試論公共服務(wù)供給方式中“三大供給主體”全面發(fā)展

摘? ? ? 要：高效的公共服務(wù)供給方式有利于提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。隨著社會的不斷發(fā)展進步，主體較為單一的集中供給方式已無法滿足人民美好生活需要，以政府為主導(dǎo)的分散供給方式即多主體參與的供給方式成為應(yīng)然選擇。新時代，明確政府主體責(zé)任、實現(xiàn)政府與市場“雙到位”、強化社會組織主體地位、引入并穩(wěn)定外資力量，是促進公共服務(wù)“三大供給主體”全面發(fā)展的必由之路。

關(guān)? 鍵? 詞：公共服務(wù);供給方式;“三大供給主體”;政府與市場“雙到位”

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）02-0027-06

收稿日期：2020-07-20

作者簡介：趙崇愛，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）博士研究生，研究方向為公共服務(wù)與公共管理。

基金項目：本文系中共中央黨校（國家行政學(xué)院）創(chuàng)新工程項目“新時代政府管理創(chuàng)新”的階段性成果，項目編號：01192050018040。

一、完善公共服務(wù)供給方式的必然性

近年來，我國公共服務(wù)水平有了很大提升，基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)，為改善民生提供了有力保障。但應(yīng)看到，與人民日益增長的美好生活需要相比，公共服務(wù)還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，公共服務(wù)供給總體上仍然不足，布局結(jié)構(gòu)還不盡合理。[1]目前，我國的公共服務(wù)供給主要有資源統(tǒng)一配置和資源分散配置兩種方式。資源統(tǒng)一配置方式是由政府統(tǒng)一對資源尤其是稀缺或急需資源進行管理和供給，其最大優(yōu)勢就是能夠“集中力量辦大事”，這主要是由我國社會主義制度的性質(zhì)所決定的?！吧鐣髁x制度的優(yōu)勢就是可以集中全國的力量來發(fā)展社會主義事業(yè)，然后使廣大人民群眾都可以享有國家發(fā)展帶來的一系列成果，我國發(fā)展的目的從來都不是為了只滿足一部分人的需求，而是為了使生活在社會主義中國的廣大人民群眾都獲得發(fā)展，使人人都可以實現(xiàn)‘美好生活的殷切期盼?！盵2]但資源統(tǒng)一配置方式存在一定的局限，控制幅度與管理內(nèi)容之間的不相適應(yīng)導(dǎo)致了資源配置效率較低、誤差較大?，F(xiàn)實中，無論個人抑或是一個組織，其精力、知識、能力等都是有限的，能夠有效管控的資源量也是有限的。如在領(lǐng)導(dǎo)能力方面，指揮員對突發(fā)事件現(xiàn)場態(tài)勢判斷不準(zhǔn)、敏感性不強，往往會導(dǎo)致事件升級、惡化，致使后續(xù)處置難度加大，甚至造成慘重損失。又如在公共安全領(lǐng)域，我國現(xiàn)有的公共安全應(yīng)急指揮具有一定的臨時色彩，在應(yīng)對大型突發(fā)事件時不可避免地會出現(xiàn)合力不強、效率不高和資源浪費等問題。[3]資源分散配置方式是將資源供給的主體分散化，多主體參與供給。其優(yōu)勢在于：一方面，供給主體的安排更加合理，管理程序更趨科學(xué)。一般而言，在分散組織結(jié)構(gòu)中往往有處在不同層次的多個決策人（決策單元），每個決策人有一定的自治權(quán)，[4]有助于供給主體準(zhǔn)確、有效地對供給內(nèi)容作出決策;另一方面，最大限度降低資源配置的成本，滿足人民美好生活需求。以2008年汶川地震救助工作為例，除了國家派出的機構(gòu)和人員，還有很多社會組織與個人共同參與到救助工作中，既減輕了國家在資源供給方面的壓力，又提高了資源供給的效率、數(shù)量和質(zhì)量，增強了資源配置和供給的多樣性，形成了相對多元的資源配置機制。但資源分散配置方式亦有不足之處，制度失范、外部不可控因素影響等極易導(dǎo)致公共利益受損、公共服務(wù)公正性缺失。

黨的十九屆四中全會《決定》強調(diào)：“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，鼓勵支持社會力量興辦公益事業(yè)，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民?！毙鹿卜?wù)理論認(rèn)為，政府的職責(zé)是“掌舵而不是劃槳”，政府的作用是維護社會穩(wěn)定運行的方向，對于社會發(fā)展的事項可以在政府的監(jiān)管之下通過其他主體共同完成，這是社會管理活動創(chuàng)新的必然選擇。其一，完善公共服務(wù)供給方式是我國服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求。服務(wù)型政府就是以人為本、全心全意為人民服務(wù)，建設(shè)人民滿意的政府，這就必然要求不斷完善公共服務(wù)供給方式，更好地為人民服務(wù)。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化包括以下幾個方面：一是國家治理的制度化、規(guī)范化、法治化;二是治理主體的多元化;三是治理手段的網(wǎng)絡(luò)化;四是國家治理的價值取向即關(guān)注效率，更關(guān)注社會公平正義。[5]供給服務(wù)是檢驗服務(wù)型政府建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)之一，治理能力現(xiàn)代化最核心的標(biāo)準(zhǔn)就是黨和政府把人民對生活的美好期望通過一系列合理合法的制度安排變成現(xiàn)實，滿足人民的需求。政府治理效果好與不好，最終還是要看人民群眾的期待有沒有得到滿足，人民的生活質(zhì)量有沒有提高，安定、和諧、民主、人權(quán)和公平正義有沒有保障。[6]其二，完善公共服務(wù)供給方式是推進社會治理科學(xué)化的迫切要求。加強和創(chuàng)新社會治理，歸根到底是為了不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，讓人民群眾共同享有治理成果。[7]構(gòu)建政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的公共服務(wù)體系，充分發(fā)揮社區(qū)、社會組織、公眾等主體在公共服務(wù)供給中的作用，是實現(xiàn)社會治理科學(xué)化的有效途徑之一。其三，完善公共服務(wù)供給方式是人的全面發(fā)展的必然選擇?！按婺谴嬖谥A級和階級對立的資產(chǎn)階級舊社會的，將是這樣一個聯(lián)合體，在那里，每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件?！盵8]“人的自由而全面的發(fā)展”是馬克思確立的關(guān)于人的徹底解放的最高命題，是人的發(fā)展的終極目標(biāo)與人的本質(zhì)的最高體現(xiàn)。人的現(xiàn)代化是現(xiàn)代化的核心內(nèi)容，社會主義發(fā)展歷程中必須不斷實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。人的現(xiàn)代化中所指的“人”不是一個抽象的、靜止的概念，而是具體的、發(fā)展的、需要放在一定的歷史環(huán)境中去認(rèn)識的“現(xiàn)實的人”，其有階層之分、有不同的性別、來自不同的民族、國家和地區(qū)。在人的自由而全面的發(fā)展過程中，公共服務(wù)存在較大的城鄉(xiāng)或地域差距，在這一現(xiàn)實對比之下，公共服務(wù)供給方式的完善就成為實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展的重要途徑之一。

二、公共服務(wù)“三大供給主體”全面發(fā)展的應(yīng)然性

當(dāng)今世界，能否滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求，提高公共服務(wù)的供給能力，緩解社會階層矛盾，促進社會公平和穩(wěn)定發(fā)展，已經(jīng)成為衡量一個國家治理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。[9]新時代，我國的主要社會矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民群眾對公共服務(wù)的需求比以往更迫切、更強烈，這就需要黨和政府從廣大人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題入手，完善公共服務(wù)供給方式，提高供給質(zhì)量，努力增進人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。世界正處于百年未有之大變局，社會發(fā)展瞬息萬變，各種情況錯綜復(fù)雜，伴生的危機往往突如其來，難以防范。任何一個部門即使水平再高、能力再強，也難以單獨應(yīng)對大規(guī)模的突發(fā)性危機。[10]因此，完善公共服務(wù)供給方式，首要前提是實現(xiàn)“三大供給主體”（即政府、社會力量、外資力量）的全面發(fā)展，發(fā)揮政府職能，激活社會職能，穩(wěn)定外資職能，形成治理主體多元化、供給方式多樣化的公共服務(wù)供給新格局。

公共服務(wù)供給需要保障不同主體的基本需求，而每一個主體的需求都具有差異性和層次性，這就需要采取分散供給的方式，多元主體共同參與以實現(xiàn)供給和需求之間的契合。但傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給是高度聚集的，其分散供給的程度較低，主要依靠政府供給，在供給數(shù)量、質(zhì)量和效率等諸多方面極易招致批評。如在新冠疫情防控初期，由于資源供給主體較為單一，導(dǎo)致供給與需求在配置過程中出現(xiàn)效率上的輸出差（見下圖）;防控中期及后期，除政府動員的人力、物力和財力資源之外，社會力量也積極參與到公共服務(wù)中，面對物資短缺的情況，一批高校校友會積極協(xié)調(diào)海外資源，募集、采購防護物資和設(shè)備，向國內(nèi)緊急輸送;一些文化藝術(shù)團體則通過文藝作品的創(chuàng)作和傳播，給人們以精神激勵，發(fā)揮凝聚人心的作用;很多志愿者組織主動深入基層，貼近疫情防控第一線，宣傳防疫知識，引導(dǎo)群眾增強信心，參與社區(qū)服務(wù)工作，滿足社區(qū)群眾生活所需。

“多中心治理”理論反對配置權(quán)力過于集中和壟斷，提倡由多元的具有獨立性的行為主體在一定的行動規(guī)則的指導(dǎo)下，通過相互調(diào)適實現(xiàn)目標(biāo)。在這一理論的指導(dǎo)下，多主體通過共同參與合作等互動形式逐漸形成相對多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式?！岸嘀行闹卫怼崩碚摰莫毺匦栽谟谝虻刂埔?，主張采用分級、分層、分段的多樣性制度安排，主張政府、市場和社區(qū)之間的協(xié)調(diào)與合作。換言之，在公共領(lǐng)域存在另一只“看不見的手”，即“多中心”治理。相較于“單中心治理”模式中只有一個主體的配置格局，“多中心治理”模式在資源配置過程中具有較高的效率，多元行為主體既獨立自由地追求各自的目標(biāo)，又相互協(xié)調(diào)合作，形成了一個由多個中心組成的治理網(wǎng)絡(luò)，能夠有效滿足人民群眾日益增長的美好生活需求。

三、公共服務(wù)“三大供給主體”全面發(fā)展的實然性

公共服務(wù)涉及諸多主體和環(huán)節(jié)，應(yīng)在明確不同公共服務(wù)主體權(quán)利和義務(wù)的基礎(chǔ)上，促進多元主體共同參與，增加公共服務(wù)供給。

第一，明確政府主體責(zé)任。在公共服務(wù)“三大供給主體”中，政府起主導(dǎo)作用，主要負責(zé)創(chuàng)新制度供給方式，將“滿足人民對美好生活的向往”作為出發(fā)點和落腳點，通過完善公共服務(wù)供給體制滿足人民群眾的現(xiàn)實需要。一是完善公共服務(wù)供給體系。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會流動性日益增強，傳統(tǒng)的立足于屬地管理的公共服務(wù)方式已不能完全適應(yīng)現(xiàn)實情況，公共服務(wù)體系建設(shè)越來越需要強調(diào)協(xié)調(diào)發(fā)展、有序?qū)雍鸵惑w化布局。應(yīng)以人民群眾需求為導(dǎo)向，創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，更新服務(wù)理念、優(yōu)化服務(wù)過程，增強公共服務(wù)供給的針對性和有效性，使公共服務(wù)供給與人民群眾個性化、差異化、多樣化的需求更加匹配，讓公共服務(wù)給人民群眾帶來更多獲得感、幸福感、安全感。[11]二是構(gòu)建公共服務(wù)供需交互機制。美國第28任總統(tǒng)威爾遜在其著作《行政學(xué)研究》中有過這樣的論述：“在行政管理活動當(dāng)中，公共輿論將起權(quán)威性批判家作用，行政管理必須在一切方面都對公共輿論有敏銳的反應(yīng)。”美國學(xué)者登哈特夫婦在其著作《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》中提出，政府應(yīng)該更多地是服務(wù)而不是“掌舵”，應(yīng)該讓公民參與政府對公共服務(wù)的提供。對公眾負責(zé)并對其需求作出回應(yīng)是公共服務(wù)供給的出發(fā)點和落腳點，構(gòu)建公共服務(wù)供需交互機制則是實現(xiàn)公共服務(wù)供給科學(xué)、精準(zhǔn)、高效的必然選擇。交互是充實用戶信息、需求甚至獲得個性化要求的途徑，是不斷探索如何滿足用戶需求的過程。[12]需要注意的是，交互機制中的重點是對通過交互得到的信息進行及時反饋，否則極易導(dǎo)致行為與結(jié)果之間出現(xiàn)偏差。三是加大監(jiān)管力度。應(yīng)加強對公共服務(wù)成本與質(zhì)量的監(jiān)管，搭建公共服務(wù)績效管理平臺，運用大數(shù)據(jù)處理技術(shù)和云計算技術(shù)核定公共服務(wù)供給主體的成本與收益，形成統(tǒng)一的公共服務(wù)質(zhì)量參考標(biāo)準(zhǔn)。對于服務(wù)好、成本低、公眾滿意度高的供給主體逐步擴大規(guī)模，服務(wù)質(zhì)量差、成本高、公眾滿意度低的參與主體予以淘汰。四是做好風(fēng)險防范工作。防范發(fā)展不均衡的風(fēng)險，公共服務(wù)資金向重點地區(qū)傾斜;防范道德風(fēng)險，建立誠信檔案和社會組織自律與誠信建設(shè)評估指標(biāo)體系;預(yù)防貪污腐敗的風(fēng)險，確保公共服務(wù)供給由全民共享。

第二，實現(xiàn)政府與市場“雙到位”。美國學(xué)者B·蓋伊·彼得斯在其著作《政府未來的治理模式》中提出了政府治理未來發(fā)展的四種模式，即市場式政府、參與式政府、彈性化政府、解制型政府，其核心目標(biāo)是提高政府的效率和公共服務(wù)質(zhì)量。2008年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》強調(diào)，要從制度上更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用。完善政府與社會力量合作的制度及方式，有利于針對不同群體的不同需求提供人性化的高品質(zhì)服務(wù)。因此，有必要建立政府與市場之間“統(tǒng)分結(jié)合”的協(xié)調(diào)機制，政府與市場“雙到位”、齊發(fā)力，政府負責(zé)公平，市場負責(zé)效率，處理好供求關(guān)系。

第三，強化公共服務(wù)供給型社會組織主體地位。應(yīng)把發(fā)展公共服務(wù)供給型社會組織納入到經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中，通過強化公共服務(wù)供給型社會組織主體的力量，實現(xiàn)以政府“專職”職能和社會“兼職”職能相結(jié)合的供給主體框架。一方面，要培育、扶植社會組織的發(fā)展，不斷強化社會組織參與公共服務(wù)供給的能力;另一方面，要充分發(fā)揮人民群眾的力量，形成規(guī)模宏大的志愿者隊伍與社會工作者隊伍。在多主體共同參與的分散配置模式下，形成兼?zhèn)鋵I(yè)化、職業(yè)化的公共服務(wù)供給人才隊伍和規(guī)范化、常態(tài)化的志愿者隊伍。應(yīng)完善志愿者注冊辦法，探索建立社會工作人才和社會服務(wù)志愿者協(xié)作機制，細化社會工作崗位設(shè)置，提高專業(yè)化社會服務(wù)水平。

第四，穩(wěn)定外資力量。在我國改革開放的進程中，外資發(fā)揮著不可忽視的作用。以我國自貿(mào)區(qū)建設(shè)為例，政府不斷加大自貿(mào)區(qū)建設(shè)力度并賦予其“國家重大戰(zhàn)略”的重任，其意義絕非限于經(jīng)濟層面，而是牽涉到政府職能轉(zhuǎn)變、社會治理、金融發(fā)展等諸多領(lǐng)域。2018年，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》明確提出要大幅放寬外資市場準(zhǔn)入，并在醫(yī)療、教育、互聯(lián)網(wǎng)等重點領(lǐng)域加大開放力度，在一些領(lǐng)域取消外資股比限制。2019年，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)總體方案的通知》進一步明確提出要促進產(chǎn)城融合發(fā)展，拓寬國際優(yōu)質(zhì)資本和經(jīng)驗進入教育、醫(yī)療、文化、體育、園區(qū)建設(shè)、城市管理等公共服務(wù)領(lǐng)域的渠道，加強新片區(qū)各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理，提升高品質(zhì)國際化的城市服務(wù)功能。引入并穩(wěn)定外資力量，實現(xiàn)公共服務(wù)供給方式多元化，能夠更好地滿足人民群眾對美好生活的向往，提高人民群眾美好生活的質(zhì)量。

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（責(zé)任編輯：劉? 丹）

On the Comprehensive Development of “Three Main Suppliers”

in Public Service

Zhao Chongai

Abstract：Efficient public service supply mode is conducive to improve the quality and efficiency of public service.With the continuous development of society，the centralized supply mode with single main body has been unable to meet the people's needs for a better life.The decentralized supply mode led by the government，that is，the supply mode with multi main body participation，has become a natural choice.In the new era，the only way to promote the all-round development of the “three main suppliers” of public services is to clarify the main responsibility of the government，realize the “double in place” of the government and the market，strengthen the dominant position of social organizations，and introduce and stabilize foreign capital.

Key words：public service;mode of supply;social organization;three main suppliers