中國水資源國家所有權(quán)實(shí)踐路徑優(yōu)化研究
——明晰水資源管理權(quán)與所有權(quán)的邊界

孫志英，鄭 悠，楊 戈

(1.河南省國土資源調(diào)查規(guī)劃院，河南 鄭州 450000；2.中國地質(zhì)大學(xué)(武漢)，湖北 武漢 430074)

1 引言

作為發(fā)展中國家，由于經(jīng)濟(jì)的快速增長，中國水資源出現(xiàn)了短缺問題，在一些嚴(yán)重缺水的地區(qū)，淡水資源的開發(fā)利用已經(jīng)達(dá)到或超過了現(xiàn)有的可持續(xù)量限制[1]。此外，水污染的加重也減少了可用于生產(chǎn)、生活的水，并可能導(dǎo)致整個(gè)流域中的水都被污染而無法使用[2]，這加劇了水資源短缺問題，從圖1可以看出，我國的人均水資源量在2016～2018年有所下降，而用水量則在2015～2018年間上升了。水資源的地位類似于公共草地，這會導(dǎo)致非常明顯的外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的出現(xiàn)，如河流干涸，生態(tài)系統(tǒng)退化和環(huán)境惡化。這些不利的環(huán)境影響反過來對可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。

圖1 人均水資源占有量趨勢

2018年，國務(wù)院發(fā)布了重新組建自然資源部的方案，這也顯示了我國對提高自然資源管理效率的決心，水資源的配置對我國實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)具有重要意義。但是，相關(guān)部門在實(shí)際操作中將行使水政管理權(quán)簡單地與所有權(quán)行使相等同。在資源管理制度改革的背景下，要明確分離水資源國家的所有權(quán)和管理權(quán)，對水資源國家的所有權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑、水資源的所有性質(zhì)進(jìn)行正確明晰認(rèn)識，提高水資源配置效率。

2 水資源所有權(quán)的相關(guān)研究

早期部分國家將水資源與土地劃分在一起來進(jìn)行管理，之后人們認(rèn)識到水資源對于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要的作用，重視到水資源的獨(dú)特價(jià)值，也意識到將水資源與土地劃分在一起進(jìn)行管理時(shí)，由于土地存在地質(zhì)隱患等問題，會對水資源造成一定的浪費(fèi)，各國繼而開始以立法模式將水資源所有權(quán)與土地所有權(quán)相拆散，并逐漸將水資源所有權(quán)調(diào)整為國家所有[3]。

圖2 水與人類的關(guān)系

國內(nèi)學(xué)者關(guān)于水資源的國家所有權(quán)有三種觀點(diǎn)。①公權(quán)論。這部分學(xué)者認(rèn)為水資源的國家所有權(quán)是基于社會主義全民所有制基礎(chǔ)上設(shè)立的。我國《憲法》的第9條可以明確水資源國家所有權(quán)是公共權(quán)力，盡管我國《物權(quán)法》對水資源國家所有權(quán)進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，但是可以從我國國情出發(fā)，把其規(guī)范意義解讀為《物權(quán)法》的保護(hù)對象不限于私人，與此同時(shí)還有部分學(xué)者對《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定具有反對的意見，認(rèn)為應(yīng)該糾正部分規(guī)定。②私權(quán)論。這部分學(xué)者認(rèn)為，從法的角度看，所有權(quán)主體是國家、集體還是個(gè)人，都是民法范疇下的所有權(quán)，應(yīng)屬于私權(quán)。③既有公權(quán)又有私權(quán)論。這部分學(xué)者認(rèn)為，水資源國家所有制是屬于公共權(quán)力范圍內(nèi)的，在憲法中，這是社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的重要體現(xiàn)。水資源國家所有權(quán)行使需要相關(guān)部門、法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范和保護(hù)，與私權(quán)并沒有產(chǎn)生沖突和聯(lián)系，因此應(yīng)該是具有公私雙重屬性[4]。

關(guān)于水資源所有權(quán)行使主體方面，有學(xué)者認(rèn)為，全國人民代表大會是水資源國家所有權(quán)的名義代表，而國務(wù)院則是實(shí)質(zhì)代表行使水資源國家所有權(quán)的部門，地方政府則是在國務(wù)院授權(quán)下實(shí)行水資源管理權(quán)的實(shí)質(zhì)部門。有學(xué)者認(rèn)為，需要區(qū)分國家所有人和水資源管理者的角色，并對政府、部門(權(quán)利)和義務(wù)進(jìn)行區(qū)分，對水資源發(fā)展利用的企業(yè)和個(gè)人必須確定。但是各部門都應(yīng)該把水資源的公共利益作為第一考量，來行使水資源所有權(quán)和水資源管理權(quán)，應(yīng)以水資源為基礎(chǔ)。

3 水資源行政權(quán)與國家所有權(quán)的邊界及現(xiàn)有問題

3.1 水資源管理與國家所有權(quán)的邊界

《憲法》規(guī)定了水資源國家所有權(quán)的國家主權(quán)屬性，要求保護(hù)中國的水資源不受境外任何國家、國際組織和個(gè)人的破壞、占用和污染。在內(nèi)部管轄方面，《憲法》規(guī)定水資源屬于國家，體現(xiàn)了我國基本經(jīng)濟(jì)制度的特點(diǎn)。因此國家在行使水資源所有權(quán)時(shí)，要求全民通過區(qū)域內(nèi)所有人的決定或命令，履行保護(hù)與水有關(guān)的公共利益的義務(wù)。在這個(gè)過程中，水資源的公益價(jià)值凸顯，這是實(shí)現(xiàn)涉水公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)。在私法上，作為所有權(quán)的主體，國家享有水資源的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。在內(nèi)容上，國家所有權(quán)對于公法上的權(quán)力以及私法上占有、使用、收益和處分更為強(qiáng)調(diào)。適用對象方面，水資源的國家所有權(quán)不僅存在于憲法中，而且存在于民法和行政法中。而水資源管理權(quán)是實(shí)現(xiàn)水資源國有化的重要手段，現(xiàn)包括行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段和措施的綜合運(yùn)用。同時(shí)，要運(yùn)用社會力量，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會和水資源間的關(guān)系。與水資源所有權(quán)相比，水資源行政權(quán)更注重行政機(jī)關(guān)對相對人的管理，而不是所有關(guān)系。水資源管理權(quán)在內(nèi)容上更偏向于水資源配置、水資源權(quán)屬確認(rèn)登記、水行政許可、水源保護(hù)區(qū)劃定和監(jiān)督，以及對相對人涉水義務(wù)的授予和免除。適用對象方面，水資源管理權(quán)的客體不僅包括國有水資源，還包括集體所有的水資源。

因此，水資源行政權(quán)與國家所有權(quán)的行使很容易被混為一談。水資源管理權(quán)主要涉及行政問題，由政府負(fù)責(zé)或掌管太多特定的職責(zé)。單一管理不能避免不經(jīng)濟(jì)資源分配。同時(shí)，沒有水的參與用戶，很難平衡行政權(quán)力，難以保證水資源管理的公平?！稇椃ā芬?guī)定水資源屬于國家所有，但是我國的《水法》進(jìn)一步規(guī)定，國務(wù)院代表國家行使水資源行政管理權(quán)，但是由于水的特性，水資源管理通常由地方政府實(shí)施。需要指出的是，我國水資源的國家所有權(quán)是不可轉(zhuǎn)讓的，所有權(quán)和使用權(quán)的分離是水資源產(chǎn)生價(jià)值的前提。相對人取得水權(quán)，國家征收水資源費(fèi)(稅)。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)不得無故干涉水權(quán)人的權(quán)利和自由，但水務(wù)行政機(jī)關(guān)可以依法監(jiān)督相對人的取水活動。作為公共管理者，地方政府在水權(quán)制度中更應(yīng)該發(fā)揮管理作用。如計(jì)劃黃河的年度可用供水量，實(shí)際上定義了參與方案制定的各級政府機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限。

3.2 產(chǎn)權(quán)歸屬不清，資產(chǎn)功能受到限制

在中國，國家是水資源唯一的所有權(quán)主體。單一水資源的特性決定了單一水資源所有權(quán)難以實(shí)現(xiàn)水資源的有效綜合管理。水資源的復(fù)雜性和多樣性阻礙了水資源的合理有效利用。目前，由于相關(guān)法律缺乏具體規(guī)定，水資源產(chǎn)權(quán)不明晰，投資主體不清。雖然《物權(quán)法》《水法》規(guī)定了國家對水資源的所有權(quán)，由國務(wù)院代為行使，但更多的表現(xiàn)為水資源資源管理權(quán)，并由不同級別的地方政府部門。但是如何在上下級政府和同級政府之間進(jìn)行權(quán)利分配，目前還沒有明確界定。因此，水資源產(chǎn)權(quán)主體規(guī)定不明確[6]，水資源配置管理出現(xiàn)一定的混亂。

水資源行政管理權(quán)主要涉及水資源的行政管理問題，主要通過國務(wù)院授權(quán)后，由地方各級政府負(fù)責(zé)。由于地方政府對水資源進(jìn)行了統(tǒng)一管理，導(dǎo)致不經(jīng)濟(jì)資源分配不能避免。同時(shí)，沒有水用戶參與水資源管理權(quán)的監(jiān)督，很難保證水資源管理的公平性。例如，當(dāng)?shù)卣畬τ盟渴杖∫韵嚓P(guān)的資源稅費(fèi)，由于地方政府礙于中央政府對水資源用水量制定的標(biāo)準(zhǔn)而對當(dāng)?shù)氐挠盟窟M(jìn)行控制，導(dǎo)致當(dāng)?shù)夭⑽催_(dá)到本地水資源管理的最佳標(biāo)準(zhǔn)，在管理權(quán)行使的過程中，或許會因?yàn)橥瓿扇蝿?wù)而沒有實(shí)現(xiàn)完全經(jīng)濟(jì)。在流域委員會之間的權(quán)限級別，省級政府以及省與地方之間的水資源管理的行政藩籬會導(dǎo)致對實(shí)際水資源管理的障礙。作為所有權(quán)的行使主體，地方政府并不是物權(quán)人。作為當(dāng)?shù)乩娴拇?，在水資源開發(fā)利用過程中，地方政府將盡最大努力實(shí)現(xiàn)地方利益最大化，在公有制下，只考慮區(qū)域內(nèi)的成本和收益，而不考慮其他成本問題，導(dǎo)致水資源使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體地位不清，缺乏必要的資產(chǎn)屬性和不完全的權(quán)力。

在目前的水資源管理制度上，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)讓取水許可證，不具備抵押、擔(dān)保、股權(quán)等資產(chǎn)的功能，雖然該規(guī)定確保了資源分配的一定連續(xù)性，從整體經(jīng)濟(jì)角度來看，進(jìn)一步優(yōu)化配置是不合適的[7]。要擴(kuò)大水資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押，充分發(fā)揮水資源的資產(chǎn)屬性，實(shí)現(xiàn)水資源的資產(chǎn)功能。政府應(yīng)當(dāng)保留干涉水權(quán)的權(quán)利，使水權(quán)市場保持穩(wěn)定和透明，以維護(hù)水權(quán)持有人的利益，在穩(wěn)定和高效的水權(quán)之間建立平衡，從而最大化實(shí)現(xiàn)水資源所有權(quán)的公共利益。因此，嚴(yán)格的水資源產(chǎn)權(quán)制度的管理至關(guān)重要。

3.3 產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不完善，忽視了生態(tài)價(jià)值

現(xiàn)有的水資源產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等。目前應(yīng)在地方政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，合理配置流域水資源產(chǎn)權(quán)，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益。2016年中國水權(quán)交易所成立，旨在充分發(fā)揮市場在水資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，推動水權(quán)交易規(guī)范有序開展，全面提升水資源利用效率和效益，為水資源可持續(xù)利用、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。但是目前我國水資源配置的市場化仍較低，水資源的使用、經(jīng)營和管理難以形成有效的統(tǒng)一。各級地方政府往往為了自身利益最大化，在水資源開發(fā)利用過程中，為了保護(hù)地方，過分追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，從而可能會導(dǎo)致對流域水資源生態(tài)價(jià)值的忽視。水資源是一種特殊的財(cái)產(chǎn)類型，它不僅能給人們帶來經(jīng)濟(jì)效益，而且具有巨大的環(huán)境效益。流域水資源產(chǎn)權(quán)應(yīng)體現(xiàn)環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙重屬性，其中一個(gè)都不可忽視。但是往往，在立法和實(shí)踐中，忽視了在水資源開發(fā)過程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，這會導(dǎo)致流域水環(huán)境質(zhì)量下降，或流域整體環(huán)境質(zhì)量較低[8]?！端ā冯m然對生態(tài)用水作了一些要求，但規(guī)定在水資源開發(fā)利用過程中，要做到農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，在其他地區(qū)，生態(tài)用水也被放在重要位置。但是，這一立法缺乏實(shí)踐的可操作性，國家也沒有出臺具體的法律法規(guī)來保障立法的運(yùn)行，導(dǎo)致實(shí)踐中的水資源濫用問題無法得到有效解決，經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的不平衡難以緩解[9,10]。

3.4 管理體制不健全，產(chǎn)權(quán)管理混亂

傳統(tǒng)的水資源管理體制已經(jīng)與我國現(xiàn)行的保護(hù)水資源,合理利用水資源的原則不相符[11]，建立高效、協(xié)調(diào)的管理體制的需求十分迫切。從中央層面看，具有水資源管理職能的部門多達(dá)十幾個(gè)。各部門之間存在利益沖突，導(dǎo)致水資源短缺和水資源污染進(jìn)一步加劇。同時(shí)，由于地方行政主管部門的利益不同，中央政府派出的七大流域機(jī)構(gòu)的具體職能和法律地位不明確，導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)與中央政府權(quán)力重疊嚴(yán)重，因此目前以部門為基礎(chǔ)的管理理念和立法模式存在缺陷[12]。同時(shí)，各部門間也存在一定的利益沖突，導(dǎo)致各個(gè)部門相應(yīng)職能難以完全發(fā)揮。在現(xiàn)有的水資源產(chǎn)權(quán)監(jiān)管體制中，流域水權(quán)制度管理尚未理順，流域管理機(jī)構(gòu)不能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，也沒有效掌握實(shí)時(shí)和有效的水量數(shù)據(jù)，水資源用戶的信息，空間位置的用水時(shí)段等數(shù)據(jù)也普遍缺乏，從而導(dǎo)致相關(guān)部門難以有效實(shí)施用水總量控制。因此，流域水資源開發(fā)利用中存在著用水效率低、用水過多無法得到約束、水資源利用率難以提高、節(jié)水能力不強(qiáng)等問題。

4 水資源國家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑

4.1 健全水權(quán)權(quán)責(zé)體系

根據(jù)國家水流量(水資源)的分類，根據(jù)水資源的不同類型和屬性，建立不同的水資源權(quán)責(zé)法律制度。首先，水資源具有公共財(cái)產(chǎn)和公共資源的屬性[13]。國家法律應(yīng)當(dāng)區(qū)分水資源公有制和國家水資源資產(chǎn)私有制：國家水資源公有制是《憲法》中的所有權(quán)，相當(dāng)于國際法上國家水資源的永久主權(quán)。這樣能夠確保水資源公益性價(jià)值的發(fā)揮，并保障國家政府對水資源的行政管理權(quán)，公有制的水資源不具有產(chǎn)權(quán)排他性，不能在市場上交易。同時(shí)水權(quán)也應(yīng)該被明確其對作為公共財(cái)產(chǎn)時(shí)，公眾對其的使用權(quán)。首先，要滿足和保護(hù)公眾對水資源的非排他性共同享有和基本生活需要，這是水資源公有制的重要體現(xiàn)。

同時(shí)，還應(yīng)該根據(jù)水資源的不同類型，規(guī)定水資源資產(chǎn)的所有權(quán)。法律不適合要求國家設(shè)立全部水資源的產(chǎn)權(quán)(本文所說的水資源產(chǎn)權(quán)是指專有產(chǎn)權(quán))，也不適合對全水(如整個(gè)長江、整個(gè)渤海)和河流建立單一的水資源產(chǎn)權(quán)，但可以僅限于部分水資源(或在一定空間流動的水資源)。對于排他性、稀缺性、可交易性、盈利性的水資源，可以設(shè)立水資源產(chǎn)權(quán)(一般可以確認(rèn)私權(quán))，但對于非排他性、非稀缺性的水資源(或公益性、公共共享性的水資源)，不宜設(shè)立專屬的水資源產(chǎn)權(quán)；也就是說，對于稀缺的、可交易的水資源，可以設(shè)立一種特殊的產(chǎn)權(quán)，它屬于水資源的產(chǎn)權(quán)，但不適合設(shè)立水資源專有產(chǎn)權(quán)。水資源資產(chǎn)與水資源一起用于滿足公眾的基本需要(即維持其生存、發(fā)展和基本人權(quán))。水資源的使用已成為一種習(xí)慣性權(quán)利和歷史性權(quán)利，單獨(dú)確立水資源產(chǎn)權(quán)是不適宜的[14]。

還應(yīng)當(dāng)確立用水的優(yōu)先級，這是水權(quán)體系的關(guān)鍵要素。首先，必須獲得水權(quán)優(yōu)先級；其次，可以使用相關(guān)的優(yōu)先權(quán)來解決水權(quán)之間的沖突。與其他國家的供水系統(tǒng)一樣，原則主要有兩種關(guān)于水權(quán)的優(yōu)先權(quán)：一種是挪用原則，意思是“時(shí)間先，權(quán)利先”；另一種是河岸權(quán)利，它基于河岸土地的所有權(quán)。河岸學(xué)說通常用于歐洲和我國東部，以充足的水資源為特征的挪用主義主要在美國西部采用。具體的原則上需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)合理有效地利用水資源。中國古代的傳統(tǒng)也應(yīng)用了“時(shí)間第一，權(quán)利第一”。根據(jù)先前的規(guī)定發(fā)布水權(quán)，中國應(yīng)采用撥款原則作為基本原則。近年來由于缺水問題，建設(shè)了南水北調(diào)工程，確定我國用水優(yōu)先級能將增加水權(quán)體系的透明度和穩(wěn)定性，減少水資源管理的混亂。

4.2 明確行業(yè)行政主管部門的管轄職責(zé)

黨的第十九次全國代表大會提出建立中國自然資源獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)。在2018年，國務(wù)院體制改革方案中正式?jīng)Q定成立了自然資源部。自然資源部代表國家履行水資源所有者的職責(zé)，承擔(dān)水資源調(diào)查和登記、水資源有償使用、自然資源合理開發(fā)利用等職責(zé)，并監(jiān)督管理地下水量開采等工作[15]。在宏觀上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行水量分配，強(qiáng)化流域和區(qū)域用水總量控制，通過水資源的統(tǒng)一調(diào)度，對水資源空間分布進(jìn)行優(yōu)化，通過規(guī)劃用水管理，充分發(fā)揮水資源的多種功能，在微觀上要強(qiáng)化供水、用水和排水過程的監(jiān)管，落實(shí)用水總量的控制，提高水資源利用效率。關(guān)于水環(huán)境和水生態(tài)保護(hù)方面的管理權(quán)，更多地涉及到了公眾利益，因此可以政府作為權(quán)利管理者向公眾公開實(shí)時(shí)管理情況[16]。

4.3 完善水資源價(jià)格形成機(jī)制

完善水資源價(jià)格形成機(jī)制，有利于水資源使用權(quán)和收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)還能夠提高水資源配置效率。要考慮所有權(quán)因素，若直接從江河湖泊等水體取水，應(yīng)當(dāng)繳納水資源出讓費(fèi)。要考慮可供水總量因素，在考慮當(dāng)年水資源豐枯程度的基礎(chǔ)上確定水價(jià)。同時(shí)還要考慮地域、季節(jié)因素，用水水質(zhì)因素等。政府要堅(jiān)持主導(dǎo)地位，要普遍提高水資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也要注意擴(kuò)大水資源費(fèi)征收范圍，要注意完善地方財(cái)政和社會保障稅收制度，規(guī)范財(cái)政資金的使用和管理；在水利工程供水價(jià)格方面，要嚴(yán)格實(shí)行政府指導(dǎo)、市場定價(jià)的原則，以補(bǔ)償成本、合理統(tǒng)一的收費(fèi)、公平負(fù)擔(dān)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。