腐敗預(yù)防立法體系的理性建構(gòu)

摘? ? ? 要：腐敗的本質(zhì)是權(quán)力的濫用，腐敗預(yù)防立法體系能夠有效控制權(quán)力。理性的腐敗預(yù)防立法體系建構(gòu)應(yīng)當(dāng)考慮腐敗的衍生規(guī)律與治理效能，厘清腐敗預(yù)防立法體系中存在的一些現(xiàn)實障礙，明確公共權(quán)力在管理國家與社會事務(wù)中的角色定位，一體推進(jìn)“不敢腐”“不能腐”“不想腐”，以確保公權(quán)力行使的廉潔性，有效預(yù)防腐敗。

關(guān)? 鍵? 詞：法治反腐; 反腐立法體系;“不敢腐”;“不能腐”;“不想腐”

中圖分類號：D920.0? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）02-0092-10

收稿日期：2020-07-10

作者簡介：劉浩，東南大學(xué)法學(xué)院博士研究生，東南大學(xué)反腐敗法治研究中心特約研究人員，研究方向為刑法學(xué)。

基金項目：本文系國家社科基金重大招標(biāo)課題“大數(shù)據(jù)與審判體系和審判能力現(xiàn)代化研究”的階段性成果，項目編號：17ZDA131;受江蘇高?！扒嗨{(lán)工程”資助。

新時代，“永遠(yuǎn)在路上”的反腐敗斗爭邁向全面法治反腐新征程，反腐立法體系也從以懲治為主轉(zhuǎn)向以預(yù)防為主，兼顧懲治。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強(qiáng)反腐敗國家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運行。以法治方式反腐主要體現(xiàn)為從腐敗發(fā)生的原因入手，注重對腐敗的有效預(yù)防并兼顧對腐敗行為的及時懲治。這其中，構(gòu)建一套較為完善的腐敗治理法律體系既是法治反腐的基本前提，也是法治反腐的硬性要求。基于我國二元化反腐立法模式的現(xiàn)實國情，反腐立法體系的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)兼顧黨內(nèi)法規(guī)和國家法體系的建設(shè)并注重彼此之間的體系銜接與功能協(xié)同。腐敗的本質(zhì)是對權(quán)力的濫用，對權(quán)力的有效監(jiān)督與制約是腐敗治理的理性策略。因此，應(yīng)立足于現(xiàn)代國家腐敗治理模式的發(fā)展規(guī)律，以對公共權(quán)力的有效監(jiān)督與制約為核心，構(gòu)建腐敗預(yù)防與懲治體系，推動法治反腐制度化、規(guī)范化、程序化。

一、腐敗預(yù)防立法體系的一般原理

公共權(quán)力濫用是腐敗產(chǎn)生的根源，其導(dǎo)致權(quán)力偏離了預(yù)設(shè)的目的，對公共利益造成損害。因此，腐敗預(yù)防立法體系的建構(gòu)應(yīng)始終圍繞對權(quán)力的監(jiān)督和制約而展開。“預(yù)防型”反腐立法模式是人們在認(rèn)識到腐敗的本質(zhì)與特征后，不斷探索對權(quán)力進(jìn)行有效控制而逐漸形成的制度體系，其核心即是腐敗預(yù)防立法體系。

（一）腐敗的本質(zhì)是權(quán)力濫用

權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。權(quán)力本是為了更好地為公眾服務(wù)，權(quán)力主體需要以公共利益的維護(hù)和實現(xiàn)為目的。然而，權(quán)力的不確定性為權(quán)力的濫用提供了可能，權(quán)力的用益性的誘惑也使得權(quán)力主體容易濫用權(quán)力，權(quán)力的強(qiáng)制性又為權(quán)力主體謀取利益提供了保障。[1]權(quán)力的不確定性、用益性和強(qiáng)制性決定了權(quán)力具有變異性。權(quán)力的變異性使得權(quán)力和義務(wù)以及權(quán)力和責(zé)任之間不具有對等性和平衡性，導(dǎo)致權(quán)力極易被濫用進(jìn)而滋生腐敗。腐敗侵害的是公共利益，而能以較為緩和的人為方式對公共利益造成侵害的也只有權(quán)力的濫用。可見，腐敗的本質(zhì)是對公共權(quán)力的濫用，其核心特征是權(quán)力性、公共性、損害性與肆意性。正如習(xí)近平總書記所指出的：“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律?！被诟瘮〉谋举|(zhì)與特征，從制度上對公共權(quán)力予以規(guī)制是腐敗治理的根本之策，而規(guī)制的主要方式則是以法律來管控權(quán)力，積極推進(jìn)腐敗預(yù)防立法體系建設(shè)。

如果只具有腐敗傾向或動機(jī)，現(xiàn)實中尚未得到體現(xiàn)，算不上腐敗行為。權(quán)力運行過程中的越軌行為是腐敗得以產(chǎn)生的直接原因，故腐敗預(yù)防立法體系的建構(gòu)應(yīng)從腐敗產(chǎn)生的原因與腐敗的本質(zhì)特征出發(fā)圍繞對權(quán)力的管控來展開，著力營造“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的政治氛圍，防止腐敗主觀傾向或動機(jī)的現(xiàn)實化。通常意義上的權(quán)力監(jiān)督與制約是指對國家公權(quán)力的監(jiān)督與制約，不包括社會公權(quán)力。行使社會公權(quán)力的主體是國家以外的社會組織，非國家性是社會公權(quán)力的首要特征，也是社會公權(quán)力區(qū)別于國家公權(quán)力在主體性質(zhì)方面的根本差異。[2]而國家公權(quán)力也并不僅僅是指純粹的國家公權(quán)力，只要與國家公權(quán)力行使有關(guān)的權(quán)力均應(yīng)受到監(jiān)督和制約。對權(quán)力的監(jiān)督和制約，重在通過制度設(shè)計來規(guī)范權(quán)力。監(jiān)督和制約通常是一體兩面的，權(quán)力監(jiān)督的目的是督促權(quán)力得以更好地行使，而權(quán)力制約的目的是為了更好地規(guī)制權(quán)力。

（二）以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力

以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力主要是指通過權(quán)力主體相互間的監(jiān)督和制約來削弱權(quán)力的恣意性。以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力不僅僅是政治體制上的一種理性架構(gòu)，其更多地體現(xiàn)在權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)中。以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力有其顯著優(yōu)勢：一是權(quán)力具有強(qiáng)制性，因而以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力往往立竿見影，能夠克服權(quán)力難以馴化的問題。二是以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力有利于權(quán)力主體之間的分工和配置達(dá)致最優(yōu)狀態(tài)。三是以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力有助于提升權(quán)力存在和運行的正當(dāng)性，增強(qiáng)公眾對權(quán)力的信賴度。四是以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力與堅持懲治和預(yù)防相協(xié)同的反腐立法體系相適應(yīng)。

在法治反腐領(lǐng)域，以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力側(cè)重于在權(quán)力運行過程中對權(quán)力予以監(jiān)督和制約，更多體現(xiàn)為以權(quán)力控制權(quán)力。在腐敗預(yù)防立法體系的建構(gòu)過程中，以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力主要表現(xiàn)為權(quán)力之間的有效配合與相互制衡。基于權(quán)力的從屬性原理和制衡性原理，既然權(quán)力具有直接性、強(qiáng)制性、現(xiàn)實性及有效性等特征，那么以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力同樣具有直接性、強(qiáng)制性、現(xiàn)實性與有效性等特征，這也使其能夠與法治反腐的懲治機(jī)能相對應(yīng)。以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力需扎緊制度籠子。一是合理架構(gòu)權(quán)力，在保證權(quán)力有效行使的同時有針對性地分散權(quán)力并妥善處理好權(quán)力主體之間分工和制約的關(guān)系。二是加大司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約力度，形成更加有效的權(quán)力制約平衡體系。三是進(jìn)一步完善立法機(jī)制和程序，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，在縱向與橫向兩個層面構(gòu)建網(wǎng)格化的權(quán)力監(jiān)督與制約體系。

（三）以權(quán)利監(jiān)督和制約權(quán)力

以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力是必不可少的，但絕不是唯一的，失去了權(quán)利的監(jiān)督機(jī)制，對權(quán)力的有效管控就難以長久、全面和有效。要規(guī)范權(quán)力的運行，僅靠內(nèi)省式的規(guī)范自我約束是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須要加強(qiáng)對權(quán)力的外部監(jiān)督。[3]以權(quán)利監(jiān)督和制約權(quán)力作為一種外部力量，具有主體的廣泛性、內(nèi)容的多樣性、程序的正當(dāng)性以及時間的長效性等特征。就主體的廣泛性而言，不同于權(quán)力的專有性和壟斷性，權(quán)利是每個人所享有的，即便是權(quán)力主體在某一時間、某一地點、某個場合也可能是權(quán)力的受眾，屬于權(quán)力作用的對象?？梢姡瑱?quán)利具有普適性，每個人都是以權(quán)利監(jiān)督和制約權(quán)力中的權(quán)利主體。就內(nèi)容的多樣性而言，權(quán)利主體在程序上可以對一切公權(quán)力以及權(quán)力主體進(jìn)行監(jiān)督。有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。就程序的正當(dāng)性而言，既然權(quán)力來源于權(quán)利，那么以權(quán)利監(jiān)督和制約權(quán)力當(dāng)然就具有正當(dāng)性。就時間的長效性而言，權(quán)力與權(quán)利之間必然長期共存，盡管權(quán)力具有不穩(wěn)定性，但無論權(quán)力的主體或內(nèi)容如何變化，抽象意義上的權(quán)力是客觀存在的，必然需要接受權(quán)利主體的監(jiān)督。

權(quán)力必須從屬并服務(wù)于產(chǎn)生它的權(quán)利，只有讓權(quán)利在權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于主體地位，社會利益的公平公正分配才具有現(xiàn)實性。[4]以權(quán)利監(jiān)督和制約權(quán)力不僅是因為權(quán)力來源于權(quán)利的有限讓渡，也在于權(quán)利是每個權(quán)利主體得以維持其權(quán)利不受權(quán)力侵犯之必需。而且，以權(quán)利監(jiān)督和制約權(quán)力有利于實現(xiàn)法治國家、法治政府和法治社會的一體建設(shè)。以權(quán)利監(jiān)督和制約權(quán)力有多種形式，如積極行使公民的批評建議權(quán)、申訴權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)、聽證權(quán)、參與權(quán)等，這就需要在制度上為以權(quán)利監(jiān)督和制約權(quán)力掃清障礙并提供保障。制度是相對穩(wěn)定的、可預(yù)期的，能夠令以權(quán)利監(jiān)督和制約權(quán)力有章可循。為此，應(yīng)堅持“權(quán)力由誰產(chǎn)生就對誰負(fù)責(zé)”的原則，加強(qiáng)以權(quán)利監(jiān)督和制約權(quán)力的制度化建設(shè)，在程序上保障權(quán)利主體有效參與權(quán)力產(chǎn)生、決策、執(zhí)行的全過程。

（四）以道德制約權(quán)力

一般來講，以道德制約權(quán)力成效甚微，這主要源于人的本性和權(quán)力的恣意性、誘惑性。然而，在法治反腐的基礎(chǔ)上只需將道德規(guī)范化即可作為腐敗預(yù)防立法體系的組成部分。一方面，以道德制約權(quán)力并不是唯道德制約權(quán)力論，而是強(qiáng)調(diào)在法律上對權(quán)力形成有效而全面的監(jiān)督與制約后，適時地將道德對權(quán)力的制約予以規(guī)范化與法律化;另一方面，以道德制約權(quán)力的主體包括兩個維度：一是權(quán)力主體自身道德意識的覺醒與道德素質(zhì)的提高，二是權(quán)利主體的道德素養(yǎng)的提升或者說是整個社會形成良好的道德氛圍。如在腐敗治理領(lǐng)域加強(qiáng)對權(quán)力主體和權(quán)利主體的思想道德教育，使權(quán)力主體之間出于道德理性相互監(jiān)督和制約、公眾出于道德要求對權(quán)力主體監(jiān)督和制約即是以道德制約權(quán)力的直接體現(xiàn)。再如加強(qiáng)黨內(nèi)廉政文化建設(shè)，以良好的黨內(nèi)文化引導(dǎo)整個社會形成良好道德文化氛圍亦是以道德制約權(quán)力的重要體現(xiàn)?？梢哉f，廉政文化建設(shè)是制度反腐與法治反腐的文化基礎(chǔ)，其構(gòu)成了我國反腐斗爭的文化維度。[5]

（五）腐敗預(yù)防立法體系的完善機(jī)理

黨的十八屆四中全會《決定》提出：“加快推進(jìn)反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，堅決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象?！蓖晟聘瘮☆A(yù)防立法體系應(yīng)從以下幾個層面展開：一是堅持科學(xué)立法、民主立法，把腐敗預(yù)防立法建立在對國家權(quán)力運行規(guī)律和權(quán)力腐敗發(fā)生規(guī)律的科學(xué)認(rèn)知基礎(chǔ)上，建立在凝聚公眾共識、動員公眾廣泛參與的基礎(chǔ)上，提高腐敗預(yù)防法律法規(guī)的科學(xué)性、針對性、強(qiáng)制性。二是堅持問題導(dǎo)向，突出權(quán)力濫用、腐敗行為多發(fā)易發(fā)的重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)、重點崗位，堅決遏制在資源開發(fā)、工程立項、城鄉(xiāng)建設(shè)、財政撥款、人事安排等領(lǐng)域的權(quán)力腐敗。三是更新立法思維，提高立法質(zhì)量，細(xì)化權(quán)力腐敗標(biāo)準(zhǔn)，提高法律法規(guī)在執(zhí)法、司法中的可操作性、一致性。四是國家法律與黨內(nèi)法規(guī)形成合力，優(yōu)勢互補(bǔ)、相輔相成，使反腐敗執(zhí)紀(jì)與反腐敗執(zhí)法在標(biāo)準(zhǔn)上、程序上更加有效地銜接起來。五是強(qiáng)化程序制約，增強(qiáng)人們對權(quán)力行使的可預(yù)測性，防止權(quán)力行使的任意性。[6]

二、腐敗預(yù)防立法體系的相關(guān)考量因素

構(gòu)建腐敗預(yù)防立法體系需要考慮的因素有很多，其中最重要的是明晰腐敗的衍生規(guī)律與治理效能，厘清對權(quán)力進(jìn)行有效控制的阻礙因素，查找我國現(xiàn)行腐敗預(yù)防立法體系存在的問題。

（一）腐敗的衍生規(guī)律與治理效能

現(xiàn)代國家的腐敗多是以市場經(jīng)濟(jì)的崛起為邏輯起點。腐敗是公共權(quán)力的基因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為現(xiàn)代化的原動力，在促進(jìn)與調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時也增加了政府支配公共資源中的權(quán)力腐敗風(fēng)險。[7]盡管各國對腐敗犯罪設(shè)置了最為嚴(yán)厲的懲治措施，但腐敗烈度仍然居高不下。[8]積極治理主義是現(xiàn)代化國家從國家治理方面對腐敗行為治理理念的積極調(diào)整，以回應(yīng)現(xiàn)代化帶來的腐敗衍生機(jī)理、類型、方式、規(guī)模的變化。作為一種全新的治理策略，積極治理主義強(qiáng)調(diào)以環(huán)境治理為核心的“間接整治”，針對現(xiàn)代公共權(quán)力架構(gòu)，積極擴(kuò)展預(yù)防措施的作用場域，深化預(yù)防措施的作用效果，形成以預(yù)防為主導(dǎo)的治理模式。積極治理主義和消極治理主義的區(qū)別在于：一是治理對象范圍不同。消極治理主義將腐敗行為定義為公權(quán)交易和公權(quán)濫用;積極治理主義則拓寬了腐敗行為概念的外延，將其定義為濫用國家權(quán)力謀取私利，包括任人唯親、包庇、非法分配公共資源和資金以及形成各種形式權(quán)力交易機(jī)會。二是治理重點不同。消極治理主義強(qiáng)調(diào)結(jié)果本位，腐敗結(jié)果是治理重點;積極治理主義則將腐敗定位為一種社會風(fēng)險，強(qiáng)調(diào)腐敗誘因在引發(fā)腐敗上的關(guān)鍵作用，將治理重點從事后擴(kuò)張到事前，主張從預(yù)防風(fēng)險的系統(tǒng)論方面開展以消除腐敗誘因為導(dǎo)向的預(yù)防性治理。三是治理手段偏好不同。消極治理主義通常主張以刑事懲治作為治理手段;積極治理主義則強(qiáng)調(diào)包括刑事懲治在內(nèi)的綜合性治理，但重點在于預(yù)防，并將預(yù)防觀念貫穿于刑事治理之中。[9]

（二）對權(quán)力進(jìn)行管控的阻礙因素

在我國的法治反腐進(jìn)程中，腐敗懲治立法較為完善，但腐敗預(yù)防立法尚顯薄弱。究其原因：一是政治體制改革的針對性略有不足。在政治體制層面，我國的權(quán)力監(jiān)督和制約模式是人民代表大會制度下的國家監(jiān)督體制與監(jiān)察機(jī)制。目前來看，人民代表大會對行政權(quán)力的監(jiān)督仍然有限，很多事項交由行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督，一定程度上為行政權(quán)力腐敗提供了可能。而人民法院往往無權(quán)受理公民個人、社會團(tuán)體甚至法律監(jiān)督機(jī)關(guān)所提起的一些抽象行政行為訴訟，只能附帶性地審查一些行政決定、命令等。筆者認(rèn)為，若使權(quán)力的監(jiān)督和制約落到實處，必須有針對性地推進(jìn)政治體制改革，從政治體制的框架上使權(quán)力的監(jiān)督和制約趨于合理化。二是法律規(guī)定的控權(quán)形式缺乏多樣性。理論上，權(quán)力監(jiān)督和制約的形式越趨于多樣化，實際效果就越好。監(jiān)督與制約形式多樣化通常意味著參與主體的多樣性與廣泛性。然而現(xiàn)階段，我國以權(quán)利監(jiān)督和制約權(quán)力的形式過于單一，特別是公眾參與監(jiān)督往往流于形式，這不僅不利于對權(quán)力進(jìn)行全面監(jiān)督和制約，也難以對腐敗予以多層次的預(yù)防與懲治。三是政府職能尚未完全轉(zhuǎn)型。近年來，我國不斷推進(jìn)簡政放權(quán)，但打造服務(wù)型政府仍有很長的路要走，職能轉(zhuǎn)型過程中還存在諸如日常行政管理活動越位或缺位等一些現(xiàn)實問題，一定程度上加大了權(quán)力監(jiān)督和制約的難度。

（三）我國現(xiàn)行腐敗預(yù)防立法體系之不足

公共權(quán)力包括國家公權(quán)力與社會公權(quán)力，屬于權(quán)力的一種重要類型，通常意義上的權(quán)力監(jiān)督和制約即指公共權(quán)力。權(quán)力的監(jiān)督和制約是為了更好地實現(xiàn)權(quán)力自身的設(shè)定目的與價值預(yù)期，防止權(quán)力出現(xiàn)越軌行為，從而滋生腐敗。然而，對權(quán)力進(jìn)行管控的各種阻礙因素也使得我國現(xiàn)行腐敗預(yù)防立法體系存在一些缺陷。一方面，腐敗預(yù)防的相關(guān)法律規(guī)范體系不健全。一是權(quán)力運行的法律依據(jù)尚不規(guī)范。對于公權(quán)力而言，法無明文授權(quán)不可為。法律具有為權(quán)力劃界的功能，權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)具有法律規(guī)范上的依據(jù)。這里的法律并非僅指狹義上的法律，而是包括行政法規(guī)、規(guī)章以及黨內(nèi)法規(guī)和其它規(guī)范性文件等最為廣義上的法規(guī)范體系。現(xiàn)實中，這樣一種權(quán)力的法定狀態(tài)尚未得到很好的體現(xiàn)，權(quán)大于法的情況時有發(fā)生。二是權(quán)力管控的法律規(guī)范體系有待進(jìn)一步完善。在我國，絕大部分政府公務(wù)人員是共產(chǎn)黨員，因此，對權(quán)力的監(jiān)督和制約既應(yīng)包括國家法意義上的規(guī)范，也應(yīng)包括黨內(nèi)法規(guī)意義上的規(guī)范。然而，目前對于權(quán)力的監(jiān)督和制約尚缺乏更為詳細(xì)的規(guī)定，尤其是在監(jiān)督主體、監(jiān)督程序、監(jiān)督范圍以及監(jiān)督保障等方面缺少明確的規(guī)范依據(jù)。以監(jiān)督主體為例，除了權(quán)力體系的內(nèi)部監(jiān)督以外，外部監(jiān)督也是權(quán)力監(jiān)督和制約的核心力量。但現(xiàn)實中，無論是內(nèi)部監(jiān)督還是外部監(jiān)督均存在主體范圍不明確、缺乏相應(yīng)的監(jiān)督激勵機(jī)制等問題，導(dǎo)致出現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督主體不愿監(jiān)督、外部監(jiān)督主體不敢監(jiān)督等現(xiàn)象。三是腐敗預(yù)防立法體系亟待補(bǔ)強(qiáng)。在“不敢腐”的預(yù)防立法體系中，刑事立法缺乏一定的精準(zhǔn)性，難以形成有效問責(zé)，未能很好地體現(xiàn)出預(yù)防功能。而且，在頂層立法設(shè)計上缺少一部具有宏觀引領(lǐng)、微觀規(guī)制的《反腐敗法》，這不利于整個反腐立法的統(tǒng)籌兼顧與有力執(zhí)行。在“不能腐”的預(yù)防立法體系中，缺少國家法意義上的《公職人員財產(chǎn)申報法》，難以實現(xiàn)預(yù)防制度透明化;缺乏《防止利益沖突法》，對于利益沖突問題缺少足夠的關(guān)注。其實，利益沖突避免機(jī)制對于腐敗預(yù)防法律體系的構(gòu)建至關(guān)重要。重視利益沖突，為探索新的反腐之路特別是從源頭上預(yù)防腐敗提供了一種建設(shè)性的思路;[10]缺乏《公共聽證法》，難以有效引導(dǎo)公眾積極參與;黨內(nèi)法規(guī)缺乏系統(tǒng)性的清理與整合，難以與國家法律形成合力。在“不想腐”的預(yù)防立法體系中，社會保障體系尚不夠完善，缺乏有效的公共道德教育體系，急需構(gòu)建起一套清廉與誠信的社會運行機(jī)制。另一方面，腐敗預(yù)防立法之間缺乏體系銜接與功能協(xié)同。一是“不敢腐”“不能腐”“不想腐”不同類型的立法未能很好地體現(xiàn)體系銜接與功能協(xié)同。有的立法在類型劃分上既屬于“不敢腐”的立法，也屬于“不能腐”的立法，如一些行政方面的立法等。如何以“不能腐”“不能腐”的立法來保障“不想腐”的立法制定與實施、如何有針對性地適時立法等尚待加強(qiáng)，重復(fù)立法、立法效果不佳等問題依然存在。二是國家法律與黨內(nèi)法規(guī)之間缺乏有效的體系銜接與功能協(xié)同。黨內(nèi)法規(guī)體系以預(yù)防為主，處于預(yù)防法體系的前沿，但黨內(nèi)法規(guī)體系自身存在的一些不足導(dǎo)致其與國家法體系之間的銜接不暢，前沿預(yù)警功能未能得到進(jìn)一步發(fā)揮。

三、我國腐敗預(yù)防立法體系的完善之策

新時代，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜。反腐敗斗爭越是到最吃勁的時候，越要堅持法治原則，確保在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項工作。必須進(jìn)一步推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國緊密結(jié)合、深度融合，運用法治思維和法治方式清除腐敗存量、遏制腐敗增量。

（一）找準(zhǔn)權(quán)力的角色定位

腐敗的本質(zhì)是權(quán)力的公共性發(fā)生偏離導(dǎo)致權(quán)力的非共性使用從而侵害到公共利益，但權(quán)力的公共性運用對于現(xiàn)代社會發(fā)展也是必不可少的。因此，以腐敗預(yù)防立法體系監(jiān)督和制約權(quán)力需要遵循一定的規(guī)律，對公共權(quán)力予以精準(zhǔn)定位，做到寬嚴(yán)適中，體系合理。如此，既能避免因公共權(quán)力擴(kuò)張而誘發(fā)腐敗行為，又能有效管控權(quán)力。一是樹立正確的權(quán)力觀。領(lǐng)導(dǎo)干部樹立什么樣的權(quán)力觀，如何認(rèn)識權(quán)力、怎樣對待權(quán)力、為誰行使權(quán)力，是關(guān)系我們黨治國理政的重大問題。任何人都沒有法律之外的絕對權(quán)力，任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)并自覺接受人民監(jiān)督。我們黨作為長期執(zhí)政的馬克思主義政黨在執(zhí)政的過程中必須使領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立正確的權(quán)力觀，始終加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督，這是永葆黨的先進(jìn)性和純潔性的關(guān)鍵。二是保證黨內(nèi)監(jiān)督不留死角、沒有真空。強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，必須堅持、完善、落實民主集中制，把民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主有機(jī)結(jié)合起來，把上級對下級、同級之間以及下級對上級的監(jiān)督充分調(diào)動起來，確保黨內(nèi)監(jiān)督落到實處、見到實效。因此，應(yīng)充分發(fā)揮巡視工作的重要作用，實現(xiàn)監(jiān)督關(guān)口前移，及時發(fā)現(xiàn)并消除苗頭性隱患，解決“事前基本沒有監(jiān)督”的問題;應(yīng)強(qiáng)化同級之間的互相監(jiān)督，通過互相提醒、互相告誡、互相監(jiān)督增強(qiáng)抵御風(fēng)險和拒腐防變的能力和定力。三是確保制度執(zhí)行不放空炮、不走過場。應(yīng)加大制度貫徹執(zhí)行的力度，把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核和責(zé)任追究有機(jī)結(jié)合起來。沒有責(zé)任追究，再好的制度也會變成“橡皮筋”“稻草人”。要落實主體責(zé)任，保證有職必有權(quán)、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)，干事但不干凈的要處理，干凈但不干事的也要問責(zé)，用問責(zé)喚醒責(zé)任意識、倒逼責(zé)任落實，以此形成強(qiáng)大的制度約束力。[11]四是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。2013年3月14日，全國人民代表大會審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。這一改革方案解決了一系列事關(guān)重大、社會關(guān)注的民生問題，是建立中國特色社會主義行政體制的重要一步。政府職能轉(zhuǎn)變，是深化行政體制改革的核心。黨的十九屆四中全會提出：“必須堅持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！狈?wù)型政府理念進(jìn)一步明確了權(quán)力為權(quán)利服務(wù)的宗旨，其對權(quán)力的必要削弱體現(xiàn)為一種行政管理意義上的有限性，而這種有限性并不會阻礙政府職能的實現(xiàn)，反而可以減少權(quán)力過于集中和權(quán)力腐敗的弊端。腐敗預(yù)防立法體系的建構(gòu)也應(yīng)以政府的簡政放權(quán)為抓手，與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相結(jié)合，從根本上預(yù)防腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（二）明確腐敗預(yù)防立法體系建構(gòu)的基本要求

理性建構(gòu)腐敗預(yù)防立法體系首先需明確反腐立法的基本要求，以具體化和類型化的方式對腐敗預(yù)防立法體系予以不斷細(xì)化和逐步完善，進(jìn)而形成“不能腐”“不敢腐”“不愿腐”的反腐立法體系。一是確立以權(quán)力監(jiān)督和制約為核心的腐敗積極治理主義理念。腐敗預(yù)防立法體系的建設(shè)需要符合積極治理主義的理念。我國以往的腐敗治理理念更多地體現(xiàn)為消極治理主義，側(cè)重于對腐敗的懲治，一定程度上忽視了對腐敗的有效預(yù)防?；诟瘮》缸镅苌闹贫刃栽?，應(yīng)確立積極治理主義的法治反腐理念，從腐敗產(chǎn)生的源頭著手，以預(yù)防為核心并兼顧對腐敗的有效懲治。當(dāng)然，積極治理主義理念并不是只要預(yù)防而不要懲治，預(yù)防與懲治都是不可或缺的，只是預(yù)防是核心也是目的。二是完善國家法律與黨內(nèi)法規(guī)相結(jié)合的二元化反腐立法體系。黨內(nèi)法規(guī)體系必須和國家法律體系相一致，只有把黨內(nèi)法規(guī)納入國家法治體系中，公共權(quán)力才能受到約束，執(zhí)政行為才能持久。將黨內(nèi)法規(guī)體系納入法治建設(shè)體系中，既有助于黨內(nèi)法規(guī)體系的進(jìn)一步完善，也有利于推動黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系的銜接。應(yīng)在公共權(quán)力監(jiān)督和制約過程中積極推進(jìn)國家法與政黨法的體系銜接與功能協(xié)同，劃定黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的權(quán)力運行機(jī)制及作用范圍，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)清理工作的經(jīng)?；⒅贫然?、規(guī)范化，從而使黨內(nèi)法規(guī)和國家法律形成合力，共同構(gòu)筑監(jiān)督和制約權(quán)力的制度防線。三是打造集中統(tǒng)一的反腐立法模式。反腐立法模式通常包含集中化與分散化兩種。集中化的反腐立法模式具有較為明確的立法理念和更強(qiáng)的針對性，有利于提升反腐立法體系的治理效能，有利于促進(jìn)解釋與適用的統(tǒng)一性，但也存在立法容易出現(xiàn)漏洞、立法內(nèi)容比較模糊等問題;分散化的反腐立法模式內(nèi)容更為具體，有利于及時修正與完善立法，削減制定法本身所固有的滯后性，但也存在易導(dǎo)致立法規(guī)范膨脹、立法的執(zhí)行力和統(tǒng)一性不強(qiáng)等問題。就腐敗預(yù)防立法體系而言，應(yīng)選擇集中化的反腐立法模式。理由在于：無論以權(quán)力監(jiān)督和制約權(quán)力還是以權(quán)利監(jiān)督和制約權(quán)力，均需予以規(guī)范上的有力保證。分散式的立法模式不僅不符合我國法典化與大陸法系的歷史傳統(tǒng)和立法習(xí)慣，且在規(guī)制權(quán)力方面相較于集中化的立法模式體系性較弱?？朔?quán)力的強(qiáng)制性、壟斷性需要治權(quán)方面的立法權(quán)威性、立法體系性，而無論追求立法的權(quán)威性還是追求立法的體系性，集中化的反腐立法模式無疑更具優(yōu)勢。

（三）一體推進(jìn)“不敢腐”“不能腐”“不想腐”

習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委三次全會上的重要講話中強(qiáng)調(diào)：“不敢腐、不能腐、不想腐是一個有機(jī)整體，不是三個階段的劃分，也不是三個環(huán)節(jié)的割裂。要打通三者內(nèi)在聯(lián)系，在嚴(yán)厲懲治、形成震懾的同時，扎牢制度籠子、規(guī)范權(quán)力運行，加強(qiáng)黨性教育、提高思想覺悟，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐，早日迎來海晏河清！”把“不敢腐”“不能腐”“不想腐”作為一個整體加以推進(jìn)，貫徹了馬克思主義基本原理，發(fā)展了我們黨反腐敗理念思路和成效經(jīng)驗，揭示了反腐敗斗爭基本規(guī)律，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在全面從嚴(yán)治黨領(lǐng)域的生動體現(xiàn)。[12]

就“不敢腐”而言，因敬畏而“不敢”。“不敢”指的是紀(jì)律、法治、威懾，要以嚴(yán)格的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法增強(qiáng)制度剛性，讓黨員干部從害怕被查處的“不敢”走向敬畏黨和人民、敬畏黨紀(jì)國法的“不敢”。[13]一是完善腐敗治理的刑事立法體系。應(yīng)擴(kuò)大刑事實體法的規(guī)制范圍，適當(dāng)增設(shè)有利于預(yù)防腐敗的罪名。這并非盲目擴(kuò)大犯罪圈或者單一加重刑罰力度，而是對有利于預(yù)防腐敗犯罪而又無損刑法謙抑性的立法予以完善，如對一些結(jié)構(gòu)不合理、罪刑有些失衡的立法予以相應(yīng)完善，有針對性地增強(qiáng)刑法對于腐敗犯罪的預(yù)防和懲治功能;應(yīng)進(jìn)一步完善刑事程序法，明確腐敗的刑事追訴等問題。二是推動《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）及其配套制度的施行。作為“不敢腐”立法體系的基礎(chǔ)，《監(jiān)察法》及其配套制度集組織法、實體法與程序法于一身，既回應(yīng)了現(xiàn)實問題，又彰顯了法治精神，能夠加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，有利于提升法治反腐的效率，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋。三是強(qiáng)化行政問責(zé)。大力推進(jìn)行政問責(zé)，努力建設(shè)責(zé)任政府，讓政府及其官員為其權(quán)力負(fù)起責(zé)任來，既是全面推進(jìn)法治反腐的應(yīng)有之義，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。有效的行政問責(zé)不僅能督促政府認(rèn)真履行其職責(zé)和義務(wù)，減少行政權(quán)力的濫用和腐敗，也能督促和引導(dǎo)其他社會主體遵紀(jì)守法，盡職盡責(zé)，維系組織和個人的責(zé)任。只有建立起完善的行政問責(zé)體系，及時有效地監(jiān)督和制約各種腐敗行為，才能建立起一個負(fù)責(zé)任的政府。強(qiáng)化行政問責(zé)，應(yīng)深入推進(jìn)政府信息公開，建構(gòu)嚴(yán)密的信息監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，讓權(quán)力在陽光下運行，消除制約行政問責(zé)的信息不對稱;應(yīng)整合問責(zé)力量，實現(xiàn)多元問責(zé)主體之間的無縫對接，推動各個問責(zé)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作與聯(lián)合，建立立體化的問責(zé)體系，并強(qiáng)化對問責(zé)者的問責(zé);應(yīng)健全行政問責(zé)的制度體系，增強(qiáng)問責(zé)機(jī)構(gòu)的獨立性，減少被問責(zé)者對行政問責(zé)的抵制和干擾，堅決懲治對問責(zé)者的打擊或報復(fù)等。[14]

就“不能腐”而言，因制度而“不能”?！安荒堋敝傅氖侵贫取⒏母?、監(jiān)督，要通過科學(xué)配置權(quán)力，加強(qiáng)重點領(lǐng)域監(jiān)督機(jī)制改革和制度建設(shè)，推動形成不斷完備的制度體系、嚴(yán)格有效的監(jiān)督體系，讓黨員、干部因制度而“不能”。[15]一是做好立法規(guī)劃，推進(jìn)重點領(lǐng)域的反腐立法。因“不能腐”立法體系構(gòu)建涉及到國家政治架構(gòu)、人事制度、經(jīng)濟(jì)運行、社會福利等諸多領(lǐng)域和眾多法律法規(guī)，故應(yīng)對一些重點領(lǐng)域優(yōu)先利用立法資源，積極推動相關(guān)立法的出臺和實施，對非重點領(lǐng)域的立法則應(yīng)擇機(jī)出臺。如此，才能逐漸構(gòu)建起一套體系嚴(yán)密、主次分明、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、覆蓋全面的立法體系。二是完善黨內(nèi)法規(guī)體系，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對于腐敗的前沿預(yù)警功能。應(yīng)進(jìn)一步落實全面從嚴(yán)治黨制度，堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，以制度健全和執(zhí)行落實推動黨委（黨組）主體責(zé)任、書記第一責(zé)任人責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督責(zé)任貫通聯(lián)動、相互促進(jìn);完善黨內(nèi)法規(guī)制度，推進(jìn)反腐敗國家立法，深化審批監(jiān)管、執(zhí)法司法、金融信貸、公共資源交易、公共財政支出等重點領(lǐng)域監(jiān)督機(jī)制改革和制度建設(shè)，以案促改，堵塞漏洞，督促黨員、干部自覺尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅決維護(hù)制度。

就“不想腐”而言，因覺悟而“不想”。“不想”指的是認(rèn)知、覺悟、文化，要通過加強(qiáng)理想信念教育，提高黨性覺悟，涵養(yǎng)廉潔文化，夯實不忘初心、牢記使命的思想根基，讓黨員、干部因覺悟而“不想”。[16]一是不忘初心、牢記使命，堅持不懈錘煉黨員干部忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)恼纹犯?。?yīng)堅定理想信念宗旨，加強(qiáng)思想道德和黨紀(jì)國法教育，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，提高黨性覺悟，推進(jìn)廉潔文化建設(shè)，注重家風(fēng)建設(shè)，引導(dǎo)黨員、干部修身律己、廉潔齊家，培養(yǎng)現(xiàn)代文明人格。二是構(gòu)建公共職業(yè)道德法律體系，塑造良好的社會生態(tài)環(huán)境。在國家法律層面，應(yīng)適時制定《社會公共道德教育法》，對黨員干部的基本道德要求予以法律化;在黨內(nèi)法規(guī)層面，應(yīng)制定相應(yīng)的道德教育規(guī)范，倡導(dǎo)廉潔奉公、為民服務(wù)，營造積極向上的黨內(nèi)生活環(huán)境。三是完善《中華人民共和國公務(wù)員法》中的相關(guān)規(guī)定并適時制定《公共職務(wù)保障法》，適當(dāng)增加公務(wù)員的工資福利待遇。公務(wù)員是人民公仆，一向被要求無私奉獻(xiàn)，故國家確定的正式工資一般并不高。但無論按照經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)還是政治學(xué)、行政學(xué)的基本規(guī)律來看，公務(wù)員都是追求個人收益最大化的普通社會成員，在物質(zhì)條件不能滿足、人力資本收益過低的情況下，就有可能利用職務(wù)和管理之便，采取各種手段，從陰暗渠道汲取不法財富以作補(bǔ)償。因此，應(yīng)通過“修明渠、堵暗道”的方式將公務(wù)員工資福利制度法治化、公開化，讓所有公務(wù)員都能夠堂堂正正地得到與其付出相對稱的應(yīng)得收入。所謂“修明渠”，即指公務(wù)員應(yīng)該拿到比社會平均工資稍高的工資，這些工資應(yīng)該與公務(wù)員付出的勞動相符。公務(wù)員雖然不應(yīng)該是高收入階層，但也不應(yīng)該淪為低收入階層;所謂“堵暗道”，即指杜絕公務(wù)員尋租斂財、汲取灰色收入的行為，[17]這也是建設(shè)陽光政府、削減行政審批、加強(qiáng)公眾監(jiān)督等行政和政治體制改革的題中之義。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

The Rational Construction of the Legislative

System of Corruption Prevention

Liu Hao

Abstract：The essence of corruption is the abuse of power，and the legislative system of corruption prevention can effectively control power.The rational construction of the legislation system of corruption prevention should consider the derivative law and governance efficiency of corruption，clarify some practical obstacles in the legislation system of corruption prevention，clarify the role of public power in the management of state and social affairs，and promote “dare not corruption”，“can not corruption” and “do not want corruption” as a whole，so as to ensure the integrity of the exercise of public power and realize the effective prevention of corruption.

Key words：anti-corruption by law;anti-corruption legislation system;dare not corrupt;cannot corrupt;do not want to corrupt