關(guān)于疫情防控應(yīng)急管理的思考

宋英華

2020年初新冠肺炎疫情的暴發(fā)，讓湖北武漢度過(guò)了一段艱難的時(shí)光。2020年3月10日，習(xí)近平總書(shū)記親赴湖北武漢考察新冠肺炎疫情防控工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，“湖北和武漢是這次疫情防控斗爭(zhēng)的重中之重和決勝之地。武漢勝則湖北勝，湖北勝則全國(guó)勝”，隨后全國(guó)抗疫取得了階段性重要成果。湖北抗疫歷程給湖北應(yīng)急管理提供了啟示。為進(jìn)一步保證城市的安全平穩(wěn)運(yùn)行，應(yīng)從加強(qiáng)和改進(jìn)應(yīng)急管理的角度出發(fā)，對(duì)湖北省疫情防控工作提出建議，以鞏固來(lái)之不易的疫情防控成果。

第一，認(rèn)清疫情防控的總體形勢(shì)。疫情到現(xiàn)在還沒(méi)有結(jié)束，雖然國(guó)內(nèi)疫情已得到有效控制，但國(guó)際疫情防控仍不容樂(lè)觀。截至2021年2月，全球新冠肺炎感染人數(shù)已過(guò)億，死亡人數(shù)超過(guò)210萬(wàn)。從國(guó)內(nèi)情況來(lái)看，此次疫情是新中國(guó)成立以來(lái)傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次公共衛(wèi)生突發(fā)事件。在以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)人民同心協(xié)力，取得了湖北保衛(wèi)戰(zhàn)、武漢保衛(wèi)戰(zhàn)的決定性成果。習(xí)近平總書(shū)記親自指揮、親自部署，黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提出了堅(jiān)定信心、同舟共濟(jì)、科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策的總體要求。從2020年1月25日到3月18日的57天里，中共中央政治局常委會(huì)召開(kāi)了7次會(huì)議，這在我們黨的歷史上是沒(méi)有過(guò)的，展現(xiàn)了黨中央高度的責(zé)任感和強(qiáng)有力的決策力。也正因如此，湖北疫情得到了快速有效的控制。疫情期間，湖北省有13個(gè)地區(qū)“封城”、14個(gè)城區(qū)施行交通管制，社區(qū)實(shí)行全封閉、全民居家隔離，為專門(mén)應(yīng)對(duì)疫情，集中力量迅速建成了工期10天的火神山醫(yī)院和12天的雷神山醫(yī)院，在最短時(shí)間改建了16個(gè)方艙醫(yī)院。

第二，鞏固和完善應(yīng)急管理的體制機(jī)制。目前我國(guó)在應(yīng)急管理方面主要依照的是2006年由國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱“總體預(yù)案”）和全國(guó)人大常委會(huì)于2007年8月30日通過(guò)，并自2007年11月1日起施行的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱“應(yīng)對(duì)法”）。“應(yīng)對(duì)法”把突發(fā)事件界定為四大類：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全，通常我們說(shuō)的從突發(fā)事件管理的角度出發(fā)，實(shí)施“一案三制”，“一案”就是指2006年國(guó)務(wù)院頒布的應(yīng)急預(yù)案，“三制”是指體制、機(jī)制、法制?！皯?yīng)對(duì)法”把突發(fā)公共事件科學(xué)地界定為四大類的同時(shí)，刪除了原有分類中的“公共”二字，僅保留了衛(wèi)生事件的“公共”屬性，因?yàn)閺母旧蟻?lái)講，“應(yīng)對(duì)法”所指的突發(fā)事件本身就是具有公共屬性的。這些年，我國(guó)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)管理已是橫向到邊、縱向到底，體系基本是完備的，且各方面都能覆蓋。

然而，當(dāng)下國(guó)家應(yīng)急管理體制機(jī)制雖已建立，從此次新冠肺炎疫情來(lái)看其中仍存在一些問(wèn)題。

其一，疫情初期疫情防控的應(yīng)急措施不完善。實(shí)際上在疫情防控上我國(guó)是有專門(mén)上報(bào)機(jī)制的，只是在實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)了偏差，特別是網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，由于機(jī)制體制上的不靈活和失效，使疾控部門(mén)沒(méi)有權(quán)限來(lái)實(shí)行直報(bào)。按照網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)的要求，從鄉(xiāng)村衛(wèi)生院就可以逐級(jí)向上直報(bào)，但在疫情初期這一系統(tǒng)卻出現(xiàn)明顯的阻滯。其二，疫情暴發(fā)后，對(duì)應(yīng)急物資的管理與調(diào)配不當(dāng)。按照應(yīng)急管理現(xiàn)代化的要求，應(yīng)急物資應(yīng)能實(shí)現(xiàn)隨時(shí)調(diào)得動(dòng)、調(diào)得準(zhǔn)、運(yùn)得出、進(jìn)得來(lái)，統(tǒng)籌兼顧平衡供給。但由于疫情初期的強(qiáng)暴發(fā)，出現(xiàn)了口罩、防護(hù)服、手套、隔離服、護(hù)目鏡、ECMO（人工心肺機(jī)）等設(shè)備物資的嚴(yán)重缺乏，也暴露出公共衛(wèi)生常備防護(hù)物資儲(chǔ)備嚴(yán)重不足。在整個(gè)疫情防控期間，援鄂的專家、醫(yī)療人員超過(guò)4.2萬(wàn)人次，全國(guó)30個(gè)省市自治區(qū)都來(lái)支援湖北，全國(guó)的物資也都集中支援湖北，對(duì)這些物資的管理、調(diào)配也面臨著挑戰(zhàn)。其三，應(yīng)急物資的儲(chǔ)備不足。在疫情過(guò)程中，包括醫(yī)療設(shè)備的儲(chǔ)備、管理，口罩、護(hù)目鏡等基礎(chǔ)防護(hù)物資出現(xiàn)的搶購(gòu)潮，以及隨之出現(xiàn)的偽劣物資，應(yīng)該如何管控？都需要在后續(xù)形成完整的管理預(yù)案和協(xié)調(diào)處理機(jī)制。最后，應(yīng)急物資的儲(chǔ)備和管理需要有專業(yè)化的管理。應(yīng)急物資既有長(zhǎng)期儲(chǔ)備的要求，又有緊急調(diào)用的需要，這就要求對(duì)應(yīng)急物資的管理應(yīng)嚴(yán)格遵守規(guī)則制度，做到“安保負(fù)責(zé)，統(tǒng)一調(diào)配，現(xiàn)場(chǎng)管理，有備無(wú)患”。

第三，關(guān)于疫情防控的工作模式。湖北采取的是“立足社區(qū)、三社聯(lián)動(dòng)、在線抗疫”模式，河南是“黨建+防治”模式，山西是“3443”模式，山東是“互聯(lián)網(wǎng)+疫情防控”模式，浙江是“115”模式等等。之所以強(qiáng)調(diào)這些模式，是因?yàn)樵?006年時(shí)筆者就提出“六全應(yīng)急管理模式”，即對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件要進(jìn)行全系統(tǒng)、全過(guò)程、全方位等管理。目前在前三個(gè)方面我們做得不錯(cuò)，需要改進(jìn)和加強(qiáng)的在后三個(gè)方面。在疫情防控的體制機(jī)制上，也仍存在值得商榷的地方。筆者在2019年底擔(dān)任湖北省政府參事，期間對(duì)湖北省應(yīng)急管理指揮工作做過(guò)調(diào)研。從體制機(jī)制的建設(shè)來(lái)看，2018年以前，國(guó)務(wù)院有應(yīng)急辦、省一級(jí)有應(yīng)急指揮辦，一直到縣一級(jí)也有應(yīng)急辦，且都是包含在各個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府辦公廳（室）里面，總值班室則是加掛應(yīng)急辦的牌子，應(yīng)該說(shuō)這個(gè)組織形式是高效的，應(yīng)對(duì)也是及時(shí)的。而根據(jù)現(xiàn)行的應(yīng)急管理設(shè)置，在2018年成立應(yīng)急管理部以后，對(duì)18類突發(fā)事件應(yīng)急管理部門(mén)僅僅只承擔(dān)事故災(zāi)難和自然災(zāi)害這兩方面。其中，公共衛(wèi)生是由衛(wèi)健委來(lái)牽頭，社會(huì)安全是由公安部門(mén)來(lái)牽頭。因此，問(wèn)題在于日常準(zhǔn)備的應(yīng)急機(jī)制沒(méi)有正常運(yùn)轉(zhuǎn)，以致疫情初期出現(xiàn)了一段盲目無(wú)序的狀態(tài)。應(yīng)急管理部門(mén)具有對(duì)各類突發(fā)事件進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的職責(zé)，但是要協(xié)調(diào)衛(wèi)健部門(mén)、公安部門(mén)等就必須要有更高的制度權(quán)限，需要更高規(guī)格的常態(tài)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)，這是接下來(lái)要解決的問(wèn)題。

最后，根據(jù)上面的問(wèn)題，提出一些建議：

其一，要加強(qiáng)疫情監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)。健全網(wǎng)絡(luò)直報(bào)、輿情監(jiān)控、醫(yī)療衛(wèi)生人員報(bào)告、科研發(fā)現(xiàn)報(bào)告等多渠道疫情監(jiān)測(cè)上報(bào)和快速反應(yīng)體系。及時(shí)啟動(dòng)、及早報(bào)告，避免逐級(jí)匯總層層上報(bào)的時(shí)滯性，縮短報(bào)告周期，防止貽誤戰(zhàn)機(jī)。

其二，要建立應(yīng)急物資智慧管理平臺(tái)。平臺(tái)的建設(shè)需要基于互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、數(shù)字科技等新技術(shù)，包括基于大數(shù)據(jù)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備、人工智能的應(yīng)急物資供需智能匹配、地理信息系統(tǒng)的應(yīng)急物資多式聯(lián)運(yùn)可視化統(tǒng)一調(diào)配、區(qū)塊鏈的應(yīng)急物資溯源與信息公開(kāi)等。這是因?yàn)?，通過(guò)媒體我們可以發(fā)現(xiàn)在這次抗疫過(guò)程中，在物資調(diào)運(yùn)儲(chǔ)備方面存在著一些偽劣不合格的產(chǎn)品。

其三，要完善疫情全面的應(yīng)急管理模式，打造全方位的社區(qū)應(yīng)急管理體系，動(dòng)員全社會(huì)力量來(lái)建立應(yīng)急管理專家?guī)煲约皩I(yè)化的志愿者隊(duì)伍，完善社區(qū)智慧平臺(tái)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化管理、小區(qū)管理防控疫情。這次成功的經(jīng)驗(yàn)就在于我們真正做到全民動(dòng)員、全民皆兵。

其四，要優(yōu)化應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)常態(tài)與非常態(tài)的結(jié)合。一般疫情由衛(wèi)生部門(mén)來(lái)單獨(dú)應(yīng)對(duì)，重大疫情由衛(wèi)健部門(mén)專業(yè)救治，應(yīng)急部門(mén)綜合協(xié)調(diào)。但是要強(qiáng)調(diào)防教結(jié)合，平戰(zhàn)結(jié)合，衛(wèi)健部門(mén)要進(jìn)行疫病防控工作，應(yīng)急管理部門(mén)要時(shí)刻做好應(yīng)急準(zhǔn)備。

重大疫情雖是小概率事件，但其影響卻是巨大的。只有痛定思痛，汲取教訓(xùn)，不斷完善疫情防控應(yīng)急管理體系，才能再一次開(kāi)啟完善應(yīng)急管理體系運(yùn)行機(jī)制的機(jī)會(huì)之窗。

（作者系武漢理工大學(xué)安全科學(xué)與應(yīng)急管理學(xué)院院長(zhǎng)，中國(guó)應(yīng)急管理研究中心主任）