新一輪退耕地還林實(shí)施情況探析
——以湖南省為例

楊 平，王玉玲

(1.國(guó)家林業(yè)和草原局西北調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，陜西 西安 710048;2.旱區(qū)生態(tài)水文與災(zāi)害防治國(guó)家林業(yè)局重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，陜西 西安 710048)

湖南省2000年啟動(dòng)退耕還林工程以來，至2018年累計(jì)退耕還林143.98萬hm2，國(guó)家投資277.25億元，工程惠及112個(gè)縣市區(qū)、310萬戶、1 150 萬農(nóng)業(yè)人口[1]。據(jù)監(jiān)測(cè)，全省退耕還林工程建設(shè)區(qū)內(nèi)水土流失量普遍下降50%以上，生態(tài)價(jià)值為 1 051.35 億元/年[2]，生態(tài)狀況明顯改善，尤其是湘西地區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)以往“越墾越窮、越窮越墾”的情況基本得到遏制，工程實(shí)施為湖南省構(gòu)筑綠色保護(hù)屏障發(fā)揮了十分重要的作用。2014年起湖南省被納入了全國(guó)實(shí)施新一輪退耕還林的10個(gè)省份之一，本文結(jié)合2019年湖南省新一輪退耕地還林國(guó)家級(jí)檢查驗(yàn)收工作，對(duì)新一輪退耕還林實(shí)施過程中出現(xiàn)的新情況、新問題進(jìn)行探索，以期促進(jìn)湖南省新一輪退耕還林工程的穩(wěn)步推進(jìn)。

1 檢查驗(yàn)收辦法

以第四年,即2015年度計(jì)劃任務(wù)各縣級(jí)單位自查上報(bào)結(jié)果為2019年國(guó)家級(jí)檢查驗(yàn)收依據(jù)，執(zhí)行《新一輪退耕地還林檢查驗(yàn)收辦法》[3]相關(guān)規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)湖南省2015年新一輪退耕還林面積保存狀況、質(zhì)量(成林)情況和工程管理情況進(jìn)行抽樣檢查。抽樣共涉及衡陽市、邵陽市、湘西自治州等11個(gè)市、州的17個(gè)縣市(以下簡(jiǎn)稱“縣”)、33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1 017 個(gè)小班(表1)。

2 結(jié)果分析

2.1 面積保存

2.1.1 總體情況

共抽查上報(bào)面積 1 004.7 hm2，保存974.4 hm2，未保存30.3 hm2，保存率97.0%。保存面積中生態(tài)林566.7 hm2，占58.2%，主要有杉木、柏木等；經(jīng)濟(jì)林407.7 hm2，占41.8%，主要有油茶、柑橘等。

2.1.2未保存面積及原因分析

未保存面積30.3 hm2，占上報(bào)面積的3.0%。導(dǎo)致未保存的主要原因有：退耕地管理不善，撫育不力；雨雪冰凍、火災(zāi)、水災(zāi)自然災(zāi)害；開墾種地；立地條件差；造林密度不達(dá)標(biāo)等(表2)。

分析保存狀況較差的龍山縣、桑植縣，其保存率為85.1%，主要原因均為撫育管理措施不到位，退耕地雜草叢生所致。

2.2 工程管理

2.2.1 不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書發(fā)放情況

按規(guī)定，保存合格面積應(yīng)為退耕戶及時(shí)辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證，截至目前，17個(gè)檢查單位974.4 hm2保存面積不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證發(fā)放率為0，發(fā)證工作相關(guān)事宜仍在協(xié)商中。

表1 退耕地還林國(guó)家級(jí)檢查驗(yàn)收抽樣

2.2.2檔案管理情況

保存面積的建檔率為100.0%。各縣均能按要求對(duì)2015年退耕還林工程建設(shè)檔案完成分類、裝訂、歸檔工作。

2.2.3管護(hù)情況

保存面積中已管護(hù)面積933.9 hm2，管護(hù)率95.8%。邵陽縣、新邵縣等15個(gè)縣管護(hù)率100.0%；管護(hù)率較低的為龍山縣56.9%、桑植縣45.8%，主要原因?yàn)檗r(nóng)作物套種現(xiàn)象嚴(yán)重。

2.2.4驗(yàn)收情況

17個(gè)縣自查驗(yàn)收率均為100.0%。

2.3 成林、混交情況

2.3.1 成林情況

保存面積中成林面積651.9 hm2，成林率66.9%，成林率較高的有安化縣98.9%、道縣96.1%、常寧市95.8%等，較低的有祁東縣8.2%，岳陽縣4.5%。

成林面積中：生態(tài)林保存面積566.7 hm2，成林面積330.5 hm2，成林率58.3%；經(jīng)濟(jì)林保存面積407.7 hm2，成林面積321.4 hm2，成林率78.8%(表3)。

保存面積中未成林面積322.5 hm2，占保存面積的33.1%。未成林面積及原因詳見表4。

表2 未保存面積及原因分析

表3 退耕地還林成林面積統(tǒng)計(jì)

表4 未成林面積及原因分析統(tǒng)計(jì)

從表4可以看出，未成林的主要原因有：部分縣退耕地重新造林面積較大，且退耕后連年補(bǔ)植補(bǔ)栽，小苗占比高，一定程度影響成林狀況；因立地條件差或受干旱、冰凍災(zāi)害等自然因素影響，造林成活率低，幼林長(zhǎng)勢(shì)差；對(duì)退耕地管理“重造林，輕撫育”現(xiàn)象較為普遍，造林地后期管理不善，撫育不到位。

2.3.2混交情況

實(shí)施混交造林的有5個(gè)縣，僅占檢查單位的29.4%；全省保存面積中混交面積僅59.5 hm2，占比為6.1%。工程混交造林比例低，對(duì)林分質(zhì)量和結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性均不利(表5)。

3 主要問題

3.1 退耕地類認(rèn)定部門間溝通不足

湖南省林業(yè)部門與國(guó)土二調(diào)認(rèn)定的坡耕地面積差異明顯，致使全省新一輪退耕還林任務(wù)落地難，工程實(shí)施受到較大影響。依據(jù)國(guó)家《關(guān)于印發(fā)新一輪退耕還林還草總體方案的通知》標(biāo)準(zhǔn)，由湖南省85個(gè)涉及新一輪退耕還林工程的縣區(qū)政府和發(fā)改、財(cái)政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土5部門聯(lián)合行文上報(bào)，要求實(shí)施退耕還林的25°以上坡耕地面積為26.63萬hm2，與國(guó)土二調(diào)數(shù)據(jù)庫4.13萬hm2相差22.50萬hm2[4]。

表5 保存面積中混交林面積統(tǒng)計(jì)

本次檢查17個(gè)單位也普遍存在上述問題，導(dǎo)致退耕造林設(shè)計(jì)地塊難以落實(shí)，造林作業(yè)滯后，后續(xù)資金兌付、竣工驗(yàn)收困難等。

3.2 退耕還林地保存狀況有待改善

如保存率較低的龍山縣、桑植縣，因地處石漠化地區(qū)，土層瘠薄干旱、土壤涵養(yǎng)水分能力差、加上造林后期撫育管理不到位，導(dǎo)致部分造林小班未達(dá)到保存標(biāo)準(zhǔn)；溆浦縣、安化縣等2019年初受到嚴(yán)重冰凍災(zāi)害，致使2015年退耕種植的柑橘地受災(zāi)后未能保存。

3.3 “重造輕管”導(dǎo)致退耕地成林率較低

成林率較低的龍山縣、雙峰縣、漣源市等，除多次補(bǔ)植影響成林效果外，主要原因是退耕農(nóng)戶不同程度存在“重造林、輕管理”思想，加之由于農(nóng)村外出打工人員較多，勞動(dòng)力不足，造成退耕地造林后期疏于管理，影響退耕還林工程成林效果。

3.4 不動(dòng)產(chǎn)權(quán)發(fā)證工作滯后

各縣發(fā)證率低的主要原因相似，表現(xiàn)為：新一輪退耕還林不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證發(fā)放職能已移交所在縣國(guó)土局不動(dòng)產(chǎn)登記中心管理，由于退耕還林地確權(quán)過程復(fù)雜，導(dǎo)致目前各縣不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證發(fā)證相關(guān)事宜難以開展；多數(shù)退耕農(nóng)戶人均退耕地面積少，農(nóng)戶申領(lǐng)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書意愿不高。

3.5 地方財(cái)政支持力度有待加強(qiáng)

本次檢查17個(gè)縣級(jí)單位中僅中方縣地方財(cái)政落實(shí)了少量退耕還林工作經(jīng)費(fèi)。工作經(jīng)費(fèi)缺乏一定程度影響了退耕還林工程開展規(guī)劃設(shè)計(jì)、檢查驗(yàn)收、技術(shù)指導(dǎo)、檔案建設(shè)等日常工作。目前，新一輪退耕還林所需工作經(jīng)費(fèi)多由林業(yè)部門自行解決，嚴(yán)重影響縣級(jí)林業(yè)部門實(shí)施退耕還林工程建設(shè)積極性，也給有效保障湖南省退耕還林工程建設(shè)質(zhì)量帶來隱患。

4 建議

4.1 認(rèn)真落實(shí)退耕地類認(rèn)定

林業(yè)和國(guó)土部門在對(duì)退耕地類認(rèn)定時(shí)要進(jìn)一步加強(qiáng)溝通，采取切實(shí)有效措施解決退耕任務(wù)“落地難”的“瓶頸”問題；林業(yè)部門要重視和規(guī)范退耕還林作業(yè)設(shè)計(jì)流程，在進(jìn)行年度退耕還林工程作業(yè)設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)所涉及退耕小班首先要會(huì)同國(guó)土等部門對(duì)其進(jìn)行地類確認(rèn)和核準(zhǔn)，形成地類會(huì)審認(rèn)定的正式文書。

4.2 及時(shí)整改保存狀況存在的問題

對(duì)未保存面積中成活率不達(dá)標(biāo)的小班限期補(bǔ)植補(bǔ)造并再次組織驗(yàn)收；造林地內(nèi)種植藤蔓或高桿作物的須限期清除；損失面積應(yīng)盡快通過變更作業(yè)設(shè)計(jì)或核減損毀面積進(jìn)行整改，確保退耕還林任務(wù)保質(zhì)保量全面完成。

4.3 提高造林成林率

受各種因素影響，2015年退耕還林地成林率較低，僅66.9%。為此，要求成林率低的單位積極引導(dǎo)農(nóng)戶轉(zhuǎn)變“重造輕管”觀念，切實(shí)加強(qiáng)退耕地后期管理，科學(xué)實(shí)施造林地幼林管護(hù)與撫育，全面落實(shí)國(guó)家和湖南省制定的相關(guān)技術(shù)規(guī)范和管理標(biāo)準(zhǔn)，提高造林成林率。

4.4 積極推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書發(fā)放工作

為確保不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書及時(shí)發(fā)放到位，切實(shí)保障退耕農(nóng)戶的合法權(quán)益，林業(yè)主管部門應(yīng)及時(shí)向各級(jí)人民政府反映目前新一輪退耕還林不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證發(fā)證工作的困境，積極與不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記中心溝通，建立信息共享和協(xié)作聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，盡快落實(shí)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書發(fā)放工作。

4.5 強(qiáng)化各級(jí)地方財(cái)政支持力度

湖南省林業(yè)局要積極與省財(cái)政廳等管理單位協(xié)商，依據(jù)《新一輪退耕還林還草總體方案》 “地方各級(jí)人民政府有關(guān)宣傳、作業(yè)設(shè)計(jì)、技術(shù)指導(dǎo)、檢查驗(yàn)收等工作經(jīng)費(fèi)，主要由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)，中央財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助”的有關(guān)精神，從規(guī)范管理的要求出發(fā)，積極爭(zhēng)取新一輪退耕還林工程各級(jí)工作經(jīng)費(fèi)。