以“疫”為鑒推進(jìn)應(yīng)急管理機(jī)制創(chuàng)新

昝軍

疫情就是命令，防控就是責(zé)任。面對(duì)來(lái)勢(shì)洶洶的新冠肺炎疫情，習(xí)近平總書記親自指揮、親自部署，率領(lǐng)全黨全軍全國(guó)各族人民風(fēng)雨同舟、勇抗疫情。經(jīng)過(guò)頑強(qiáng)拼搏，湖北保衛(wèi)戰(zhàn)、武漢保衛(wèi)戰(zhàn)取得決定性成果，疫情防控阻擊戰(zhàn)取得重大戰(zhàn)略成果。同心抗疫、不勝不休，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，再次彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)。多難興邦！恩格斯曾說(shuō)“沒(méi)有哪一次重大的歷史災(zāi)難不是以歷史的進(jìn)步為補(bǔ)償?shù)摹薄Ｍ瑫r(shí)，疫情是一面鏡子、一次大考，“照”出了應(yīng)急管理體系的短板、“考”出了治理能力的不足。疫情暴發(fā)初期，習(xí)近平總書記就明確提出要“針對(duì)這次疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來(lái)的短板和不足，健全國(guó)家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力”。當(dāng)下，應(yīng)急管理的體制機(jī)制雖已建立，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，應(yīng)急管理的體制機(jī)制和應(yīng)急管理體系的建設(shè)也需與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行改革與完善。湖北作為此次戰(zhàn)“疫”的主戰(zhàn)場(chǎng)，在這次突如其來(lái)的災(zāi)難面前，雖經(jīng)受住了考驗(yàn)，但也暴露出在應(yīng)急管理體制機(jī)制上的不足。

一 、湖北應(yīng)急管理的現(xiàn)狀

1.強(qiáng)化突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會(huì)職能。為落實(shí)中央機(jī)構(gòu)改革要求，牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，2019年10月28日湖北省政府辦公廳發(fā)布了《省人民政府辦公廳關(guān)于調(diào)整湖北省突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會(huì)的通知》（鄂政辦函〔2019〕54號(hào)），在全國(guó)率先開(kāi)展探索調(diào)整了應(yīng)急管理委員會(huì)。這次機(jī)構(gòu)職能的調(diào)整，一是明確了省應(yīng)急委統(tǒng)籌省級(jí)各類突發(fā)事件專項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)作用;二是理順了省應(yīng)急委與省級(jí)各專項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制;三是規(guī)范了省應(yīng)急委辦公室的“1+3”模式，建立了公共衛(wèi)生事件由衛(wèi)健部門牽頭，社會(huì)治安事件由公安部門、政法系統(tǒng)牽頭，自然災(zāi)害和生產(chǎn)安全由應(yīng)急管理部門牽頭的工作機(jī)制;四是明確了應(yīng)急委和各專項(xiàng)指揮機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)及響應(yīng)機(jī)制。確立了二級(jí)響應(yīng)機(jī)制由專項(xiàng)指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，當(dāng)出現(xiàn)混合型、巨災(zāi)型、不明原因突發(fā)危機(jī)時(shí)，由省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)指揮的工作機(jī)制。

2. 健全完善應(yīng)急管理組織體系。通過(guò)推動(dòng)完善政府部門、基層應(yīng)急管理組織體系的建設(shè)，健全了齊抓共管的應(yīng)急管理責(zé)任制。

3. 強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力。疫情期間，湖北省共組織動(dòng)員社會(huì)力量227支，志愿者100余萬(wàn)人次，有58萬(wàn)黨員下沉到社區(qū)服務(wù)，并形成了常態(tài)化機(jī)制。

4. 踐行應(yīng)急救援使命。（1）創(chuàng)新構(gòu)建航空應(yīng)急救援體系。隨著疫情防控的深入，湖北省應(yīng)急管理廳隨即與民航湖北監(jiān)管局簽署航空應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制合作協(xié)議，開(kāi)展了省級(jí)航空應(yīng)急救援力量和航空調(diào)度系統(tǒng)建設(shè)，組成了湖北應(yīng)急航空運(yùn)輸“聯(lián)合體”，保障了防疫物資的及時(shí)精準(zhǔn)調(diào)配。（2）消防應(yīng)急隊(duì)伍勇于擔(dān)當(dāng)。通過(guò)“119”群眾求助和地方防疫指揮部任務(wù)“兩條線”，疫情期間消防應(yīng)急隊(duì)伍共出動(dòng)指戰(zhàn)員8.1萬(wàn)余人次，參與涉疫處置1.51萬(wàn)余起，轉(zhuǎn)運(yùn)病員和醫(yī)護(hù)人員2.3萬(wàn)余人，轉(zhuǎn)運(yùn)防疫物資3萬(wàn)余噸，實(shí)現(xiàn)了有“響”必“應(yīng)”的服務(wù)宗旨。（3）主動(dòng)作為發(fā)放救災(zāi)物資。整個(gè)疫情期間，湖北省應(yīng)急管理廳累計(jì)為全省提供救災(zāi)帳篷、折疊床等20多個(gè)品種52.24萬(wàn)件，并為卡點(diǎn)執(zhí)勤、社區(qū)封控、方艙醫(yī)院的建設(shè)提供了充足的物資保障。

二、推進(jìn)應(yīng)急管理機(jī)制創(chuàng)新的幾點(diǎn)建議

《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第一章第四條強(qiáng)調(diào)“國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”。此次新冠肺炎疫情，對(duì)政府層級(jí)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、政府各部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)關(guān)系、屬地政府和上級(jí)政府專業(yè)部門之間的條塊關(guān)系、以及平戰(zhàn)結(jié)合的轉(zhuǎn)換關(guān)系都進(jìn)行了檢驗(yàn)，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。而要切實(shí)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各層級(jí)、部門之間的關(guān)系，首先是要轉(zhuǎn)變思維方式，從經(jīng)驗(yàn)性思維轉(zhuǎn)變?yōu)榍罢靶运季S，從常態(tài)處置轉(zhuǎn)變?yōu)槲C(jī)治理，從“單打獨(dú)斗”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂狭?yīng)對(duì)”。其目的就是要強(qiáng)化突發(fā)事件統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能，通過(guò)明確職責(zé)任務(wù)，理順指揮體系，完善運(yùn)行機(jī)制，突出平戰(zhàn)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)指揮統(tǒng)一高效、運(yùn)行協(xié)同順暢。

1. 理順應(yīng)急指揮體系。從疫情初期出現(xiàn)的不統(tǒng)一、打亂仗來(lái)看，完善統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)、上下協(xié)同、平戰(zhàn)結(jié)合、權(quán)威高效的應(yīng)急指揮體系迫在眉睫。一是要發(fā)揮應(yīng)急委統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用。探索建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、屬地為主、條塊結(jié)合的突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會(huì)（突發(fā)事件應(yīng)急總指揮部），實(shí)施黨委政府主要負(fù)責(zé)人雙主任制的指揮體系，強(qiáng)化統(tǒng)籌指揮職能。二要形成“平戰(zhàn)結(jié)合”的指揮編組模式，平時(shí)講程序，戰(zhàn)時(shí)講過(guò)程和結(jié)果，這兩者之間的關(guān)系如何轉(zhuǎn)換，需要進(jìn)一步明確，這樣也有利于平時(shí)養(yǎng)成習(xí)慣，戰(zhàn)時(shí)順理成章。三要將重要的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或指揮部轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)體化、常態(tài)化的機(jī)構(gòu)或指揮部。特別是要做實(shí)應(yīng)急專項(xiàng)指揮部。四要發(fā)揮好應(yīng)急辦與專項(xiàng)指揮部辦公室的“統(tǒng)與分”之間的關(guān)系。進(jìn)一步明確和細(xì)化哪些事項(xiàng)是由應(yīng)急辦協(xié)調(diào)，哪些工作由專項(xiàng)指揮辦公室來(lái)承擔(dān)。五要賦予責(zé)任單位或現(xiàn)場(chǎng)指揮人員臨機(jī)決策權(quán)，特別是臨界狀態(tài)或危機(jī)擴(kuò)大時(shí)期的決策權(quán)。六要有容錯(cuò)機(jī)制。對(duì)于處置應(yīng)對(duì)中的決策失誤、未知風(fēng)險(xiǎn)研判失誤、措施應(yīng)對(duì)不足等應(yīng)予以免責(zé)、減責(zé)。這就需要思考和區(qū)分：對(duì)于指揮者而言，要有極限思維、危機(jī)意識(shí);在平常應(yīng)急管理中要履職盡責(zé)、落實(shí)到位;在應(yīng)急狀態(tài)下要責(zé)任擔(dān)當(dāng)、敢于決策;對(duì)于專業(yè)部門而言，要有法制思維、前瞻意識(shí)、專業(yè)素養(yǎng)、科學(xué)決策;對(duì)于專家而言，要專業(yè)敏感、敢于直言，科學(xué)定量地下結(jié)論提建議，但不是做決策，決策應(yīng)由專業(yè)部門提建議，而后由指揮者作出決策。

2. 完善危機(jī)狀態(tài)下的應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制。（1）借鑒應(yīng)對(duì)疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，建立巨災(zāi)聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制。一是完善四個(gè)機(jī)制：“一盤棋”的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制;“分工明確”的部門協(xié)調(diào)機(jī)制;“形成合力”的軍地協(xié)同對(duì)接機(jī)制;“共治型”的政府-組織-社會(huì)公眾各方信息管理和組織動(dòng)員機(jī)制;二是強(qiáng)化巨災(zāi)屬地管理與應(yīng)對(duì)。明晰各方在危機(jī)中的具體權(quán)責(zé)，建立與非常態(tài)化應(yīng)急管理相適應(yīng)的屬地主導(dǎo)、部門協(xié)同和社會(huì)參與的巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制;三是規(guī)范“戰(zhàn)時(shí)機(jī)制”。日常嚴(yán)格按程序標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，按職責(zé)任務(wù)落實(shí)，戰(zhàn)時(shí)按扁平化、非程序化實(shí)施的運(yùn)行機(jī)制。（2）完善應(yīng)急預(yù)警機(jī)制。一是形成統(tǒng)一的預(yù)警協(xié)作機(jī)制，形成“城市綜合平臺(tái)+部門專業(yè)系統(tǒng)預(yù)警”監(jiān)測(cè)模式，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向、以城市為載體，按專業(yè)分類，從信息收集評(píng)估、監(jiān)測(cè)分析預(yù)警處置形成全流程協(xié)作機(jī)制。二是量化預(yù)警制度和標(biāo)準(zhǔn)。形成標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、評(píng)估量化、動(dòng)態(tài)管理、及時(shí)調(diào)整的監(jiān)測(cè)預(yù)警和評(píng)估管理制度。三是完善信息發(fā)布制度和預(yù)警方式。制定各類突發(fā)事件預(yù)警發(fā)布規(guī)則，完善多風(fēng)險(xiǎn)、高等級(jí)的預(yù)警方式。實(shí)行平時(shí)由職能部門集中發(fā)布，“戰(zhàn)時(shí)”由應(yīng)急指揮部歸口統(tǒng)一發(fā)布。（3）健全社會(huì)協(xié)同和動(dòng)員機(jī)制。一是發(fā)揮“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的工作機(jī)制，推進(jìn)“第一響應(yīng)者”能力，打通應(yīng)急工作“最后一公里”。二是培育社會(huì)力量和志愿者服務(wù)組織等社會(huì)組織，完善政策措施、服務(wù)平臺(tái)，成為社區(qū)服務(wù)“新三員”，即風(fēng)險(xiǎn)防范宣傳員、災(zāi)害救助守門員和應(yīng)急處置安全員。三是將安全生產(chǎn)、防災(zāi)救災(zāi)、公共衛(wèi)生納入社會(huì)治理網(wǎng)格化體系，強(qiáng)化群防群控群治。

3. 規(guī)范非常態(tài)下的響應(yīng)機(jī)制。構(gòu)建重大事件響應(yīng)機(jī)制，明確量化應(yīng)急響應(yīng)分級(jí)啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和程序。在現(xiàn)行的國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案中，把突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大（Ⅰ級(jí)）、重大（Ⅱ級(jí)）、較大（Ⅲ級(jí)）和一般（Ⅳ級(jí)），并對(duì)突發(fā)事件信息等級(jí)、分級(jí)分類原則標(biāo)準(zhǔn)、分級(jí)響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、啟動(dòng)程序和應(yīng)對(duì)主體作了規(guī)范。啟動(dòng)不同級(jí)別的應(yīng)急響應(yīng)時(shí)能明確量化動(dòng)用不同規(guī)模的資源和采取不同級(jí)別的管制措施。最終建立“真實(shí)但有限的信息反饋+預(yù)案的科學(xué)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)+屬地實(shí)際的響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)+專業(yè)人員的決策建議+專家的咨詢建議=指揮者的非程序化決策”的響應(yīng)機(jī)制。進(jìn)一步規(guī)范響應(yīng)轉(zhuǎn)換機(jī)制，量化從常態(tài)應(yīng)急管理轉(zhuǎn)換為非常態(tài)的應(yīng)急響應(yīng)的條件、方式、程序。特別是下一級(jí)政府轉(zhuǎn)換為上一級(jí)政府指揮權(quán)限的轉(zhuǎn)換，跨部門協(xié)調(diào)指揮的轉(zhuǎn)換等。

4. 健全可靠的法律制度支撐和組織保障。（1）建立可靠的組織保障。一是健全完善應(yīng)急管理組織體系，明確部門責(zé)任分工。將安全生產(chǎn)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”和“三個(gè)必須”落實(shí)在應(yīng)急管理領(lǐng)域。推動(dòng)完善各部門及政府、基層應(yīng)急管理組織體系和健全完善應(yīng)急管理責(zé)任制。二是將巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備轉(zhuǎn)化為具體工作目標(biāo)和考核評(píng)價(jià)指標(biāo)。通過(guò)制定短、中、長(zhǎng)期的戰(zhàn)略和建設(shè)規(guī)劃，提出切實(shí)可行的細(xì)化目標(biāo)和指標(biāo)，持續(xù)給予資源保障、組織保障，并及時(shí)評(píng)估和調(diào)整。三是構(gòu)建人才保障。健全培養(yǎng)機(jī)制，系統(tǒng)、持續(xù)地進(jìn)行應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)能力培訓(xùn)。（2）法律制度支撐。進(jìn)一步健全以《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為“龍頭”，以行業(yè)領(lǐng)域應(yīng)急管理相關(guān)法律為骨干，以各類相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、預(yù)案為支撐的應(yīng)急管理法律、規(guī)范體系。解決相互矛盾、可操作性不強(qiáng)、相互銜接不緊密、修訂完善不及時(shí)等問(wèn)題。

（作者系湖北省安全生產(chǎn)應(yīng)急救援中心主任，高級(jí)工程師）