政府會計制度對行政事業(yè)單位的管控研究

廣西建設職業(yè)技術學院

引言

在我國政治改革行政事業(yè)單位積極進行政府會計制度改革，提升自己的競爭實力，貫徹落實黨的十八屆三中全會精神。長期以來，我國的預算會計采用的是1998年實施的財政預算會計制度、行政單位會計制度和事業(yè)單位會計制度，隨著社會主義市場經(jīng)濟制度的建立，以及國家公共財政管理制度的完善，傳統(tǒng)的預算會計環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻的變革，原有的預算會計模式已經(jīng)不適應現(xiàn)代會計管理要求。2019年頒布的政府會計制度，重新定義了單位會計要素，全新的政府會計制度對各行政事業(yè)單位會計標準進行了統(tǒng)一設置，并有效地將權責發(fā)生制和政府的綜合財務報告制度結合在一起，對費用進行合理的分配和歸納，確保成本的科學計量，進一步推動成本核算工作的進行，為最終的績效考核提供有力的依據(jù)。

一、政府會計制度實施的背景環(huán)境

會計信息全面反映了政府收支情況和受托責任的履行情況，通過政府會計系統(tǒng)可以披露政府公共資產(chǎn)、負債和凈資產(chǎn)的情況，并接受社會的監(jiān)督，提高政府的履職能力和財政透明度。過去我國行政事業(yè)單位會計核算采用收付實現(xiàn)制，單位除了自身經(jīng)營的各項業(yè)務采用權職制度，其他的業(yè)務大多數(shù)采用收付實現(xiàn)制[1]。這種收付實現(xiàn)制是將收到或者支付的現(xiàn)金作為確認行政事業(yè)單位輸入與費用的依據(jù)，單位會計往往根據(jù)實際收到的現(xiàn)金或者付出的現(xiàn)金交易，反映單位預算收支情況。隨著我國公共財政改革制度的深入和政府職能的轉變，這種收付實現(xiàn)制度已經(jīng)無法滿足行政事業(yè)單位改革工作的需求，存在的明顯問題如下：其一，收付實現(xiàn)制無法反映單位跨年度的大宗采購項目或者當年已經(jīng)發(fā)生交易但是沒有支付的部分資金，從而導致單位預算資金結余與實際支出數(shù)據(jù)不符合，造成行政事業(yè)單位資產(chǎn)失去有效的監(jiān)督和管理。目前的政府會計制度無法對行政事業(yè)單位的會計工作進行全面的記錄，這一定程度上增加了政府財政管理的風險。其二，會計核算內容無法滿足政府職能變革的需求。當前我國處于經(jīng)濟新常態(tài)背景下，經(jīng)濟從高速增長轉為中低速增長，經(jīng)濟結構轉型升級，行政體制變革促進了政府職能的轉變，政府逐漸從過去的管控型政府向服務型政府發(fā)展。其三，政府會計信息是實現(xiàn)國有固定資產(chǎn)、債務以及財政資金的使用情況監(jiān)督的有效保證，沒有政府會計核算內容，則無法為政府資產(chǎn)、債務管理提供完整的數(shù)據(jù)。我國財政收支會計的核算內容主要是財政收支活動，并沒有覆蓋到政府的固定資產(chǎn)、負債核算等各要素[2]。因此，政府的會計核算內容無法全面反映政府的固定資產(chǎn)、凈資產(chǎn)和負債情況，并隨著政府職能的轉變，遠遠落后于職能部門工作的需求。

在這樣的背景下，形成的政府會計財務報告往往過于強調預算管理，而忽視了政府會計涉及的其他信息，這樣就無法真實的反映政府會計信息。隨著我國相關政府會計制度改革措施的頒布，預示著我國政府會計制度的改革工作步入正軌。經(jīng)過不斷的經(jīng)驗總結和積累，我國財政系統(tǒng)和事業(yè)單位都在政府會計改革的過程中飛速發(fā)展。因此，我國需要對政府會計制度進行全新的改革，通過構建和完善政府的會計核算系統(tǒng)，更好地實現(xiàn)與企業(yè)財務會計的接軌，將行政事業(yè)單位的財務會計推向國際化。

二、政府會計制度改革的特點

（一）重新構建了政府會計核算體系

新出臺的政府會計制度設置了財務會計科目和預算會計科目，并重新定義了事業(yè)單位的會計要素，預算收入、預算支出和預算結余構成預算會計要素，資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入構成了財務會計要素，以費用代替了過去的支出。新頒布的政府會計制度廢除了原有的會計制度，對政府單位進行會計核算的會計科目、會計報表編制方法等作出了統(tǒng)一的規(guī)定，要求政府會計在編制決算報表的時候，還要編制資產(chǎn)負債表、收入費用表、凈資產(chǎn)變動表以及現(xiàn)金流等[3]。政府會計制度要求政府財務報告必須包含政府部門財務報告與總府綜合財務報告，對政府資源進行優(yōu)化，構建新的政府財務報告體系，同時還對政府受托責任的履行情況作出了要求。

（二）采用平行記賬新模式

政府會計制度要求行政事業(yè)單位采用平行記賬模式，在進行現(xiàn)金業(yè)務交易或者預算管理時，行政事業(yè)單位必須采用雙重核算的方式和平行記賬方式。要求行政事業(yè)單位的財務會計、預算會計相關業(yè)務不僅要反映財務會計功能，而且還要反映預算會計功能[4]。通過這樣的方式，在不改變原有單位會計信息系統(tǒng)的前提下，實現(xiàn)了財務會計功能與預算會計的目標。

（三）固定資產(chǎn)與無形資產(chǎn)的計提方式

政府會計制度在基礎核算范圍內，要求對單位資產(chǎn)計提折舊（攤銷），這樣可有效反映單位資產(chǎn)的初始價值與賬面價值，便于掌握單位資產(chǎn)的真實狀況，從而做出正確的管理決策。以教育體系為例，一些學校在核算單位資產(chǎn)的時候，將無形資產(chǎn)劃分到固定資產(chǎn)，固定資產(chǎn)的價值往往通過固定資產(chǎn)和固定資金反映[5]。經(jīng)過十幾年甚至幾十年的發(fā)展，部分職業(yè)院校的固定資產(chǎn)和固定資產(chǎn)價值達到一定的規(guī)模，還有部分教學設備設施已經(jīng)不適應現(xiàn)代教育需求，需要進行報廢處理，但是學校依然將其列為學校的固定資產(chǎn)。在資產(chǎn)負債報告中，固定資產(chǎn)的原值已經(jīng)無法反映資產(chǎn)的實際價值，也無法核算固定資產(chǎn)的運營成本和實際效果，不僅造成資源的浪費，還一定程度上增加了學校的管理維護成本。

三、政府會計制度改革創(chuàng)新實現(xiàn)單位管控

（一）會計信息質量明顯提高

首先，政府會計制度要求事業(yè)單位根據(jù)資產(chǎn)管理需求，按照總分類進行核算，辦公用品、房屋建筑物、教學設備設施列為固定資產(chǎn)會計科目進行核算；事業(yè)單位的公共基礎設施，比如操場、籃球場等公共基礎設施設置公共基礎設施科目進行核算。同時在會計制度的基礎上設置固定資產(chǎn)和固定資產(chǎn)累計折舊等調整科目，這些會計科目的設置，可以長期反映單位的資產(chǎn)出初始規(guī)模和資產(chǎn)賬面價值，從而提升了單位的會計信息質量。其次，政府會計制度還引入了壞賬準備的概念和科目，事業(yè)單位可以設置壞賬準備賬戶，核算收回后不需要上繳財政的應收賬款和其他應收賬款提取的壞賬準備金額，還明確了事業(yè)單位壞賬準備的計提方式。這些科目和內容的添加，讓事業(yè)單位財務數(shù)據(jù)信息更加完整。最后，實行新的會計核算方式，會計信息的可比性、相關信息完整性方面都得到了很大的提升，在新制度體系之下不再區(qū)分各行各業(yè)行政事業(yè)單位，而是通過所有信息，在這些共同的信息的基礎上來辦理相關的經(jīng)濟事務[6]。各個部門有機統(tǒng)一整合，極大地提高了工作效率，不再出現(xiàn)相互推諉的問題。

（二）單位的資產(chǎn)狀況更加清晰

一直以來，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)狀況確定起來十分麻煩，因為沒有相應的標準。工作人員進行審核，面對龐雜的數(shù)據(jù)也是無從下手。現(xiàn)如今實行新的政府財務會計管理制度，建立了一個明確的資產(chǎn)確認標準。財務部在新的制度頒發(fā)之時，推出了存貨投資、固定資產(chǎn)等六項政府會計具體準則，相應的固定資產(chǎn)應用指南也推廣開來，政府資產(chǎn)狀況的確定以及審核范圍就此明度，建立了一個明確的資產(chǎn)確認標準，這給工作人員工作資產(chǎn)的審核帶來很大的便利。新的政府會計審核制度對于資產(chǎn)分類都做出了明確的規(guī)定，在政府財務報告之中，這些數(shù)據(jù)都有著直觀的體現(xiàn)，不會出現(xiàn)混雜的現(xiàn)象。政府會計制度增加了保障性住房、公共基礎設施、文物文化資產(chǎn)等內容，可以更加全面、真實地反映帶商業(yè)性質單位的資產(chǎn)情況[7]。2017年1月1日，財政部先后出臺了《政府會計制度第三號——固定資產(chǎn)》《政府會計制度第三號——無形資產(chǎn)》等相關制度，2019年9月1日實施的《政府會計制度—行政事業(yè)單位會計科目和報表》中，要求事業(yè)單位對固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)計提折舊和攤銷方式，同時明確了事業(yè)單位固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)的核算范圍以及固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)折舊和攤銷的年限。通過折舊和攤銷計提，一方面可以讓國家及時了解到事業(yè)單位的固定資產(chǎn)原值、使用功能價值以及資產(chǎn)凈值變化，提高我國事業(yè)單位的財務管理水平和會計信息質量；另一方面，可以讓單位的管理者或者領導者，綜合評估學校的各項資產(chǎn)，明確學校的辦學成本，從而根據(jù)學校自身情況，合理規(guī)避財務風險，提高學校的辦學水平。例如高校在政府會計制度落實后，就要對自身的資產(chǎn)負債情況進行全面清查，結合對未入賬的資產(chǎn)進行深入研究，再對全校的資產(chǎn)價值進行評估，同時在入賬的環(huán)節(jié)加強風險管控，有效達到“摸清家底、防范風險”的目的。

（三）科學核算成本為單位績效考核提供依據(jù)

政府財務會計以權責發(fā)生制為會計核算的基礎，對政府資產(chǎn)的攤銷和折舊進行全方位的計提，充分引入應收、應付和預算等工作項目，為政府費用的歸納、成本核算和績效考核提供可靠的數(shù)據(jù)支撐。通過大量的財務數(shù)據(jù)信息，可以對事業(yè)單位的財務預算與實際執(zhí)行情況進行對比，從而對事業(yè)單位的實際工作績效作出有效評價，為政府對事業(yè)單位的考核提供依據(jù)。政府會計制度引入權責發(fā)生機制，可以更加詳細反映事業(yè)單位經(jīng)營發(fā)展過程中的各項運營成本和行政成本，改變過去事業(yè)單位會計準則制度下成本費用和實際費用不符合的情況，從而確保事業(yè)單位各項資金得到合理的運用。在權責發(fā)生制的基礎上，只有對費用進行合理的分配和歸納，才能確保成本的科學計量，準確推動成本核算工作，為單位最終的績效考核提供有利的依據(jù)[8]。

（四）促進廉政建設有效避免腐敗

政府會計制度重塑事業(yè)單位會計要素，細化了會計科目，統(tǒng)一行政事業(yè)單位的會計核算方法和預算方法，完善了行政事業(yè)單位的財務報表編制體系，單位的決算報告、資產(chǎn)負債情況和相關收入支出費用表編制出來，以供監(jiān)督和應用，提高了單位財務會計信息的透明度。通過行政事業(yè)單位各項財務報表，可以真實了解到單位各項工作的進展和財政收支情況，從而實現(xiàn)對行政事業(yè)單位的有效監(jiān)督。以職業(yè)技術院校為例，目前職業(yè)技術院校的辦學規(guī)模不斷擴大，一些學校的領導者利用職務之便，與開發(fā)商、承建商相互勾結，共同貪污學校的基建項目費用。在國家高壓反腐態(tài)勢下，高職院校等一大批利用職務之便的管理干部紛紛落馬，這些學校的領導干部有的違規(guī)干預學校的工程項目，有的縱容親屬插手學校工程項目建設，還有的伙同親屬收取他人財物，在社會上造成了極其惡劣的影響，不僅影響到在校學生的人生觀、價值觀、世界觀，而且讓國家、政府的公信力下降，在社會上造成了惡劣的影響。因此，職業(yè)技術院校必須進一步完善內部控制體系，做到職權分離，加強對內部人員的監(jiān)督管理，才能減少學校的腐敗現(xiàn)象。職業(yè)技術院校要以政府會計制度改革為契機，充分協(xié)調學校各個部門的關系，實現(xiàn)業(yè)務和財務的融合。按照要求，及時升級財務信息系統(tǒng)，新建賬套、更新會計科目、調整會計科目余額等，實現(xiàn)學校各項財務信息的對接。按照制度與流程、崗位職責、控制要求相互統(tǒng)一的原則，優(yōu)化學校的業(yè)務流程，分析當前學校各項制度的缺陷，從而進一步完善學校的采購制度、財務制度和業(yè)務制度，為學校的放管服奠定良好的基礎。同時，學校還要加強內部稽核，將學校的內控與巡查、外部監(jiān)督結合起來，充分利用社會第三方的監(jiān)督力量，定期向社會公開學校的各項招標活動，對學校的各項活動進行有效的監(jiān)督。學校還可以面向社會公開招聘監(jiān)督員，這些監(jiān)督員可以對學校的財務活動進行監(jiān)督，從而推動學校廉政建設，在學校營造良好的教風、學風、作風。

結語

隨著經(jīng)濟和社會的進步，我國的綜合國力也取得了極大地進步，我國的政府職能在進行一定轉變的同時，部門結構也進行著一系列的改革，政府會計制度的改革和創(chuàng)新勢在必行的。政府會計制度的實施，不僅有助于提高行政事業(yè)單位的財務信息質量，明確單位的各項資產(chǎn)，為行政事業(yè)單位的持續(xù)發(fā)展提供決策，還可以有效降低財務風險，從而確保政府會計事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和管控水平的不斷進步。