放開油氣勘查開采準(zhǔn)入限制對國有大型石油公司勘探開發(fā)活動的影響

劉婭昭 張海君 劉超英

（ 中國石化石油勘探開發(fā)研究院 ）

0 引言

近年來為了深化油氣體制改革，國務(wù)院、自然資源部相繼出臺了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》[1]、《國土資源部關(guān)于深化油氣勘查開采管理改革的通知》征求意見稿，近日又出臺了《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》[2]。中國將全面開放油氣勘查開采市場，允許民企、外企等社會各界資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，實行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機制，同時加強礦業(yè)權(quán)監(jiān)管力度。

油氣礦業(yè)權(quán)是油氣資源型企業(yè)發(fā)展的根基。2014年以來，隨著中國政府加強油氣礦業(yè)權(quán)監(jiān)管，國家石油公司積極響應(yīng)國家政策，優(yōu)化探礦權(quán)結(jié)構(gòu)，按政策要求積極主動退減油氣勘查區(qū)塊，致使勘探開發(fā)空間日益受限。隨著放開油氣勘查開采準(zhǔn)入限制政策出臺，國有大型石油企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身情況提前分析研判、做好準(zhǔn)備，以積極主動的態(tài)度和務(wù)實可行的措施不折不扣地落實改革精神，從而更好地釋放改革紅利、提高市場競爭力，在推動行業(yè)改革持續(xù)深化的同時實現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[3]。

1 礦業(yè)權(quán)出讓模式

1.1 國外礦業(yè)權(quán)出讓模式

國家對資源收入的分配制度，決定了其對資源的管理制度。基于各國資源管理特點和法律法規(guī)，可將油氣礦業(yè)權(quán)出讓合同類型分為礦稅制、聯(lián)合經(jīng)營、產(chǎn)品分成和風(fēng)險服務(wù)4 種（表1）[4-5]。

表1 國際油氣礦業(yè)權(quán)出讓模式對比Table 1 Comparison of international oil and gas mining rights transfer mode

發(fā)達(dá)國家油氣礦業(yè)權(quán)出讓模式一般采用礦稅制或聯(lián)合經(jīng)營。美國、加拿大和澳大利亞等國家采用礦稅制[6-7]，石油公司有勘探開發(fā)和生產(chǎn)銷售的權(quán)利，政府通過收取礦業(yè)權(quán)使用費、所得稅和權(quán)益金等稅費進(jìn)行管理，其特點是這些國家一般油氣資源相對豐富，法律法規(guī)較為健全，政府監(jiān)管能力較強，市場開放程度高。挪威、英國采用聯(lián)合經(jīng)營，指的是政府與石油公司共同擁有油氣勘探開發(fā)和生產(chǎn)銷售的專營權(quán)，政府在有商業(yè)發(fā)現(xiàn)以后按比例承擔(dān)開發(fā)費用，雙方按比例分享石油收益，其特點是由雙方合作制定作業(yè)者并履行合同條款，實際是一種合伙模式，市場開放程度較高。

發(fā)展中國家油氣礦業(yè)權(quán)出讓模式一般采用產(chǎn)品分成或風(fēng)險服務(wù)。印度尼西亞、緬甸、柬埔寨等國家采用產(chǎn)品分成合同[8]，即石油公司與政府簽訂合作合同，石油公司負(fù)責(zé)勘探投資，雙方或多方按權(quán)益比例投入開發(fā)和生產(chǎn)資金，并參與產(chǎn)品分成的一種管理模式；每年所產(chǎn)原油部分用于回收投資，部分在石油公司和政府之間分配，其特點是一般油氣相關(guān)法律法規(guī)不太健全，政府強化對自然資源的控制，監(jiān)管能力相對較弱，重視培育國家公司的發(fā)展，國家公司代表政府參與合同管理、監(jiān)管和利潤分成，市場開放程度低。伊拉克、科威特、菲律賓等國家采用風(fēng)險服務(wù)合同，即風(fēng)險服務(wù)投資者負(fù)責(zé)勘探開發(fā)和生產(chǎn)投入，但政府擁有原油，資源國以現(xiàn)金償還合同者的投資，并支付一定的報酬[9]。采用風(fēng)險服務(wù)的國家一般都規(guī)定石油勘探開發(fā)只能由“本國人”進(jìn)行，其特點是油氣資源豐富，油氣銷售收入是政府收入的重要來源，采取引進(jìn)勘探開發(fā)服務(wù)的方式來吸引外資，無市場競爭。

1.2 中國礦業(yè)權(quán)出讓模式

中國主要經(jīng)歷了改革開放前及改革開放初期的計劃經(jīng)濟下的油氣資源管理制度[10]和改革開放后對國內(nèi)企業(yè)實行礦稅制、對外合作實行產(chǎn)品分成制的管理模式。計劃經(jīng)濟下，國家是油氣資源的所有者及唯一投資者，政府擁有產(chǎn)出的油氣產(chǎn)品，市場開放程度很低。改革開放后，從礦產(chǎn)資源所有權(quán)與土地所有權(quán)相分離到組建國有石油公司并相繼成功在海外資本市場上市，再到民企進(jìn)入上游勘探領(lǐng)域的模式，最后到全面實施競爭性出讓方式，體現(xiàn)了中國改革開放后油氣礦業(yè)權(quán)市場準(zhǔn)入呈逐漸放開的趨勢。從計劃經(jīng)濟下的管理體制到改革開放后的礦稅制，形成了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過渡型體制模式[11]，體現(xiàn)了中國經(jīng)濟不斷發(fā)展推動油氣礦業(yè)權(quán)管理逐漸健全，乃至市場逐漸開放的經(jīng)濟社會發(fā)展要求。

礦稅制是政府通過立法收取使用費和所得稅等來管控石油公司，中國現(xiàn)行有償使用礦產(chǎn)資源制度需要繳納資源稅、出讓收益、礦業(yè)權(quán)使用費、礦區(qū)使用費、礦產(chǎn)資源補償費、石油特別收益金、礦山環(huán)境恢復(fù)基金、增值稅、企業(yè)所得稅[12]（圖1）。此外，探礦權(quán)人在勘查期間必須依規(guī)投入一定數(shù)量以上的資金進(jìn)行勘查工作。目前，常規(guī)油氣第一勘探年度最低勘查投入為0.2 萬元/km2，第二勘查年度最低勘查投入為0.5 萬元/km2，從第三勘查年度起最低勘查投入為1 萬元/km2；頁巖氣最低勘查投入為3 萬元/km2。

圖1 中國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費體系Fig.1 Current tax system of mineral resources in China

2 相關(guān)政策解讀

2.1 放開準(zhǔn)入背景

“十八大”以來，中國政府高度重視中國能源安全問題，習(xí)近平總書記提出“四個革命、一個合作”的國家能源安全新戰(zhàn)略。在此背景下，2017 年5 月21 日出臺的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》[1]指出完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續(xù)保障能力，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采。

2019 年12 月31 日出臺的《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》[2]（自然資規(guī)〔2019〕7 號，簡稱7 號文）中規(guī)定在中華人民共和國境內(nèi)注冊，凈資產(chǎn)不低于3 億元人民幣的內(nèi)外資公司，均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)，企業(yè)從事油氣勘查開采應(yīng)符合安全、環(huán)保等資質(zhì)要求和規(guī)定，并具有相應(yīng)的油氣勘查開采技術(shù)能力。

中國將全面開放油氣勘查開采市場，允許民營企業(yè)、外資企業(yè)等社會各界資本進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域。隨著油氣勘查開采市場不斷放開，未來將形成以國有石油公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟成分共同參與的油氣勘探開發(fā)市場新格局，有利于激發(fā)市場活力，進(jìn)而提高國內(nèi)油氣資源的高效開發(fā)利用。但放寬準(zhǔn)入資質(zhì)勢必需要加強經(jīng)濟和法律手段來進(jìn)行調(diào)控，中國將加強對礦業(yè)權(quán)市場的監(jiān)管力度，形成“輕登記，重監(jiān)管”的管理模式，對違約失信者采取強制追繳所欠資金和建立黑名單等具體措施，以保障區(qū)塊出讓活動的正常進(jìn)行。

2.2 出讓方式

根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，長期以來中國油氣領(lǐng)域采取“申請在先、依法登記”的登記原則[13]，隨著礦產(chǎn)資源法改革，相繼完善了一系列出讓方式。2011 年原國土資源部開始進(jìn)行競爭性出讓試點工作；2019 年12 月31 日，7 號文指出除協(xié)議出讓外，對其他礦業(yè)權(quán)以招標(biāo)、拍賣、掛牌（簡稱“招拍掛”）方式公開競爭出讓[2]。

中國礦業(yè)權(quán)出讓方式從“申請在先、依法登記”改為“招拍掛”為主和協(xié)議出讓為輔。2011 年至今的競爭性出讓主要分為兩個階段。

第一階段（2011—2015 年），以招標(biāo)出讓方式為主。探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)，是指主管部門發(fā)布招標(biāo)公告，邀請?zhí)囟ɑ蛘卟惶囟ǖ耐稑?biāo)人參加投標(biāo)，根據(jù)投標(biāo)結(jié)果確定探礦權(quán)采礦權(quán)中標(biāo)人的活動。以招標(biāo)方式出讓的礦業(yè)權(quán)，依據(jù)招標(biāo)條件，綜合擇優(yōu)確定中標(biāo)人。油氣探礦權(quán)招標(biāo)出讓為主、中標(biāo)企業(yè)提交勘查承諾書或合同，比選方法為評比勘查方案或工作量。2011 年以后針對常規(guī)油氣探礦權(quán)，競爭出讓對象為經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)同意從事石油天然氣勘探開發(fā)的公司（三大石油公司及延長石油集團有限責(zé)任公司，后者簡稱延長）；頁巖氣作為獨立礦種，其探礦權(quán)競爭出讓對象為具有獨立法人的內(nèi)資公司（民營企業(yè)進(jìn)入），滿足凈資產(chǎn)要求（人民幣2 億元以上）；海域區(qū)塊僅在三大石油公司中進(jìn)行競爭性出讓。

例如2015 年原國土資源部首次推出新疆地區(qū)6個油氣區(qū)塊（布爾津、裕民、鞏留、柯坪北、喀什疏勒和羅布泊東南），向社會進(jìn)行常規(guī)油氣探礦權(quán)招標(biāo)出讓試點，凈資產(chǎn)10 億元以上的內(nèi)資公司均可參與投標(biāo)，經(jīng)專家組評標(biāo)決定，其中4 個區(qū)塊最終選定山東寶莫生物化工股份有限公司（簡稱山東寶莫）、海城石油機械制造有限公司（簡稱海城石油機械）和北京能源投資有限公司（簡稱京能）中標(biāo)（表2）。

表2 2011—2019 年全國競爭性出讓礦業(yè)權(quán)情況Table 2 Statistics of national competitive transfer of mining rights from 2011 to 2019

第二階段（2017—2019 年），以拍賣、掛牌等有償出讓方式為主。探礦權(quán)采礦權(quán)拍賣是指主管部門發(fā)布拍賣公告，由競買人在指定的時間、地點進(jìn)行公開競價，根據(jù)出價結(jié)果確定探礦權(quán)采礦權(quán)競得人的活動。探礦權(quán)采礦權(quán)掛牌是指主管部門發(fā)布掛牌公告，在掛牌公告規(guī)定的期限和場所接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據(jù)掛牌期限截止時的出價結(jié)果確定探礦權(quán)采礦權(quán)競得人的活動。以拍賣方式出讓的礦業(yè)權(quán)，應(yīng)價最高且不低于底價的競買人為競得人；以掛牌方式出讓的礦業(yè)權(quán)，報價最高且不低于底價者為競得人，只有一個競買人報價且不低于底價則掛牌成交[2]（7 號文）。拍賣、掛牌方式主要的比選方法為價格，價高者得。

招標(biāo)與拍賣的區(qū)別在于，招標(biāo)只能以書面形式報價，投標(biāo)只有一次，中標(biāo)的條件不一定是出價最高的；而拍賣有多次增價競爭機會，拍賣標(biāo)的出售給報價最高的競買人。掛牌具有掛牌時間長、允許多次報價和操作簡單、便于開展的特點，這樣既有利于投資者理性決策和競爭，又有利于有形市場的形成[14]。

例如貴州正安頁巖氣首次開展頁巖氣探礦權(quán)拍賣，競買人資格為凈資產(chǎn)人民幣3 億元以上的內(nèi)資公司（從事過頁巖氣勘查開發(fā)工作或與從事頁巖氣勘查開發(fā)單位合作）。共有4 家競買單位參加這場拍賣會，拍賣標(biāo)的從4236 萬元起拍，每次加價500 萬元，經(jīng)過200 余輪競買人叫價，最終貴州產(chǎn)投能源有限責(zé)任公司以12.9 億元的成交價競得貴州省正安頁巖氣勘查區(qū)塊探礦權(quán)。2017 年新疆第二輪油氣勘查區(qū)塊掛牌，凈資產(chǎn)人民幣10 億元及以上的內(nèi)資公司均可參加掛牌，5 個區(qū)塊探礦權(quán)（柯坪西、柯坪南、且末東、溫宿西、溫宿）掛牌，最終3 個區(qū)塊出讓成功，出讓收益高達(dá)27.38 億元。

2011—2019 年（表2），共進(jìn)行11 次油氣（含頁巖氣、煤層氣）探礦權(quán)競爭出讓活動，包括3 次頁巖氣探礦權(quán)競爭出讓，成功出讓22 個區(qū)塊，面積約為2.44×104km2；5 次常規(guī)油氣探礦權(quán)競爭出讓，成功出讓26 個區(qū)塊，面積約為9.41×104km2；3 次煤層氣探礦權(quán)競爭出讓，成功出讓17 個區(qū)塊，面積為3737.35km2。截至目前，已有50 家公司（含央企、國企、民企）成為油氣（含頁巖氣、煤層氣）礦業(yè)權(quán)的礦業(yè)權(quán)人。

2.3 礦業(yè)權(quán)稅費

2017 年4 月《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》[15]（國發(fā)〔2017〕29 號）提出：一是將現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)價款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益，中央與地方分享比例為4∶6；二是將礦業(yè)權(quán)使用費整合為礦業(yè)權(quán)占用費，中央與地方分享比例為2∶8。

2018 年4 月自然資源部《油氣礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法》（征求意見稿）提出以“招拍掛”方式出讓的礦業(yè)權(quán)，以出讓收益市場基準(zhǔn)價作為出讓收益起始價，出讓收益起始價=出讓收益市場基準(zhǔn)價×區(qū)塊面積。探礦權(quán)人在取得許可證之前首期繳納比例不低于出讓收益的20%，剩余部分在采礦權(quán)有效期內(nèi)按出讓合同約定繳納。以協(xié)議方式出讓的礦業(yè)權(quán)，出讓收益通過出讓收益率形式征收，在探礦權(quán)出讓時不征收出讓收益，在油氣產(chǎn)品銷售時，按出讓收益基準(zhǔn)率征收，年度礦業(yè)權(quán)出讓收益=礦業(yè)權(quán)出讓收益基準(zhǔn)率×油氣產(chǎn)品年度銷售收入。

7 號文提出在全國范圍內(nèi)探索所列的出讓收益市場基準(zhǔn)價（表3）確定的價格等作為油氣探礦權(quán)競爭出讓起始價，開展油氣探礦權(quán)競爭出讓試點，探索積累實踐經(jīng)驗，穩(wěn)步推進(jìn)油氣勘查開采管理改革[2]。

表3 油氣礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準(zhǔn)價標(biāo)準(zhǔn)[2]Table 3 Market benchmark price standard for transfer revenue of oil and gas mining rights

中央政府通過出讓收益金的分配，可以調(diào)動地方政府配合油氣礦業(yè)權(quán)市場化改革的積極性[16]，出讓收益的收取將對石油公司產(chǎn)生一定影響，也會激發(fā)地方政府對油氣勘探開發(fā)的積極性，促進(jìn)油氣行業(yè)發(fā)展。

3 對勘探開發(fā)活動的影響

打破行業(yè)壟斷、放開競爭性業(yè)務(wù)、鼓勵符合條件的市場主體有序進(jìn)入油氣領(lǐng)域、形成多元化公平競爭是國家油氣體制改革的指導(dǎo)思想[17]，逐步形成以國有大型油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟成分共同參與的勘查開采體系，將進(jìn)一步激發(fā)勘探開發(fā)活力，形成多元化、多渠道的油氣產(chǎn)供銷體系，對保障中國油氣供給、維護國家能源安全戰(zhàn)略具有深刻的意義。同時對中國長期以來形成的油氣勘探開發(fā)運作體系需要高度關(guān)注，尤其在基礎(chǔ)性勘探工作中可能帶來的深層次影響，需要在礦產(chǎn)資源法實踐中逐步完善。

3.1 區(qū)塊獲取難度大

區(qū)塊獲取目前有競爭性出讓和協(xié)議出讓兩種方式。競爭性出讓對國有石油公司來說新區(qū)塊獲取難度增大，一方面近年國家進(jìn)行油氣礦業(yè)權(quán)競爭性出讓次數(shù)少、面積小。國土資源部自2011 年開始實施油氣礦業(yè)權(quán)探礦權(quán)“招拍掛”等競爭性出讓以來，分別在2011—2015 年、2017—2019年進(jìn)行了11次頁巖氣、煤層氣與常規(guī)油氣的競爭性出讓工作，涉及勘查區(qū)塊65個、面積約為12.22×104km2。然而，自原國土資源部加強礦業(yè)權(quán)延續(xù)管理以來，全國退減探礦權(quán)面積達(dá)123×104km2，其中在塔里木、準(zhǔn)噶爾、松遼、鄂爾多斯等七大盆地探礦權(quán)面積共退減了56.3×104km2，僅塔里木盆地就退減了28.4×104km2，退出區(qū)塊面積和出讓區(qū)塊面積相比差別巨大。另一方面，地方政府屬地化發(fā)展意向強烈，地方企業(yè)獲取區(qū)塊的積極性高，油氣大省依靠油氣資源優(yōu)勢發(fā)展地方經(jīng)濟的意愿十分強烈。山西、貴州、新疆的油氣礦業(yè)權(quán)拍賣、掛牌、招標(biāo)試點和煤層氣礦業(yè)權(quán)的批復(fù)給地方企業(yè)帶來了巨大利益，湖北省以扶貧等名義也在積極爭取自然資源部對油氣礦業(yè)權(quán)的授權(quán)，以及對中揚子地區(qū)頁巖氣采取掛牌或招標(biāo)方式出讓的礦業(yè)權(quán)。

嚴(yán)格控制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓，由原來的五類變?yōu)楝F(xiàn)在的兩類。一類為稀土、放射性礦產(chǎn)勘查開采項目或國務(wù)院批準(zhǔn)的重點建設(shè)項目，自然資源主管部門可以協(xié)議方式向特定主體出讓礦業(yè)權(quán)。另一類為基于礦山安全生產(chǎn)和資源合理開發(fā)利用等考慮，已設(shè)采礦權(quán)深部或上部的同類礦產(chǎn)，需要利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)進(jìn)一步勘查開采礦產(chǎn)資源，可以協(xié)議方式向同一主體出讓探礦權(quán)采礦權(quán)。協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)，必須實行價格評估、結(jié)果公示，礦業(yè)權(quán)出讓收益由自然資源主管部門根據(jù)評估價值、市場基準(zhǔn)價確定。地方自然資源主管部門協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)須征求同級地方人民政府意見，需自然資源部協(xié)議出讓的礦業(yè)權(quán)應(yīng)先征求省級人民政府意見。已設(shè)采礦權(quán)深部或上部需要協(xié)議出讓的探礦權(quán)采礦權(quán)除外[2]。

3.2 獲取及持有成本大幅增加

在礦業(yè)權(quán)獲取方面，競爭性出讓獲取區(qū)塊時需繳納出讓收益，現(xiàn)有區(qū)塊按協(xié)議出讓方式繳納出讓收益，獲取油氣礦業(yè)權(quán)的成本將會大幅增加。在礦業(yè)權(quán)持有方面，自然資源部正在起草修訂《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法（草案）》，擬將征收探礦權(quán)使用費改為探礦權(quán)占用費，探礦權(quán)占用費每年最高為2000 元/km2（現(xiàn)行政策下探礦權(quán)使用費每年最高為500 元/km2），探礦權(quán)占用費約為使用費的4 倍（采礦權(quán)占用費每年維持1000 元/km2不變），礦業(yè)權(quán)持有成本將大幅度增加。例如，一個1000km2探礦權(quán)，根據(jù)以往管理辦法第七年及以后探礦權(quán)使用費每年需繳納50 萬元，而改為探礦權(quán)占用費后，第七年及以后每年需繳納200 萬元。

3.3 對石油公司統(tǒng)籌安排區(qū)塊投資要求高

7 號文第七條規(guī)定，探礦權(quán)申請延續(xù)登記時應(yīng)扣減首設(shè)勘查許可證載明面積（非油氣已提交資源量的范圍/油氣已提交探明地質(zhì)儲量的范圍除外，已設(shè)采礦權(quán)礦區(qū)范圍垂直投影的上部或深部勘查除外）的25%，其中油氣探礦權(quán)可扣減同一盆地的該探礦權(quán)人其他區(qū)塊同等面積[2]。例如對一個擁有礦業(yè)權(quán)面積50×104km2的石油公司來說，扣除特殊海域10×104km2，5 年后陸域勘查面積將變?yōu)榧s30×104km2，10 年后陸域勘查面積將變?yōu)榧s20×104km2。

若不愿意核減某一探礦權(quán)的面積，可以核減其他未到期的同一盆地的油氣探礦權(quán)面積，被核減面積的探礦權(quán)僅作面積變更，有效期不變，被核減區(qū)塊到期后再次扣減首設(shè)勘查許可證載明面積的25%。因多次同盆地核減導(dǎo)致不足首設(shè)勘查許可證載明面積的25%時，應(yīng)從其他盆地探礦權(quán)中再次核減不足。

一方面，需要石油公司對重點盆地勘查區(qū)塊進(jìn)行地質(zhì)評價排隊，統(tǒng)籌安排同盆地區(qū)塊的投資，對石油公司統(tǒng)籌安排區(qū)塊投資要求增高。各石油公司優(yōu)先扣減本公司內(nèi)部同盆地投入不足的區(qū)塊，再通過競爭性出讓至別的公司，加速區(qū)塊的流轉(zhuǎn)，不同公司的不同認(rèn)識、不同技術(shù)特點等將會加快油氣發(fā)現(xiàn)進(jìn)程，有限的資源得到加快利用。另一方面，采礦權(quán)內(nèi)勘探投資勢必會調(diào)整，如何匹配才能既保證完成業(yè)績指標(biāo)，又最大限度促進(jìn)探礦權(quán)新發(fā)現(xiàn)，陷于兩難境地。

3.4 對系統(tǒng)性勘查具有一定的局限性

經(jīng)過新中國70 年的發(fā)展，已經(jīng)形成了相對完備的石油工業(yè)體系，此次國家油氣體制改革對石油公司造成的具體影響和勘探開發(fā)變化、不同盆地石油公司面臨的問題肯定不同。如塔里木盆地，雖然近幾年開始招投標(biāo)，出讓了幾個礦區(qū)區(qū)塊，但是明顯可以看到僅在盆地周緣目標(biāo)層埋深較淺區(qū)域，盆地內(nèi)部深層、超深層油氣勘探還需要油企利用長期以來積累的技術(shù)經(jīng)驗和研究認(rèn)識來不斷攻關(guān)，這類礦業(yè)權(quán)招投標(biāo)很難出讓。

從油氣礦業(yè)權(quán)管理看，油氣礦業(yè)權(quán)競爭性出讓有利于加快推進(jìn)資源勘探突破和綜合利用，也有助于促進(jìn)管理進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范化。但是競爭性出讓管理，需充分考慮原礦業(yè)權(quán)人已投入的技術(shù)、設(shè)備和資金，積累的地勘資料和技術(shù)優(yōu)勢。如豫陜晉三門峽盆地石油天然氣勘查項目，河南油田以前部署過勘探工作量，也取得過礦業(yè)權(quán)，雖然因為沒有取得突破注銷了，但積累了一定數(shù)量的地質(zhì)資料，在目前有新的地質(zhì)認(rèn)識情況下取得勘探突破的把握相對更大。如果采用競爭性出讓的方式，能否中標(biāo)受制于多種因素，存在較大的不確定性。

3.5 對礦業(yè)權(quán)綜合管理要求提高

一是，2019 年11 月《地質(zhì)勘查活動事中事后監(jiān)管管理辦法（征求意見稿）》提出強化監(jiān)督管理。要求礦業(yè)權(quán)人將從事油氣資源勘查開采活動過程中的年度信息進(jìn)行網(wǎng)上填報公示，接受社會監(jiān)督；同時自然資源主管部門開展專項抽查，除現(xiàn)場督查外還會采用衛(wèi)星執(zhí)法等高科技手段?！拜p登記，重監(jiān)管”將成為今后礦業(yè)權(quán)管理的主要模式，這就要求石油公司做實依法依規(guī)管理消除法律風(fēng)險。

二是，從已有的區(qū)塊競爭性出讓可知，除海域區(qū)塊在三大石油公司之間競爭性出讓，只需要繳納相應(yīng)的出讓收益，陸上區(qū)塊全部采取公開面向全社會資本出讓，競標(biāo)價格一次比一次升高，現(xiàn)場競價一次加價少則1 億元到2 億元，多則3 億元到5 億元，這種靈活激烈的競價形式按照國有石油公司現(xiàn)有的決策流程與權(quán)限難以適應(yīng)。

4 建議

此次油氣體制改革可以有效增強國內(nèi)油氣資源保障能力，更好地發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，提升自然資源保護和合理利用水平，從整體上提高油氣行業(yè)乃至國民經(jīng)濟的綜合競爭力[18-19]。為了更好地落實油氣礦業(yè)權(quán)改革精神，有效增強國內(nèi)油氣資源保障能力，實現(xiàn)國有油氣企業(yè)自身可持續(xù)發(fā)展，從國家和石油公司兩個層面提出五大建議。

4.1 建立統(tǒng)一出讓平臺定期分批次釋放勘查區(qū)塊

中國擬出讓礦業(yè)權(quán)區(qū)塊的主要來源有3 個：①中國地質(zhì)調(diào)查局（簡稱地調(diào)局）、地方有關(guān)單位開展的公益性地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)資源調(diào)查評價成果；②各省自然資源主管部門組織提出的建議；③有關(guān)企事業(yè)單位、社會組織等提出的建議。建議加強大盆地的整體分析評價工作，重點是已退出的區(qū)塊及未來幾年面臨退減的位于大盆地中的相對有潛力的區(qū)塊。將地調(diào)局、地方有關(guān)單位已開展的公益性地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)資源調(diào)查評價的區(qū)塊和位于大盆地中的相對有潛力的已退出區(qū)塊納入招投標(biāo)區(qū)塊儲備庫中。

美國聯(lián)邦政府自2017 年起陸上油氣出讓委托第三方網(wǎng)上礦業(yè)權(quán)交易服務(wù)平臺進(jìn)行線上競標(biāo)，從發(fā)布公告到資質(zhì)審查，再到報價均可在線上管理。為了提高工作效率，建議自然資源部建立競爭性出讓服務(wù)平臺，包括競爭性出讓區(qū)塊儲備庫和出讓流程管理。將石油公司退出勘查區(qū)塊面積和地質(zhì)調(diào)查局取得油氣突破的區(qū)塊面積進(jìn)行劃分整理，并進(jìn)行評價分類研究，根據(jù)油氣地質(zhì)條件和油氣戰(zhàn)略要求，提出出讓的順序。

美國聯(lián)邦政府出讓陸上和海域油氣礦業(yè)權(quán)的形式略有差異[20]。陸上出讓采取現(xiàn)場口頭競標(biāo)及拍賣的形式，海域出讓則以密封競標(biāo)的形式進(jìn)行。美國聯(lián)邦政府規(guī)定，土地管理局至少每季度舉行一次出讓活動，海洋能源管理局每年舉行兩次海域油氣礦業(yè)權(quán)出讓活動。2014 年1 月至2016 年8 月，美國聯(lián)邦政府累計出讓陸上油氣區(qū)塊1468 個，面積約為6616km2，海域累計出讓油氣區(qū)塊2176 個，海域面積約為4.77×104km2[21]。

為了充分釋放中國油氣資源市場活力，大力提升勘探開發(fā)力度，建議自然資源部定期從儲備庫選取區(qū)塊進(jìn)行競爭性出讓，每年不低于4 次，每次出讓面積不低于3×104km2。針對陸上和海域的不同情況采用不同的競爭性出讓方式。

4.2 免繳有償方式取得油氣礦業(yè)權(quán)的使用費

通過有償方式取得油氣礦業(yè)權(quán)的，應(yīng)免繳礦業(yè)權(quán)使用費。一是因為礦業(yè)權(quán)制度改革之前，實踐中并未收取油氣礦業(yè)權(quán)出讓金，可能存在“跑馬圈地”現(xiàn)象，但是在有償取得礦業(yè)權(quán)后，此類情形將會得到有效遏制；二是鑒于目前原油資源稅從價計征能夠真實反映資源價格變動和資源稀缺程度，已經(jīng)起到了促進(jìn)國內(nèi)油氣資源全面節(jié)約和綜合利用的作用，并推動了油氣資源合理保護、高效開發(fā)。

4.3 完善礦業(yè)權(quán)出讓的運作方式

（1）不同地質(zhì)條件實行差異化出讓管理。為了更好地鼓勵和保護原礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，建議對盆地內(nèi)部深層、超深層油氣勘探需要油企利用長期以來積累的技術(shù)經(jīng)驗和研究認(rèn)識來不斷攻關(guān)的情況明確采取協(xié)議方式出讓，或在采取競爭性出讓中，給予原礦業(yè)權(quán)人優(yōu)先取得權(quán)。充分考慮原礦業(yè)權(quán)人的投入和優(yōu)勢，發(fā)揮國有企業(yè)在大盆地長期所形成的勘探開發(fā)優(yōu)勢，確保國家油氣資源安全和生產(chǎn)保障基地。

（2）依據(jù)勘查實施方案合理確定競標(biāo)者。對于招標(biāo)出讓區(qū)塊，目前不考慮勘查實施方案的合理性，只根據(jù)勘查實施方案中承諾投入工作量的投資費用，價高者得。其弊端是前期缺乏對具體區(qū)塊油氣發(fā)現(xiàn)規(guī)律的掌握而盲目投入，從一開始就讓競得者背上了沉重的投資成本；后期因地質(zhì)條件復(fù)雜又不投入，不能在勘查期完成承諾工作量，面臨罰款和再次退出。因此，招標(biāo)出讓區(qū)塊，應(yīng)充分考慮勘查實施方案的合理性，結(jié)合企業(yè)的技術(shù)、人員、業(yè)績等條件綜合評價，在此基礎(chǔ)上，以探礦權(quán)出讓收益價高者為競得人，只有這樣才能更加縮短勘查周期，最大限度地提高資源勘探開發(fā)進(jìn)程。

4.4 加強同盆地區(qū)塊評價優(yōu)選

對石油公司來說，7 號文的延續(xù)退減政策力度很大，加強石油公司已有勘查區(qū)塊的綜合評價工作，立足大盆地統(tǒng)一論證退減以及退減置換方案將至關(guān)重要。建議各石油公司應(yīng)加強同盆地（或同地區(qū)）內(nèi)所有區(qū)塊的評價優(yōu)選研究，統(tǒng)一排隊比選，綜合提出有利于公司發(fā)展的、最優(yōu)化的整體退減置換方案。優(yōu)先縮減盆地中油氣資源潛力較差的登記面積，力爭保住重點區(qū)塊有利區(qū)面積。

4.5 建立適應(yīng)競爭性出讓的管理評價體系

（1）做實依法依規(guī)管理，消除法律風(fēng)險，保障油氣開采穩(wěn)步開展。包括積極解決以探代采問題、衛(wèi)星執(zhí)法問題及協(xié)助進(jìn)行信息公示督查應(yīng)檢工作，積極處理“異常名錄”問題。

（2）加快信息化建設(shè)是中國石化上游發(fā)展的保障措施之一[22]，建議建立一個集礦業(yè)權(quán)管理、區(qū)塊評價、經(jīng)濟評價、優(yōu)化部署為一體的研究支撐體系，并實現(xiàn)信息化建設(shè)，開展區(qū)塊快速部署競標(biāo)一體化方法研究，快速形成競標(biāo)方案，為決策提供依據(jù)。

（3）建立公司儲備庫，加強大盆地的整體分析和戰(zhàn)略選區(qū)，從國家儲備庫中對擬競爭性區(qū)塊進(jìn)行排隊，根據(jù)本公司資源、資金、技術(shù)、人員等方面的特點篩選擬登區(qū)塊，確立自身目標(biāo)塊。

（4）針對部分存在油氣發(fā)現(xiàn)或獲得一定三級儲量的區(qū)塊，存在難采及低效問題，開展企—地合作，利用外部資本，市場化運營。發(fā)揮地方企業(yè)在當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢，以及靈活、成本低的優(yōu)勢，探索混合所有制模式，開展聯(lián)合勘探開發(fā)，共享資料及地面生產(chǎn)設(shè)施等，盤活油氣資源，實現(xiàn)互利雙贏、效益共享。

5 結(jié)語

礦業(yè)權(quán)是資源型企業(yè)的命根子，是一種戰(zhàn)略性資源。習(xí)總書記對石油發(fā)展作出重要批示，提出能源安全是國家戰(zhàn)略安全的重要基石，油氣對外依存度快速攀升或?qū)碇卮筇魬?zhàn)，要求提升國內(nèi)油氣勘探開發(fā)力度，保障國家能源安全。而油氣礦業(yè)權(quán)改革，會激發(fā)市場活力，進(jìn)而提高國內(nèi)油氣資源的高效開發(fā)利用，有效增強國內(nèi)油氣資源保障能力，實現(xiàn)油氣企業(yè)自身可持續(xù)發(fā)展。對大型石油公司來說改革既是挑戰(zhàn)、又是機遇，希望國有企業(yè)可以順應(yīng)發(fā)展、積極應(yīng)對、迅速反應(yīng)、超前布局，從源頭做好油氣資源發(fā)展這盤棋。