)值理念的傳統(tǒng)繼承與新時(shí)代創(chuàng)新中，通過一整套的話語體系的完善，得到豐富與發(fā)展。若以《決定》的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與理論提升為參照的話，新時(shí)代國家治理的內(nèi)涵可理解為，在新時(shí)代語境中，確立依靠人民推動(dòng)國家發(fā)展的觀念，全面貫徹和創(chuàng)新群眾工作的價(jià)值理念。此內(nèi)涵以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，作為全面深化改革的基本任務(wù)，與依法治國緊密聯(lián)系。從內(nèi)涵中追溯此話語邏輯的緣起，則源于革命政權(quán)建構(gòu)時(shí)期調(diào)查、動(dòng)員群眾意見的路徑初探，在新中國成立初期的制度建構(gòu)中初步以國家政權(quán)的總體性面貌呈現(xiàn)，并在改革開放以來確立了明確的法治化主線?；谛聲r(shí)代語境，國家治理內(nèi)涵的成熟之路，將在信息技術(shù)革命與社會(huì)轉(zhuǎn)型深化的場(chǎng)景中找到話語坐標(biāo)。

四、新時(shí)代國家治理的話語坐標(biāo)

新時(shí)代國家治理的話語坐標(biāo)具有兩個(gè)意義。一是問題訴求的指向。新時(shí)代國家治理所面對(duì)的是信息技術(shù)革命持續(xù)與社會(huì)轉(zhuǎn)型深入交織的場(chǎng)景，和由此產(chǎn)生的系列問題。技術(shù)發(fā)展的異質(zhì)，穩(wěn)定的改革前提與分化的價(jià)值取向，風(fēng)險(xiǎn)來臨對(duì)于科層組織的政策“倒逼”，雖是對(duì)于新時(shí)代場(chǎng)景變革中的現(xiàn)象概述，亦是問題的來源。二是國家治理的發(fā)展戰(zhàn)略。全面推進(jìn)依法治國對(duì)于改革發(fā)展的保證，公平公正作為社會(huì)主義核心價(jià)值觀的基本要素和共建共治共享的格局目標(biāo)在國家治理中的地位，均是新時(shí)代國家治理的發(fā)展導(dǎo)向。故而其話語坐標(biāo)的建構(gòu)，應(yīng)是問題與戰(zhàn)略的結(jié)合，發(fā)展戰(zhàn)略是克服問題瓶頸的必然選擇。

(一)以法治平衡制度設(shè)計(jì)的整體性與技術(shù)嵌入的碎片化

法治的建構(gòu)可理解為與改革開放尤其是21世紀(jì)以來國家治理相伴相生的命題，自2014年黨的十八屆四中全會(huì)提出“全面深化依法治國”以來，法治更應(yīng)被視作國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中不可或缺的環(huán)節(jié)。黨的十九屆四中全會(huì)則再次重申了依法治國的戰(zhàn)略地位，即“堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”[30]14。黨的十九屆五中全會(huì)之后，作為馬克思主義中國化最重要理論成果之一的習(xí)近平法治思想的提出和實(shí)施，更是將全面依法治國戰(zhàn)略推向了新時(shí)代國家治理的新高度。法治意味著國家治理中的秩序，是社會(huì)成員交往活動(dòng)的剛性規(guī)范與保障。在中國自身的語境中，法治化的過程意味著國家治理自身的內(nèi)涵日益制度化。作為中國自身特有的話語邏輯，群眾工作自身的法治化是日益迫切的任務(wù)，換言之是群眾工作獲得權(quán)威化、常態(tài)化、良性化的規(guī)范性保障。不可否認(rèn)，新中國成立初期的這種制度化嘗試，在改革開放以來的依法治國進(jìn)程中，經(jīng)歷了日益明顯和有效的建構(gòu)歷程，然而仍存在著眾所周知的瓶頸。

這種瓶頸實(shí)質(zhì)是技術(shù)嵌入帶來的場(chǎng)景的分化，或者說碎片化，對(duì)于法治總體性框架的挑戰(zhàn)。根據(jù)最新權(quán)威統(tǒng)計(jì)，中國內(nèi)陸網(wǎng)民已達(dá)8.54億[31]。普遍的信息技術(shù)革命，則孕育著碎片化的場(chǎng)景。范·阿爾泰曾言，信息技術(shù)革命造成的實(shí)質(zhì)性后果是“網(wǎng)絡(luò)巴爾干化”，換言之是技術(shù)發(fā)展中由于多元化帶來的信息孤島，在當(dāng)前的社會(huì)場(chǎng)景中體現(xiàn)為分化、異質(zhì)性的現(xiàn)象。多元、分化、異質(zhì)是技術(shù)嵌入碎片化的體現(xiàn)，而碎片化則意味著造成差異性格局，意味著對(duì)于整體化制度設(shè)計(jì)的挑戰(zhàn)。21世紀(jì)以來，從“吳英案”到“辱母殺人案”等一系列民間借貸問題，“浙江PX項(xiàng)目”反映出的生態(tài)問題，“江蘇高考減招”涉及的高等教育問題，均通過網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)在公眾視野，引起了從官方到民間不同主體的爭(zhēng)議，這一社會(huì)發(fā)展變革中出現(xiàn)的系列問題，可能由于分化，甚至極化而導(dǎo)致公共危機(jī)。

對(duì)于技術(shù)嵌入帶來的碎片化格局，法治意味著重構(gòu)總體性，重組社會(huì)結(jié)構(gòu)分化帶來的張力。法治的權(quán)威性規(guī)范，可承載群眾工作的價(jià)值，可對(duì)國家治理的話語體系予以保障和落實(shí)。應(yīng)對(duì)一系列社會(huì)公共事件背后的意見分化和差異化訴求，一方面，可完善群眾工作的法規(guī)條例，平等尊重社會(huì)成員，依托技術(shù)媒介建構(gòu)更為規(guī)范、更為有效的意見表達(dá)與反饋機(jī)制，使社會(huì)成員可平等化、規(guī)范化、有效化地表達(dá)訴求，并得到回應(yīng)。另一方面，可通過完善司法程序，依法約束社會(huì)成員的交往活動(dòng)，防止技術(shù)發(fā)展造成的信息扭曲或是其他憑借技術(shù)載體的不正當(dāng)行為，如謠言或是過激表達(dá)。群眾工作的法治化，意味著群眾工作可能在法治工作中成為有效反映信息、表達(dá)訴求的環(huán)節(jié)，并尊重司法等其他權(quán)威主體在新時(shí)代國家治理中的地位，這樣可使傳統(tǒng)的群眾工作更契合場(chǎng)景分化的訴求，成為法治規(guī)范中不可或缺的有效環(huán)節(jié)。

(二)以公平公正平衡價(jià)值傳統(tǒng)的動(dòng)員化與改革思維的穩(wěn)定性

作為社會(huì)主義核心價(jià)值體系的基本要素，公平公正可成為新時(shí)代國家治理中平衡各方價(jià)值的基本共識(shí)。若構(gòu)建此價(jià)值共識(shí)，需面對(duì)和處理動(dòng)員的傳統(tǒng)價(jià)值與穩(wěn)定的改革思維之間的關(guān)系。在國家治理中，動(dòng)員是長期存在的基本要素，生成于革命政權(quán)建構(gòu)的歷史階段，體現(xiàn)為“自上而下”的主動(dòng)調(diào)查、搜集、反映群眾意見。扎根于基層的信息排查機(jī)制便是對(duì)于意見動(dòng)員的傳統(tǒng)延續(xù)，伴隨信息技術(shù)革命的持續(xù)進(jìn)行，這種動(dòng)員逐漸體現(xiàn)在各級(jí)國家機(jī)關(guān)和基層群眾自治組織的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)中。動(dòng)員意見的價(jià)值傳統(tǒng)，在改革開放尤其是21世紀(jì)以來，要面對(duì)另一種思維方式，即穩(wěn)定的思維導(dǎo)向。穩(wěn)定作為改革發(fā)展的前提已是不爭(zhēng)的事實(shí)，然而對(duì)于穩(wěn)定的解讀不能淪為暫時(shí)性、片面化、指標(biāo)化的剛性規(guī)制，且不能因單向的科層管理思維陷入片面化，進(jìn)而阻礙公平公正的共識(shí)構(gòu)建。

21世紀(jì)以來，公平公正的提出，對(duì)應(yīng)的是改革發(fā)展中由社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型重組帶來的失衡現(xiàn)象，以及由此產(chǎn)生的差異化的理念思維[32]。2003年“孫志剛事件”引發(fā)的輿情爭(zhēng)論，可理解為改革發(fā)展與尊重社會(huì)成員權(quán)益的先導(dǎo)，而自2010年之后，伴隨自媒體的成長，出現(xiàn)了系列社會(huì)事件[33]。如2018年“假疫苗案”、2019年“藥品艾滋病毒”事件，再次將公平公正的問題呈現(xiàn)在公眾視野，而其背后暴露出兩個(gè)重要的缺失，一是部分地方政府由于片面追求指標(biāo)增長，導(dǎo)致社會(huì)成員權(quán)益邊緣化；二是部分社會(huì)成員出于對(duì)結(jié)構(gòu)重組中利益預(yù)期與現(xiàn)實(shí)獲得的差距，發(fā)表的片面言論未有效疏導(dǎo)，采取的過激表達(dá)未有效處理。兩者背后的社會(huì)事件，均反映出群眾工作價(jià)值理念在現(xiàn)實(shí)問題中的落實(shí)性問題。

唯有公平公正，方可真正傳承群眾工作的價(jià)值理念，克服穩(wěn)定思維的片面性，在新時(shí)代實(shí)現(xiàn)二者平衡。在新時(shí)代語境中，公平公正可解讀為既蘊(yùn)含著對(duì)于社會(huì)成員主體平等尊重的普遍價(jià)值，又契合依靠人民推動(dòng)國家發(fā)展的治理導(dǎo)向。公平公正可使各級(jí)國家機(jī)關(guān)真正落實(shí)群眾工作，貫徹群眾路線，既有效采集信息，又能平等、及時(shí)、公正地反饋給社會(huì)成員。通過對(duì)于公平公正價(jià)值的汲取，穩(wěn)定的預(yù)期無法通過短期化的片面手段獲得，唯有在對(duì)于社會(huì)成員的尊重和維護(hù)中實(shí)現(xiàn)。若群眾工作的價(jià)值理念與公平公正的時(shí)代價(jià)值契合，可使得社會(huì)成員在國家治理中感受平等的權(quán)益保護(hù)。如此，方能賦予群眾動(dòng)員傳統(tǒng)的新價(jià)值，以新時(shí)代的價(jià)值魅力使穩(wěn)定思維始終朝向良性的方向發(fā)展。基于此，二者可在新時(shí)代國家治理中得到統(tǒng)一。

(三)以多元合作平衡決策過程的靜態(tài)化與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的未知性

多元合作是社會(huì)發(fā)展走向分化、異質(zhì)化的選擇。如《決定》所言，要“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”[2]30。國家政權(quán)的建構(gòu)基于社會(huì)場(chǎng)景，而社會(huì)場(chǎng)景本身的變革亦是與國家政權(quán)的治理活動(dòng)相交融。換言之，新時(shí)代國家治理的內(nèi)涵可吸納共建共治共享理念，以多元合作的方式實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新突破。多元合作蘊(yùn)含著平等、協(xié)同參與社會(huì)資源權(quán)威性分配的思想，實(shí)現(xiàn)良善治理，正是共建共治共享治理格局的訴求，是新時(shí)代國家治理的正確路徑[34]。意味著群眾工作在新時(shí)代的語境中，需置身于多元化的社會(huì)場(chǎng)景中，同時(shí)吸納多樣化的治理機(jī)制，重視各類社會(huì)主體，以靈活化的方式實(shí)現(xiàn)自身的創(chuàng)新。

權(quán)威政策的制定主體在于各級(jí)政府，其過程則遵循科層組織機(jī)制運(yùn)作，然而風(fēng)險(xiǎn)的到來則打破了科層組織的預(yù)設(shè)。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)的特質(zhì)在于“定義關(guān)系”，即風(fēng)險(xiǎn)降臨的未知性與復(fù)雜性絕非靜態(tài)化的科層規(guī)范所能掌控[35]。傳統(tǒng)政策過程的靜態(tài)性，對(duì)于社會(huì)事件的降臨往往存在防控的滯后特點(diǎn)。當(dāng)一系列社會(huì)問題經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)媒介曝光時(shí)，政策的調(diào)節(jié)與監(jiān)管往往是一種事后化的治理活動(dòng)。如2016年“易租寶”事件、2017年“町町單車跑路”、2019年“三全水餃豬瘟案”，這些問題均引發(fā)了公眾對(duì)于政策有效性的不滿，其發(fā)生既暴露出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的自發(fā)性與盲目性，又暴露出科層組織基礎(chǔ)上的政策形成過程特有的局限性，故而面向新時(shí)代的國家治理不能局限于傳統(tǒng)管理方式，而應(yīng)選擇多元合作共治的路徑。

在新時(shí)代國家治理中，可通過兩點(diǎn)方式實(shí)現(xiàn)多元合作共治。一是治理舉措的多樣化與靈活化。網(wǎng)上群眾工作的建構(gòu)便是力證，因?yàn)槿罕姽ぷ鞑辉倬窒抻趥鹘y(tǒng)的走訪式表達(dá)與反饋，而是依托靈活化、多元化信息技術(shù)載體強(qiáng)化自身的適應(yīng)性。如各級(jí)國家機(jī)關(guān)和基層群眾自治組織所開設(shè)的政務(wù)微博、微信公眾號(hào)等平臺(tái)均是群眾工作創(chuàng)新的體現(xiàn)。二是權(quán)威主體統(tǒng)一性與包容化的統(tǒng)一。一方面，群眾工作需堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，以政府的政策制定和資源提供作為必要的權(quán)威性內(nèi)容，這樣方可有效堅(jiān)持群眾工作價(jià)值理念，保持國家治理的話語基石；另一方面，群眾工作不應(yīng)僅局限于來信來訪，而應(yīng)尋求更多的政策協(xié)調(diào)途徑，如各類評(píng)議會(huì)、聽證會(huì)，可通過信息技術(shù)的載體得以實(shí)現(xiàn)，社區(qū)治理也將伴隨各階層成長而日益完善?？梢哉J(rèn)為，多元主體的合作共治將從多種渠道預(yù)測(cè)和防控風(fēng)險(xiǎn)，豐富新時(shí)代國家治理的內(nèi)涵。

五、結(jié)語

基于以上論述，推進(jìn)新時(shí)代國家治理內(nèi)涵的不斷成熟乃是實(shí)現(xiàn)良善治理的活動(dòng)過程。此過程不能局限于具體化的政策，亦無法通過外在化的規(guī)范囊括，而應(yīng)尋求更為深層次的價(jià)值理念。這種價(jià)值理念并非懸設(shè)化、先驗(yàn)化的界定，而是基于中國社會(huì)特有語境而形成。國外晚近的相關(guān)研究，有其概念的借鑒意義，譬如國家在社會(huì)發(fā)展中的基本地位，或是“國家—社會(huì)”互動(dòng)模型均對(duì)詮釋中國特色社會(huì)主義的國家治理研究有一定的啟示性，然而局限性在于現(xiàn)實(shí)感的缺失，無法全面考量他國語境與實(shí)踐的動(dòng)態(tài)變革。國家治理的內(nèi)涵，或者說話語的基礎(chǔ)應(yīng)在于具體實(shí)踐，在于實(shí)踐塑造的現(xiàn)實(shí)語境，這便需要依托馬克思主義的話語觀。新時(shí)代國家治理的話語邏輯在于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的群眾工作，而話語體系的緣起，則需追溯到更為漫長的歷史階段。

群眾工作價(jià)值理念歷經(jīng)革命政權(quán)建構(gòu)時(shí)期、新中國成立初期、改革開放階段，并以黨的十九屆四中全會(huì)和五中全會(huì)為基點(diǎn)，正式形塑了新時(shí)代國家治理的豐富內(nèi)涵。新時(shí)代的戰(zhàn)略要求，有其法治化的制度建構(gòu)，公平化的共識(shí)訴求和合作化的治理路徑，而一系列的社會(huì)問題則是信息技術(shù)革命與社會(huì)轉(zhuǎn)型交融的體現(xiàn)。在新時(shí)代的語境下，豐富國家治理內(nèi)涵關(guān)鍵在于解決傳統(tǒng)群眾工作價(jià)值理念的適應(yīng)性問題，即如何在多元、分化的各類張力中，重構(gòu)治理的總體性和系統(tǒng)性，創(chuàng)新群眾工作思維。對(duì)于群眾工作而言，社會(huì)問題的訴求對(duì)傳統(tǒng)價(jià)值理念的適應(yīng)性提出了挑戰(zhàn)，而制度、共識(shí)與合作則是其完善的本源方向。唯有基于問題訴求，契合戰(zhàn)略要求，方能不斷增強(qiáng)傳統(tǒng)群眾工作的適應(yīng)性，而問題與戰(zhàn)略的張力與平衡，則是新時(shí)代國家治理內(nèi)涵豐富的坐標(biāo)所在，也是學(xué)術(shù)界今后深化研究的方向。