全域土地綜合整治資金來源研究
——以廣東省為例

吳家龍，蘇少青，鄧 婷

(1.廣東省土地開發(fā)整治中心，廣東 廣州 510635；2.廣東省耕地肥料總站，廣東 廣州 510500)

1 引 言

近幾十年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，由于無序、過度開發(fā)和粗放利用，國(guó)土空間開發(fā)格局失衡失序，耕地空間受到嚴(yán)重?cái)D壓，生態(tài)空間破碎嚴(yán)重，資源環(huán)境承載能力下降[1]，亟需加快推進(jìn)國(guó)土綜合整治，優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)利用格局，落實(shí)耕地保護(hù)，加強(qiáng)土地資源高效利用，改善人居生態(tài)環(huán)境，重構(gòu)集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間。2003年浙江省實(shí)施了“千村示范、萬村整治”工程，旨在改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，提升農(nóng)民生活質(zhì)量。2018年，浙江省在總結(jié)和繼承實(shí)踐成果基礎(chǔ)上，率先在全國(guó)提出全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，并獲得聯(lián)合國(guó)授予“地球衛(wèi)士獎(jiǎng)”中的“激勵(lì)與行動(dòng)獎(jiǎng)”。截至2019年底，浙江省共實(shí)施410個(gè)全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，涉及1436個(gè)行政村，涉及土地總面積60多萬hm2，預(yù)算總投資802億元，并計(jì)劃于2020年實(shí)施500個(gè)全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程[2]。

全域土地綜合整治是指借助一系列政策創(chuàng)新，對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)、農(nóng)業(yè)和建設(shè)空間進(jìn)行全局優(yōu)化布局，統(tǒng)籌田、水、路、林、村全面綜合整治，以實(shí)現(xiàn)耕地連片提質(zhì)改造，盤活存量建設(shè)用地，保障新農(nóng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地，對(duì)鄉(xiāng)村人居環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一治理修復(fù)的一種綜合性土地整治活動(dòng)[3]。全域土地綜合整治資金是整體推進(jìn)農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要保障，資金的來源和籌措是全域土地綜合整治工作順利開展與否的關(guān)鍵因素之一，可分為財(cái)政資金和社會(huì)資金。2019年12月，自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知(自然資發(fā)〔2019〕194號(hào))文件明確要求到2020年，全國(guó)全域土地綜合整治試點(diǎn)不少于300個(gè)，各省(區(qū)、市)試點(diǎn)原則上不超過20個(gè)，截至目前廣東省共20個(gè)試點(diǎn)獲批。本文以廣東省全域土地綜合整治試點(diǎn)申請(qǐng)項(xiàng)目為例，通過分析和歸納全域土地綜合整治資金籌措模式、資金來源等，剖析存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)，并提出相關(guān)建議，以期為全域土地綜合整治的有序推進(jìn)提供現(xiàn)實(shí)參考。

2 資金籌措模式

全域土地綜合整治的資金籌措可分為城郊地區(qū)、集鎮(zhèn)地區(qū)和遠(yuǎn)郊農(nóng)村3種模式。城郊地區(qū)模式聚焦城郊結(jié)合地區(qū)，以區(qū)片為單位，通過土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)、環(huán)境治理等一系列土地整治活動(dòng)，騰挪轉(zhuǎn)換城郊的空間布局，統(tǒng)籌利用現(xiàn)有的各類土地資源，借助相關(guān)政策紅利，深入發(fā)掘區(qū)域發(fā)展的新空間和新資源。集鎮(zhèn)地區(qū)模式重點(diǎn)針對(duì)遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，對(duì)符合條件的農(nóng)村土地進(jìn)行系統(tǒng)整理(開發(fā)、復(fù)墾)，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、開展人居環(huán)境整治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，助推美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。遠(yuǎn)郊農(nóng)村模式以農(nóng)村地區(qū)為重點(diǎn)研究對(duì)象，以行政村為單位開展農(nóng)用地整治，包括優(yōu)化調(diào)整耕地布局(如“小田并大田”)、增加耕地面積(補(bǔ)充耕地、墾造水田)、提升耕地質(zhì)量等，通過土地集中連片和提質(zhì)改造等措施，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，增加農(nóng)民收入，助力鄉(xiāng)村振興。開展拆舊復(fù)墾、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，節(jié)余指標(biāo)交易后的收益又可以反過來支持美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、改善村莊環(huán)境面貌和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。從這3種模式來看，通過整村整鎮(zhèn)推進(jìn)，對(duì)土地整理產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)進(jìn)行交易，所得指標(biāo)收益用于全域土地綜合整治是目前重要的資金籌措渠道(圖1)。

圖1 全域土地綜合整治的資金籌措模式示意圖

3 資金來源類型

3.1 政府財(cái)政資金

全域土地綜合整治中的政府財(cái)政資金包括省、市政府統(tǒng)籌的農(nóng)村人居環(huán)境改造、公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利、危舊房改造、園林綠化、電力、通訊、燃?xì)獾绒r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等相關(guān)涉農(nóng)、涉地項(xiàng)目資金，也包括墾造水田、拆舊復(fù)墾指標(biāo)交易收益資金、耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入、土地整治資金補(bǔ)貼及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、生態(tài)環(huán)境、交通、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門等相關(guān)部門資金、縣級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政補(bǔ)助；還包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利部門的河涌整治專項(xiàng)資金、人居環(huán)境整治專項(xiàng)資金、交通運(yùn)輸部門專項(xiàng)資金、林業(yè)部門專項(xiàng)資金、古驛道保護(hù)利用專項(xiàng)資金、新農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)資金等。

3.2 社會(huì)資本

不同于政府財(cái)政資金，全域土地綜合整治中的社會(huì)資本包括企業(yè)主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)、村集體主導(dǎo)、自主開發(fā)，以及土地收儲(chǔ)、發(fā)行債券、銀行貸款、政商合作等融資方式，村民自籌、社會(huì)及個(gè)人愛心捐贈(zèng)等。

4 存在問題及風(fēng)險(xiǎn)分析

4.1 過度依賴指標(biāo)收益

40個(gè)試點(diǎn)申請(qǐng)項(xiàng)目計(jì)劃墾造水田約3600 hm2，平均每個(gè)項(xiàng)目墾造水田約90 hm2，計(jì)劃拆舊復(fù)墾(城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤)約750 hm2，平均每個(gè)項(xiàng)目約18 hm2。廣東省全域土地綜合整治申請(qǐng)的40個(gè)試點(diǎn)中，僅有4個(gè)項(xiàng)目不需要指標(biāo)收益。借助指標(biāo)交易收益填補(bǔ)全域土地綜合整治項(xiàng)目資金空缺無疑是一項(xiàng)選擇。然而，過度依賴指標(biāo)交易收益不僅會(huì)加大全域土地綜合整治項(xiàng)目的資金風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)擠占村莊的自身發(fā)展空間。一方面，墾造水田、拆舊復(fù)墾工作從施工到形成指標(biāo)和交易，需要相關(guān)的程序和流程，期間影響因素相對(duì)較多，而全域土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施周期通常只有3年，存在由于指標(biāo)收益資金到位不及時(shí)而導(dǎo)致的項(xiàng)目延誤的風(fēng)險(xiǎn)。此外，全域土地綜合整治不僅僅是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的工程，除前期工程資金投入外，還需要生態(tài)環(huán)境及生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)運(yùn)行等方面的后期維護(hù)資金，一次性地使用指標(biāo)交易收益，存在項(xiàng)目成果得不到持續(xù)維護(hù)和鞏固的風(fēng)險(xiǎn)。因此，利用指標(biāo)交易收益作為主要資金支撐，具有較大的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。另一方面，以產(chǎn)業(yè)促發(fā)展，鼓勵(lì)和引導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)落地是全域土地綜合整治的一項(xiàng)重要內(nèi)容。以拆舊復(fù)墾指標(biāo)為例，如將拆舊復(fù)墾指標(biāo)全部進(jìn)行交易，會(huì)在一定程度上消耗了鄉(xiāng)村本身必需的發(fā)展用地指標(biāo)，不利于本身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.2 社會(huì)資本參與力度小

廣東省全域土地綜合整治申請(qǐng)的40個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目中，大多數(shù)涉及社會(huì)資本，然而社會(huì)資本占總投資的比例超過一半的項(xiàng)目?jī)H有7個(gè)，其余均依靠政府財(cái)政資金支持。首先，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行加大，財(cái)政收入增速下降。其次，我國(guó)繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策，支持不斷擴(kuò)大，地方財(cái)政將持續(xù)吃緊。全域土地綜合整治往往涉及面廣，資金需求量大，這無疑會(huì)大大加重地方財(cái)政壓力。其次，如指標(biāo)交易收益、專項(xiàng)資金等政府財(cái)政資金來源渠道相對(duì)單一，當(dāng)前涉農(nóng)資金首要目標(biāo)是脫貧攻堅(jiān)，環(huán)保資金有限，各部門資金整合難度較大，不具有持續(xù)性和穩(wěn)定性，因此，過度依賴政府財(cái)政資金本身具有一定的資金保障風(fēng)險(xiǎn)。最后，全域土地綜合整治是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手，而資金短缺是阻礙鄉(xiāng)村振興工作順利推進(jìn)的限制因素之一。政府投資，雖然發(fā)揮了巨大的作用，但與鄉(xiāng)村振興對(duì)資本的需求量相去甚遠(yuǎn)。農(nóng)村有著豐厚的資源和廣大的發(fā)展空間，因此，如何深化改革，創(chuàng)優(yōu)環(huán)境，持久而大量引進(jìn)社會(huì)資本，是亟待解決的關(guān)鍵問題。

5 建議

5.1 統(tǒng)籌兼顧，預(yù)留自身發(fā)展空間

通過農(nóng)村空間布局的騰挪轉(zhuǎn)換，利用拆舊復(fù)墾等指標(biāo)交易收益支持全域土地綜合整治工作是常用的資金籌措方式，也起著十分重要的杠桿作用。同樣，形成的建設(shè)用地指標(biāo)也可以用于項(xiàng)目區(qū)產(chǎn)業(yè)落地和自身發(fā)展。因此，地方在空間布局騰挪轉(zhuǎn)換過程中，建議當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村結(jié)合自身的發(fā)展定位和發(fā)展需求，在優(yōu)先保障自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的前提下，再考慮將剩余指標(biāo)交易。

5.2 拓展思維，探索建立多元化資金籌措機(jī)制

(1)發(fā)揮政府財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。政府專項(xiàng)資金，如涉農(nóng)資金是全域土地綜合整治試點(diǎn)申請(qǐng)項(xiàng)目中資金的重要來源，類型多樣，涉及面廣，各級(jí)財(cái)政應(yīng)設(shè)立相應(yīng)專項(xiàng)，進(jìn)一步鞏固和拓展財(cái)政資金的參與渠道的同時(shí)[4]，積極發(fā)揮政府財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，充分利用和整合各項(xiàng)資金，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)揮各類資金的“疊加”效應(yīng)，注重資金整體性、系統(tǒng)性功能的發(fā)揮。

(2)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與。全域土地綜合整治實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，是一項(xiàng)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和長(zhǎng)期性的工作，要實(shí)現(xiàn)其持續(xù)穩(wěn)步的推進(jìn)，除充分發(fā)揮政府財(cái)政資金的引導(dǎo)作用外，必須加快探索建立全域土地綜合整治的多元化資金籌措機(jī)制。一方面，用好補(bǔ)充耕地、耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用等相關(guān)土地政策，按照“誰投資、誰受益”的原則，因地制宜，深入挖掘和釋放政策紅利，吸引社會(huì)資本參與。另一方面，鼓勵(lì)各類社會(huì)主體參與生態(tài)公益林建設(shè)、鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治、水環(huán)境治理、礦山生態(tài)修復(fù)等生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域，對(duì)達(dá)到一定規(guī)模的經(jīng)營(yíng)主體，在合法合規(guī)、堅(jiān)持節(jié)約集約用地的前提下，允許社會(huì)主體根據(jù)治理面積，按照一定的比例，在特定區(qū)域內(nèi)從事旅游、康養(yǎng)、體育、設(shè)施農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)。全域土地綜合整治涉及礦山生態(tài)修復(fù)的，可綜合運(yùn)用《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》并結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際，創(chuàng)新提出的各項(xiàng)激勵(lì)政策[4]，利用工礦廢棄地復(fù)墾指標(biāo)流轉(zhuǎn)等收益為全域土地綜合整治提供強(qiáng)有力的資金保障。

(3)建立吸引社會(huì)資本投入的有效機(jī)制。政府和社會(huì)資本合作開展全域土地綜合整治，不僅有利于創(chuàng)新建立投融資機(jī)制，拓寬社會(huì)資本投資渠道，增強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力，而且有利于推動(dòng)各類資本相互融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，促進(jìn)投資主體多元化，擴(kuò)大就業(yè)和減輕財(cái)政壓力。在目前的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境治理工程中，吸引社會(huì)資本投入合作部分采取了PPP(Public-private partnership，政府和社會(huì)資本合作)[5]、BOT(Build-Operate-Transfer，建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交)[6]等社會(huì)資本參與模式，通常僅解決了工程啟動(dòng)和周轉(zhuǎn)資金的問題[1]，社會(huì)資本增量投入存在明顯不足。同時(shí)應(yīng)正視社會(huì)資本的逐利性，正確處理社會(huì)資本公益性和社會(huì)資本逐利性之間的矛盾，抓好資金的兌現(xiàn)和落實(shí)。引入社會(huì)資本不只是解決資金問題，應(yīng)借此建立現(xiàn)代企業(yè)制度，引進(jìn)先進(jìn)管理理念，打造高效管理團(tuán)隊(duì)。《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))的核心要義也是體制機(jī)制的創(chuàng)新，應(yīng)善于解讀、領(lǐng)會(huì)和運(yùn)用相關(guān)政策，充分釋放政策紅利。

(4)探索鄉(xiāng)村資源市場(chǎng)化途徑。全域土地綜合整治中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)屬于公益性項(xiàng)目，由于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑不明確，常常導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)修復(fù)投入的收益難以保障[1]。應(yīng)結(jié)合國(guó)土空間的區(qū)位條件和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)變思維，充分挖掘當(dāng)?shù)刈匀毁Y源潛力，秉持“綠水青山就是金山銀山”理念，對(duì)自然資源進(jìn)行賦值，開拓資源市場(chǎng)化渠道，實(shí)現(xiàn)自然資源的市場(chǎng)化，將“綠水青山”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖鹕姐y山”。充分吸引包括公眾自籌在內(nèi)的社會(huì)資本介入，鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾參與全域土地綜合整治工作的全過程。此外，應(yīng)積極探索建立綠色采購(gòu)、綠色金融和綠色利益分享機(jī)制，支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，充分利用開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性銀行和社會(huì)資本等對(duì)土地綜合整治支持作用，解決資金來源問題，用市場(chǎng)化的方式引導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)和企業(yè)加大對(duì)全域土地綜合整治工作的資金投入。

5.3 釋放政策紅利，創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制

我國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境面臨“舊賬”未還、“新賬”又欠的問題。僅靠財(cái)政投入可謂杯水車薪、難以實(shí)現(xiàn)持續(xù)繁榮，因此，走市場(chǎng)化運(yùn)作、科學(xué)化治理之路成為礦山生態(tài)修復(fù)的必然選擇。2019年自然資源部發(fā)布了《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》，著力于破解礦山生態(tài)修復(fù)歷史欠賬多、現(xiàn)實(shí)矛盾多、資金投入不足的制約，創(chuàng)新釋放兩大政策紅利，一是允許礦山存量建設(shè)用地修復(fù)的騰退指標(biāo)在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，二是礦山生態(tài)修復(fù)剩余的土石料經(jīng)縣級(jí)人民政府納入公共資源交易平臺(tái)后可對(duì)外銷售，相關(guān)收益應(yīng)全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)，涉及社會(huì)投資主體承擔(dān)生態(tài)修復(fù)工程的，應(yīng)保障其合理收益。全域土地綜合整治貴在政策驅(qū)動(dòng)和機(jī)制創(chuàng)新，可以綜合運(yùn)用結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際，創(chuàng)新提出的各項(xiàng)激勵(lì)政策[4]，借助相關(guān)復(fù)墾指標(biāo)流轉(zhuǎn)和社會(huì)主體參與為全域土地綜合整治提供強(qiáng)有力的資金保障。此外，建設(shè)用地指標(biāo)是各地政府博弈的焦點(diǎn)，是影響區(qū)域發(fā)展的重要因素。全域土地綜合整治可參考城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、生態(tài)補(bǔ)償和耕地保護(hù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索土地綜合整治與建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤機(jī)制，激發(fā)和增強(qiáng)土地綜合整治和鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)的驅(qū)動(dòng)力。