規(guī)制食品浪費(fèi)的法治進(jìn)路

【關(guān)鍵詞】糧食安全 食品消費(fèi) 反食品浪費(fèi)法 【中圖分類(lèi)號(hào)】D920 【 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“洪范八政，食為政首。” 古往今來(lái)，糧食安全始終是治國(guó)理政的頭等大事。糧食安全與能源安全、金融安全并稱(chēng)三大經(jīng)濟(jì)安全，是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)。保障糧食安全，開(kāi)源更需節(jié)流。據(jù)測(cè)算，我國(guó)糧食在儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、加工等環(huán)節(jié)損失浪費(fèi)總量每年達(dá)700 億斤以上，相當(dāng)于兩億人1 年的口糧。《中國(guó)城市餐飲食物浪費(fèi)報(bào)告》顯示，我國(guó)城市餐飲業(yè)僅餐桌食物浪費(fèi)量就有1700 萬(wàn)噸至1800 萬(wàn)噸，相當(dāng)于3000 萬(wàn)至5000 萬(wàn)人一年的食物量。規(guī)制食品浪費(fèi)，既是保障糧食安全、緩解資源壓力的重要舉措，也是貫徹新發(fā)展理念，提升公眾文明素養(yǎng)的必然要求。

規(guī)制食品浪費(fèi)必須于法有據(jù)

毋庸置疑，食品具有商品屬性，可以成為私權(quán)的標(biāo)的，食品經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者對(duì)于其所有的食品有權(quán)予以處置。同時(shí)食品也具有特殊的使用價(jià)值，使得食品消費(fèi)具有公共性、外部性和社會(huì)性等特質(zhì)。食品浪費(fèi)顯然具有較強(qiáng)的負(fù)外部性，不僅意味著對(duì)食品本身的浪費(fèi)，更意味著與食品生產(chǎn)相關(guān)的土地、水等資源的浪費(fèi)以及生產(chǎn)資料的無(wú)效消耗，溫室氣體的排放，乃至對(duì)環(huán)境的污染破壞，故而對(duì)其規(guī)制必然超越一般私法規(guī)則體系和私人權(quán)利范疇。也就是說(shuō)，規(guī)制食品浪費(fèi)的基本邏輯正在于通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)制定并執(zhí)行的一般規(guī)則或特殊行為，以公權(quán)力直接干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需決策，實(shí)現(xiàn)食品浪費(fèi)社會(huì)成本內(nèi)部化。其核心要旨在于平衡公權(quán)與私權(quán)、公益與私益。一方面要確保私權(quán)有效行使，保障民眾的食品消費(fèi)權(quán)以及食品經(jīng)營(yíng)者的食品經(jīng)營(yíng)權(quán)，另一方面也要對(duì)食品浪費(fèi)行為給予有效干預(yù)和約束。

遏制“舌尖上的浪費(fèi)”已成為全球共識(shí)。據(jù)估計(jì)，全球近6.9 億人處于饑餓狀態(tài)，然而全球每年約三分之一的糧食被損耗和浪費(fèi)。2016 年法國(guó)通過(guò)了《反食物浪費(fèi)法案》，成為全球首個(gè)專(zhuān)門(mén)制定法律來(lái)禁止食物浪費(fèi)的國(guó)家。日本早在2001 年就實(shí)施《食品循環(huán)法》，要求食品生產(chǎn)企業(yè)減少?gòu)U棄物排放，盡可能進(jìn)行循環(huán)再利用。2019 年日本實(shí)施《食物浪費(fèi)削減推進(jìn)法》，對(duì)于從食品生產(chǎn)到消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)減少浪費(fèi)提出明確要求。 2020 年12 月我國(guó)《反食品浪費(fèi)法（草案）》正式提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議，該草案以餐飲環(huán)節(jié)為切入點(diǎn)，聚焦食品消費(fèi)、銷(xiāo)售環(huán)節(jié)，為全社會(huì)確立餐飲消費(fèi)、日常食物消費(fèi)的基本行為準(zhǔn)則，首次從立法角度提出了治理之策。

對(duì)于食品浪費(fèi)的范圍不宜進(jìn)行擴(kuò)張性規(guī)定

《反食品浪費(fèi)法（草案）》明確指出，食品浪費(fèi)是指對(duì)可安全食用或者飲用的食品未能按照其功能目的利用。其目的在于厘定該法的適用范圍。其中“未能按照其功能目的利用”的表述有待進(jìn)一步明確所指，如果承接該表述前半句對(duì)于食品的界定，將“按照其功能目的”限定在“食用或飲用”范疇，則可能導(dǎo)致該法調(diào)整范圍擴(kuò)大，造成對(duì)于私主體權(quán)利的過(guò)度限制。換言之，只要是最終沒(méi)有被食用或飲用，例如以食物為素材的藝術(shù)創(chuàng)作或者一些使用食品的祭祀活動(dòng)等均屬于草案規(guī)定的“浪費(fèi)”行為。

從立法本意來(lái)看，《反食品浪費(fèi)法》的立法目的是保障食品的價(jià)值與效用充分發(fā)揮，減少在食品生產(chǎn)、加工、流通以及消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)領(lǐng)域的不必要損耗。參考日本《食物浪費(fèi)削減推進(jìn)法》對(duì)于削減食品浪費(fèi)的定義，“本法所稱(chēng)食品浪費(fèi)削減是指，為防止丟棄還可食用的食品的社會(huì)努力。”該法對(duì)于食品浪費(fèi)的表述僅限于“丟棄還能食用的食品”，也就是說(shuō)只要是沒(méi)有“丟棄”，就不應(yīng)視為“浪費(fèi)”。2013 年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織也強(qiáng)調(diào)，食物浪費(fèi)是用于人類(lèi)消費(fèi)的但被丟棄的那部分食物。建議我國(guó)也可以參考前述立法表達(dá)，將“浪費(fèi)行為”的范圍予以適當(dāng)限縮。在界定“浪費(fèi)行為”時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮到食品除具有應(yīng)然的食用、飲用功能以外，還可以作為藝術(shù)表達(dá)、創(chuàng)作的載體，并且在祭祀等民族信仰活動(dòng)也可以作為民眾的精神寄托。只要不是最終“丟棄”，其藝術(shù)、文化等功能的實(shí)現(xiàn)也應(yīng)當(dāng)被適度認(rèn)可，不應(yīng)籠統(tǒng)納入“浪費(fèi)”的范疇。

當(dāng)然，對(duì)于使用食物進(jìn)行的藝術(shù)創(chuàng)作、商業(yè)營(yíng)銷(xiāo)活動(dòng)以及祭祀活動(dòng)是否屬于食品浪費(fèi)，也不能一概而論，至少需要結(jié)合以下因素綜合考量：一是要對(duì)使用食物的必要性進(jìn)行判定，即是否必須使用食物進(jìn)行此種活動(dòng)，可否采用其他材料進(jìn)行替代使用。二是如果是必須使用食物進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)，則使用食物的數(shù)量、品質(zhì)是否控制在最低限度之內(nèi)。三是在活動(dòng)之后是否“物盡其用”，對(duì)于食物的剩余價(jià)值已然實(shí)現(xiàn)了最大限度發(fā)揮。如果是為相關(guān)活動(dòng)必須使用，在保障活動(dòng)目的實(shí)現(xiàn)的同時(shí)有效貫徹了最低限度使用的原則，而且在藝術(shù)創(chuàng)作、商業(yè)活動(dòng)以及祭祀活動(dòng)后，能夠根據(jù)食物的現(xiàn)實(shí)狀況和功能予以妥善的后續(xù)利用（如在確保食品安全的范圍內(nèi)繼續(xù)食用或飲用，對(duì)于不能食用或飲用的予以回收作為飼料或肥料等），那么就不宜認(rèn)定為食品浪費(fèi)。

對(duì)于廚余垃圾處理費(fèi)收取宜分步驟審慎推進(jìn)

《反食品浪費(fèi)法（草案）》規(guī)定，“餐飲服務(wù)提供者可以對(duì)造成明顯浪費(fèi)的消費(fèi)者收取處理廚余垃圾的相應(yīng)費(fèi)用”。就立法基礎(chǔ)和社會(huì)接受程度來(lái)看，當(dāng)前在立法中規(guī)定商家向消費(fèi)者收取“廚余垃圾處理費(fèi)”有待審慎考慮。

第一，垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何界定。廚余垃圾屬于生活垃圾的一種，生活垃圾生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)垃圾處理費(fèi)用，這一點(diǎn)毋庸置疑。依照《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照產(chǎn)生者付費(fèi)原則，建立生活垃圾處理收費(fèi)制度?？h級(jí)以上地方人民政府制定生活垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實(shí)際，結(jié)合生活垃圾分類(lèi)情況，體現(xiàn)分類(lèi)計(jì)價(jià)、計(jì)量收費(fèi)等差別化管理，并充分征求公眾意見(jiàn)”。由于目前我國(guó)生活垃圾處理收費(fèi)制度改革還在進(jìn)行中，垃圾收費(fèi)依然適用定額制。城市居民日常產(chǎn)生的垃圾大部分通過(guò)物業(yè)統(tǒng)一處理，由地方授權(quán)物業(yè)代收垃圾處理費(fèi)用，尚未培養(yǎng)樹(shù)立生產(chǎn)多少支付多少的垃圾處理意識(shí)，垃圾處理收費(fèi)未能實(shí)現(xiàn)“定額制”向“從量制”轉(zhuǎn)型。當(dāng)下若由餐飲服務(wù)提供者收取廚余垃圾處理費(fèi)，那么具體是采取“定額制”還是“從量制”？若采取定額制，這個(gè)“額”如何確定？如確定過(guò)低，則可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)立法預(yù)期;若確定過(guò)高，是否會(huì)加重消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，而且定額收費(fèi)是否有違社會(huì)公平？若著眼于“從量制”，則具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何確定？在生活垃圾處理收費(fèi)改革尚未完成前，這些問(wèn)題有待進(jìn)一步斟酌厘清。

第二，在實(shí)際操作中，費(fèi)用收取可能會(huì)引發(fā)糾紛。就大眾消費(fèi)心理而言，消費(fèi)者普遍認(rèn)為其支付價(jià)款所購(gòu)買(mǎi)的餐飲服務(wù)中理應(yīng)包含廚余垃圾處理，如果再規(guī)定由餐飲服務(wù)者收取廚余垃圾處理費(fèi)用是否會(huì)有重復(fù)收費(fèi)之嫌？而且在實(shí)際執(zhí)行中，會(huì)存在由于食物材質(zhì)、加工工藝、消費(fèi)習(xí)慣等差異，導(dǎo)致對(duì)于“造成明顯浪費(fèi)”界定困難等情況。由此，廚余垃圾處理費(fèi)用收取可能會(huì)引發(fā)更多的消費(fèi)糾紛，甚至可能為經(jīng)營(yíng)者多收費(fèi)創(chuàng)設(shè)條件進(jìn)而導(dǎo)致消費(fèi)者權(quán)益受到侵害。

為減少餐飲浪費(fèi)，同時(shí)降低制度改革成本，建議遵循分步驟審慎推進(jìn)的原則規(guī)制餐飲消費(fèi)端食品浪費(fèi)。初期更宜采用激勵(lì)性手段，例如規(guī)定餐飲服務(wù)者引導(dǎo)消費(fèi)者按需用餐，對(duì)餐飲消費(fèi)中節(jié)儉消費(fèi)、實(shí)現(xiàn)“光盤(pán)”的消費(fèi)者予以信用積分、用餐優(yōu)惠等適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)有序推進(jìn)我國(guó)垃圾處理收費(fèi)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)改革。從“定額制”垃圾處理逐漸轉(zhuǎn)向“從量制”垃圾處理，真正做到垃圾生產(chǎn)者為自己生產(chǎn)的垃圾買(mǎi)單?？梢越Y(jié)合2020 年11 月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門(mén)印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)生活垃圾分類(lèi)工作的若干意見(jiàn)》，參考韓國(guó)餐廚垃圾“從量制”付費(fèi)制度經(jīng)驗(yàn)，在垃圾分類(lèi)基礎(chǔ)上逐步減少居民生活中的食品浪費(fèi)。在未來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)，再考慮逐漸推進(jìn)餐飲等公共領(lǐng)域的餐廚垃圾處理收費(fèi)制度。而且制度推行宜首先選擇行政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位食堂或者實(shí)踐基礎(chǔ)較好的行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)，對(duì)于收取餐廚垃圾處理費(fèi)用的效果予以充分評(píng)估，在試點(diǎn)運(yùn)行良好的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。最后再進(jìn)行全社會(huì)推廣并考慮總結(jié)上升為立法。即使是在立法層面予以規(guī)定，也需要明確界定廚余垃圾處理費(fèi)用的收取條件、標(biāo)準(zhǔn)等，注意充分保障餐飲消費(fèi)者知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利，同時(shí)要強(qiáng)化有關(guān)部門(mén)對(duì)于餐飲服務(wù)價(jià)格的監(jiān)督檢查，有效避免“從量制”計(jì)費(fèi)直接傳導(dǎo)引致餐飲消費(fèi)價(jià)格不適當(dāng)提升。

對(duì)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)等分析研判消費(fèi)者用餐需求要強(qiáng)化監(jiān)管

《反食品浪費(fèi)法（草案）》授權(quán)“餐飲服務(wù)提供者可以運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)分析研判消費(fèi)者用餐需求，通過(guò)建設(shè)或者共享中央廚房、配送中心等措施，對(duì)食品采購(gòu)、運(yùn)輸、儲(chǔ)存等進(jìn)行科學(xué)管理，防止和減少浪費(fèi)?！备鶕?jù)《中華人民共和國(guó)民法典》規(guī)定：“個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別特定自然人的各種信息?！薄白匀蝗说膫€(gè)人信息受法律保護(hù)?！迸c已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人有關(guān)的用餐需求信息顯然屬于應(yīng)保護(hù)的個(gè)人信息范疇?！吨腥A人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》也規(guī)定，“個(gè)人信息是以電子或者其他方式記錄的與已識(shí)別或者可識(shí)別的自然人有關(guān)的各種信息，不包括匿名化處理后的信息”。個(gè)人信息保護(hù)關(guān)注的是人們對(duì)那些將對(duì)其個(gè)人自治產(chǎn)生擴(kuò)張或者限制作用的信息（數(shù)據(jù)）應(yīng)當(dāng)如何使用的自由。進(jìn)言之，個(gè)人信息更側(cè)重于其利用價(jià)值與經(jīng)濟(jì)效益。餐飲服務(wù)提供者運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)分析研判消費(fèi)者用餐需求，有利于餐飲服務(wù)提供者有針對(duì)性地開(kāi)展?fàn)I利性餐飲經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。而且用餐需求可以反映消費(fèi)者個(gè)人生活習(xí)慣、消費(fèi)習(xí)慣以及喜好等，有較強(qiáng)的私密性。因此，應(yīng)當(dāng)將消費(fèi)者的用餐需求認(rèn)定為受保護(hù)的個(gè)人信息。

《中華人民共和國(guó)民法典》明確規(guī)定，“個(gè)人信息的收集、存儲(chǔ)、使用、加工、傳輸、提供、公開(kāi)”等均屬于個(gè)人信息的處理，“應(yīng)當(dāng)遵循合法、正當(dāng)、必要原則，不得過(guò)度處理，并符合下列條件：征得該自然人或者其監(jiān)護(hù)人同意，但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外;公開(kāi)處理信息的規(guī)則;明示處理信息的目的、方式和范圍;不違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定和雙方的約定”。故而在未取得消費(fèi)者同意的情況下，餐飲服務(wù)提供者無(wú)權(quán)運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)對(duì)消費(fèi)者的用餐需求進(jìn)行分析研判。

著眼于消除人們對(duì)個(gè)人信息泄露的顧慮和擔(dān)憂，強(qiáng)化約束監(jiān)督餐飲服務(wù)提供者對(duì)于消費(fèi)者用餐需求信息取得以及取得個(gè)人信息后的管理和使用，建議應(yīng)當(dāng)貫徹以下原則：首先，完善個(gè)人信息使用的“告知- 同意制度”。餐飲服務(wù)提供者收集、存儲(chǔ)、使用、加工、消費(fèi)者用餐需求信息前，應(yīng)當(dāng)以顯著方式、清晰易懂的語(yǔ)言向消費(fèi)者告知其處理目的、處理方式，處理的個(gè)人信息種類(lèi)、保存期限等。而且要堅(jiān)持消費(fèi)者信息收集最小化，將收集限于實(shí)現(xiàn)處理目的的最小范圍，并且應(yīng)當(dāng)符合比例原則。其次，要嚴(yán)格限制餐飲服務(wù)提供者向第三人提供消費(fèi)者用餐需求信息。不僅以前述“告知- 同意”為前提，而且要對(duì)于向第三方提供的消費(fèi)者用餐需求信息進(jìn)行匿名化處理。第三方不得利用技術(shù)等手段重新識(shí)別個(gè)人身份。最后，履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門(mén)和國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)要強(qiáng)化監(jiān)管，對(duì)于違反規(guī)定處理個(gè)人信息的餐飲服務(wù)者，應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)嚴(yán)格處罰。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國(guó)政法大學(xué)地方財(cái)政金融與農(nóng)村法治研究中心主任）

【注：本文獲得中國(guó)政法大學(xué)青年教師學(xué)術(shù)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)支持計(jì)劃（項(xiàng)目編號(hào)：20CXTD08）資助，系教育部規(guī)劃項(xiàng)目“糧食安全的農(nóng)田保障制度構(gòu)建研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20YJA820010）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①李蕊：《民之天- 糧食安全法治保障體系研究》，北京：法律出版社，2020 年。

②徐愛(ài)國(guó)、潘程：《中國(guó)反浪費(fèi)法的法理基礎(chǔ)和法律設(shè)計(jì)》，《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2018 年第2 期。

責(zé)編/ 常妍 美編/ 楊玲玲