國際警務(wù)合作的國內(nèi)外研究綜述

王 雷，王啟超

（中共中央黨校〔國家行政學(xué)院〕，北京 100091）

2017 年，中國國家主席習(xí)近平在國際刑警組織第八十六屆全體大會開幕式上的主旨演講中指出：“安全問題同政治、經(jīng)濟、文化、民族、宗教等問題緊密相關(guān)，非傳統(tǒng)安全威脅和傳統(tǒng)安全威脅相互交織。一個看似單純的安全問題，往往并不能簡單對待，否則就可能陷入頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的困境。安全問題早已超越國界，任何一個國家的安全短板都會導(dǎo)致外部風(fēng)險大量涌入，形成安全風(fēng)險洼地；任何一個國家的安全問題積累到一定程度又會外溢成為區(qū)域性甚至全球性安全問題。全球安全問題的內(nèi)涵和外延正在不斷拓展，傳統(tǒng)犯罪在互聯(lián)網(wǎng)和新媒體的作用下翻陳出新，電信詐騙、金融詐騙等新型犯罪大量滋生，跨國有組織犯罪日趨升級，難民危機愈演愈烈，網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)竊密已經(jīng)成為危害各國安全的突出問題。各種安全問題相互交織、相互作用，解決起來難度更大?！盵1]面對各類非傳統(tǒng)安全威脅，開展國際警務(wù)合作已成全球共識，越來越多的國家認(rèn)識到警察執(zhí)法力量不應(yīng)局限于一國之內(nèi)，國際警務(wù)合作成為各國打擊跨國犯罪、應(yīng)對非傳統(tǒng)安全問題最直接、最有效的方式之一。[2]犯罪學(xué)家布勞克指出，在當(dāng)前犯罪跨國流動形勢下，“警察也需要尋求跨國界的合作，以求分享情報、協(xié)調(diào)行動、保全證據(jù)、抓捕犯罪嫌疑人”[3]。國際社會為開展國際警務(wù)合作，研究制定了許多重要的國際公約，并建立各種全球性、區(qū)域性和專門化合作機構(gòu)以協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動。面對跨國犯罪帶來的全球安全威脅，如何在復(fù)雜多變、利益深度調(diào)整的國際局勢下開展更高層次和水平的國際警務(wù)合作，成為各國尤其是警務(wù)機構(gòu)和人員需要思考的問題。

一、國際警務(wù)合作概念辨析

從國際實踐看，狹義的國際警務(wù)合作，一般是指在國際刑警組織框架內(nèi)圍繞案件偵查開展合作。廣義的國際警務(wù)合作，除了上述內(nèi)容，還包括刑事司法協(xié)助等有關(guān)活動。美國犯罪學(xué)者弗里德里克認(rèn)為：國際警務(wù)合作是一種“動態(tài)機制”，即“兩個或多個警察實體間出于共享犯罪情報、開展調(diào)查犯罪活動或?qū)ο臃缸罱K實施抓捕等共同目的而開展的有意或無意的互動活動”[4]。中國學(xué)者向黨將國際警務(wù)合作定義為不同國家的警察機關(guān)之間，根據(jù)本國法律或者參加的國際公約，在懲治國際性犯罪，維護國際社會秩序領(lǐng)域相互提供援助、協(xié)助配合的一種執(zhí)法行為，一種跨越國界的警察事務(wù)交流，從一定意義上說也是一種警察外交。[5]中國學(xué)者趙宇認(rèn)為國際警務(wù)合作是國際社會廣泛合作的一個重要組成部分，是不同國家和地區(qū)的警察(內(nèi)政)機構(gòu)之間或與其他國際行為體之間，根據(jù)相關(guān)條約、國內(nèi)法規(guī)定或者按互惠原則的相關(guān)規(guī)定，為滿足各方實際的或預(yù)期的執(zhí)法需要而相互調(diào)整政策和行為的合作過程。[6]

伴隨安全內(nèi)涵的不斷豐富，全球安全治理形勢的日益嚴(yán)峻，國際警務(wù)合作又衍生出國際警務(wù)執(zhí)法合作、國際警務(wù)執(zhí)法安全合作、國際執(zhí)法合作等概念。上述概念與國際警務(wù)合作并無本質(zhì)區(qū)別，都反映了國際警務(wù)合作的主體、內(nèi)容等，而表象的區(qū)別在于側(cè)重點不同，國際警務(wù)執(zhí)法合作、國際執(zhí)法合作側(cè)重執(zhí)法合作，國際警務(wù)執(zhí)法安全合作在執(zhí)法合作基礎(chǔ)之上突出安全領(lǐng)域，而國際警務(wù)合作不僅包括執(zhí)法合作，還包括對話會晤、定期互訪、警務(wù)培訓(xùn)等非執(zhí)法合作，故國際警務(wù)合作的外延和內(nèi)涵最為廣泛和全面。

廣義的國際警務(wù)合作中包含刑事司法協(xié)助與國際警務(wù)合作，二者既有聯(lián)系，又有區(qū)別，它們在性質(zhì)、主體、內(nèi)容方面存在不同，一般意義上的國際刑事司法協(xié)助指一國法院或其他主管機關(guān)，根據(jù)另一國法院、主管機關(guān)或相關(guān)當(dāng)事人的請求，代為或協(xié)助實行一定的與訴訟有關(guān)的司法行為。按照立法合作、執(zhí)法合作和司法合作劃分，國際刑事司法協(xié)助屬于司法合作的范疇，而國際警務(wù)合作屬于國際執(zhí)法合作；國際刑事司法協(xié)助的主體一般是國家授權(quán)的相關(guān)司法機關(guān)，而國際警務(wù)合作的主體則是警察機關(guān)，人們之所以易將二者混為一談，系因世界各國國家機構(gòu)職能設(shè)置和部門名稱不同，國際警務(wù)合作實踐中往往出現(xiàn)一國的警察機構(gòu)與另一國內(nèi)政部門或司法部門對接并簽署合作協(xié)議的局面。國際刑事司法協(xié)助一般是針對某一具體案件的相關(guān)訴訟程序行為，并通過正規(guī)法律程序進行協(xié)助，內(nèi)容和范圍相對確定，主要包括送達(dá)文書、調(diào)查取證、引渡、刑事訴訟移管、承認(rèn)和執(zhí)行外國刑事裁判、被判刑人的移交等，協(xié)助結(jié)果具有法律上的權(quán)威性并在訴訟中產(chǎn)生法律后果。國際刑事司法協(xié)助部分內(nèi)容涉及采取強制措施，須依賴警察職權(quán)的行使，此系構(gòu)成二者易混淆的原因之一。實際上，國際警務(wù)合作這一概念是一個中國化的概念，國際社會更多直接使用司法合作(judicial cooperation)或執(zhí)法合作(law enforcement cooperation)。國際警務(wù)合作的內(nèi)容與國家刑事司法協(xié)助相比，以打擊、懲治國際犯罪、跨國犯罪為主要目標(biāo)，其行為主體因國家不同而有所不同，既有可能是警察機關(guān)，也可能是其他經(jīng)授權(quán)的司法或執(zhí)法機關(guān)，而合作內(nèi)容除了圍繞某一具體案件開展合作外，還有一般性或常規(guī)性合作，如共享犯罪情報信息、警務(wù)人員互訪交流和培訓(xùn)、警務(wù)機構(gòu)對話會晤等，并且合作實踐中其內(nèi)容還在不斷延伸，無具體邊界可言。[7]

據(jù)此，筆者認(rèn)為：國際警務(wù)合作是指國家或地區(qū)負(fù)有警務(wù)職能的機構(gòu)根據(jù)參加或締結(jié)的國際條約，為打擊、懲治國際犯罪、跨國犯罪，與其他國家或地區(qū)開展的相互協(xié)助與合作的一切活動；其中，負(fù)有警務(wù)職能的機構(gòu)既有可能是警務(wù)機構(gòu)，也有可能是司法、檢察或其他機構(gòu)。國際警務(wù)執(zhí)法合作、國際警務(wù)執(zhí)法安全合作以及國際刑事司法協(xié)助與國際警務(wù)合作的關(guān)系應(yīng)作如下表述：國際警務(wù)合作包含國際警務(wù)執(zhí)法合作與國際警務(wù)執(zhí)法安全合作，而國際警務(wù)合作與國際刑事司法協(xié)助之間，既有區(qū)別，又有聯(lián)系，呈部分交叉重疊關(guān)系。之所以出現(xiàn)上述現(xiàn)象，主要原因在于各國的司法、警務(wù)體制不同(見圖1)。

圖1 國際警務(wù)合作與國際警務(wù)執(zhí)法合作、國際警務(wù)執(zhí)法安全合作、國際刑事司法協(xié)助關(guān)系示意圖

二、國際警務(wù)合作的國內(nèi)研究綜述

(一)國際警務(wù)合作研究過程演進

1.國際警務(wù)研究之始

國內(nèi)有關(guān)國際警務(wù)合作的研究最早源于國際刑法和國際刑事司法協(xié)助領(lǐng)域，1986 年，趙永琛教授[8]開我國國際警務(wù)合作相關(guān)問題研究之先河，撰文對國際刑警組織進行了詳細(xì)闡述，拉開了國際警務(wù)合作研究的序幕。1989 年，趙永琛根據(jù)中國公安工作的實際需求，撰寫出我國第一部專題研究國際刑警組織的學(xué)術(shù)著作《國際刑事警察組織——理論與實踐》。以此為契機，趙永琛將其研究進一步擴大到跨國犯罪、國際警務(wù)、國際刑警組織、國際刑事司法協(xié)助等領(lǐng)域，發(fā)表數(shù)十篇有關(guān)國際警務(wù)合作的論文，涵蓋中國引渡制度及立法、國際刑法適用、國際刑事司法協(xié)助、跨國犯罪聯(lián)合偵查、內(nèi)地與香港警務(wù)合作、區(qū)域警務(wù)合作、美國預(yù)防和控制跨國犯罪策略、聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約、國際反恐怖主義法律規(guī)約等內(nèi)容。在此期間，趙永琛教授完成的有關(guān)國際警務(wù)合作的著作有《國際刑法與司法協(xié)助》《國際刑事司法協(xié)助研究》《跨國犯罪對策》《涉外刑事司法問題解析》，其中《國際刑法與司法協(xié)助》一書研究了國際刑法和國際刑事司法協(xié)助制度，《國際刑事司法協(xié)助研究》集中研究了各大洲、各區(qū)域、各國別的刑事司法協(xié)助制度和規(guī)則，《跨國犯罪對策》介紹了跨國犯罪的刑事管轄以及查控跨國犯罪的區(qū)域警務(wù)合作等內(nèi)容，《涉外刑事司法問題解析》提出了制定《中華人民共和國國際刑事協(xié)助法》的建議，詳細(xì)論述了涉外刑事程序問題和跨國跨境犯罪的控制機制等內(nèi)容。趙永琛從國際刑法和國際刑事司法協(xié)助的角度針對國際警務(wù)合作開展的上述研究，雖未明確提及“國際警務(wù)合作”這一概念，但不可否認(rèn)，其研究內(nèi)容確屬國際警務(wù)合作范疇，為后續(xù)學(xué)界的國際警務(wù)合作研究奠定了堅實基礎(chǔ)。

2.國際警務(wù)合作概念的提出

國內(nèi)最早提出“國際警務(wù)合作”一詞的是中國人民公安大學(xué)的向黨教授。1997 年他在《國際警務(wù)合作概述》一文中首創(chuàng)性提出“國際警務(wù)合作”概念，認(rèn)為國際警務(wù)合作是指不同國家的警察機關(guān)之間，根據(jù)本國法律或者參加的國際公約，在懲治國際性犯罪、維護國際社會秩序領(lǐng)域相互提供援助、協(xié)調(diào)配合的一種執(zhí)法行為，是一種跨越國界的警察事務(wù)交流；文章還系統(tǒng)論述了國際警務(wù)合作的特征、范圍、意義、法律依據(jù)。此后其陸續(xù)發(fā)文，圍繞國際偵查協(xié)作、追繳犯罪收益、開展引渡的條件和程序展開系列研究。他還建議在公安院校創(chuàng)設(shè)“涉外警務(wù)”專業(yè)，分析了該專業(yè)的學(xué)科特點和培養(yǎng)目標(biāo)，并提出課程設(shè)置構(gòu)想和教學(xué)改革意見。2002 年其撰寫的《加入世貿(mào)組織對公安工作的影響》一文論述了中國與各國警察機構(gòu)在開展國際警務(wù)合作時存在的問題和中外警務(wù)合作條約體系，2012 年提出了“警察外交”概念并論述了其特征和趨勢。[9]可以說，向黨教授的研究將國際警務(wù)合作以更直觀的形式呈現(xiàn)給了學(xué)界。涉外警務(wù)專業(yè)方向的設(shè)置，既培養(yǎng)了國際警務(wù)人才，又使得國際警務(wù)合作的研究開始自成體系。2005 年向黨主編的《國際警務(wù)合作概論》，成為國內(nèi)第一部關(guān)于國際警務(wù)合作研究的專著。

3.國際警務(wù)合作研究的蓬勃發(fā)展

繼趙永琛和向黨的拓荒性研究之后，與國際警務(wù)合作相關(guān)的早期著作還有：苑軍輝等人的《國際刑警組織與國際犯罪偵查》、盧國學(xué)的《國際刑警組織》、馬建文的《涉外警務(wù)》等。此后，國內(nèi)出現(xiàn)一批研究國際警務(wù)合作的專著：2013 年，王莉、趙宇合著的《國際警務(wù)合作理論研究綜述》，詳細(xì)闡釋了國際警務(wù)合作概念面臨的挑戰(zhàn)、障礙。2014年，趙宇的《國際警務(wù)執(zhí)法合作》對國際警務(wù)合作條約、刑事管轄、刑事司法協(xié)助、國際偵查協(xié)作、境外追逃、國際警務(wù)合作機制、國際刑警組織、維和警務(wù)以及國際警務(wù)聯(lián)絡(luò)官展開了研究；荊長嶺、易志華、吳興民等合著的《全球化時代的國際刑事警務(wù)合作》闡述了國際刑事警務(wù)合作的基本構(gòu)架、全球性國際組織公約、區(qū)域性國際組織或公約內(nèi)的多邊合作以及國際刑事警務(wù)合作的相關(guān)條約、國際性犯罪管轄等。2015 年，曾范敬的《國際警務(wù)合作的理論與實踐》介紹了當(dāng)代警務(wù)合作的概念及應(yīng)用，國際警務(wù)合作案例及其所需責(zé)任與效率。2017 年，苑軍輝的《國際刑警組織與國際警務(wù)合作》闡述了國際警務(wù)合作的范圍、渠道和途徑。國內(nèi)有關(guān)國際警務(wù)合作的研究進入了蓬勃發(fā)展期。

(二)研究成果分析

1.研究內(nèi)容解析

隨著研究的不斷深入，中國國內(nèi)涌現(xiàn)出大批從不同角度研究國際警務(wù)合作的學(xué)術(shù)成果，多以論文形式呈現(xiàn)。通過檢索并歸類，國內(nèi)關(guān)于國際警務(wù)合作的現(xiàn)有研究成果可歸納為以下幾類：一是理論研究。主要集中在國際警務(wù)合作的概念分析、方式、構(gòu)建、成本等。二是實務(wù)對策研究。這類研究針對打擊跨境網(wǎng)絡(luò)犯罪、電信詐騙、反洗錢、預(yù)防腐敗以及境外追逃追贓、打擊恐怖主義、拐賣人口、販賣毒品等跨國犯罪居多，個別學(xué)者針對打擊野生動植物犯罪國際警務(wù)執(zhí)法合作、湄公河次區(qū)域航運安全合作、海外突發(fā)事件應(yīng)急管理機制展開研究。三是法律視角的研究。主要從國際刑事司法協(xié)助展開研究，涉及國際條約和多邊條約。四是國別研究。國內(nèi)關(guān)于國家或區(qū)域間警務(wù)合作研究多集中在與東盟、中亞、個別鄰國間某領(lǐng)域的合作，與美國、歐盟、澳大利亞、加拿大等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的警務(wù)合作研究較少。五是合作組織與機制的研究。主要圍繞現(xiàn)有的國際警務(wù)合作平臺和機制開展研究，如國際刑警組織、歐洲警察組織、上海合作組織、瀾湄聯(lián)合巡邏執(zhí)法機制、駐外警務(wù)聯(lián)絡(luò)官機制等。

2.研究成果述評

通過分析梳理國際警務(wù)合作研究情況，筆者作如下述評：一是國內(nèi)關(guān)于國際警務(wù)合作的專著少、論文多。學(xué)術(shù)論文受制于篇幅和版面，其研究深度和廣度無法與專著同日而語。二是論文缺乏從宏觀、中觀、微觀等各個層面的統(tǒng)籌把握和分析，多從打擊跨國犯罪的某一實務(wù)角度出發(fā)，國內(nèi)目前僅有一篇文章提及要從制度、組織、實施三個層面構(gòu)筑多層面國際警務(wù)合作框架。實際上，國際警務(wù)合作涉及國際法律條約、國際合作組織、國際關(guān)系等多方面因素，從某個角度開展研究必然受制于視角和學(xué)科背景的掣肘，導(dǎo)致片面化。三是全球視野少，針對周邊研究居多，如中國與中亞、東盟等國家的安全合作等。

三、國際警務(wù)合作的國外研究綜述

(一)國際警務(wù)合作國外研究脈絡(luò)追蹤

1.國際警務(wù)合作國外研究的初始階段

與國際警務(wù)合作有關(guān)的研究，美國著名國際刑法理論教授謝里夫·巴西奧尼(Sherif Bassiouni)在20 世紀(jì)60 年代的國際刑法和國際犯罪相關(guān)論文中便有涉及，認(rèn)為國際犯罪不應(yīng)排除在國際法律體系之外①參見阿爾弗雷德·魯賓、謝里夫·巴西奧尼、韋德·P·南達(dá)：《國際刑法專論》，載《美國國際法雜志》，1974 年1 月。，隨后幾十年間，巴西奧尼教授的大量專著和論文對國際警務(wù)活動以及國際執(zhí)法的法律方面也多有涉及。伴隨國際刑警組織建立起的多國警察合作機制的逐漸成熟，20 世紀(jì)80 年代末，國際警務(wù)合作領(lǐng)域早期的一些專著相繼問世，諸如邁克爾·福納(Michael Fonner)的《國際刑警組織：世界犯罪和國際刑事司法問題》(Interpol Issues in World Crime and International Criminal Justic)、馬爾科姆·安德森(Malcolm Anderson)的《世界警務(wù)：國際刑警組織與國際警務(wù)合作的政治》(Policing the World：Interpol and the Politics of International Police Co-operation)和《歐盟警務(wù)：理論、法律和實踐》(Policing the European Union：Theory， Law and Practice)、伊?！ぜ{德爾曼 (Ethan Nadelmann )的《警察無國界：美國執(zhí)法的國際化》(Cops Across Borders：The Internationalization of US Law Enforcement)等。

圍繞國際刑警組織建立的多國警務(wù)合作機制，邁克爾·福納提出將20 世紀(jì)70 年代出現(xiàn)的恐怖主義納入國際刑警組織的業(yè)務(wù)范疇，并在多篇論文中闡述該觀點；②1973 年11 月，作者在紐約舉行的美國犯罪學(xué)學(xué)會年會上發(fā)表題為《脆弱的社會：技術(shù)、恐怖和受害的危機》研究論文；20世紀(jì)80 年代中期作者發(fā)表《國際刑警組織：國際刑警組織的一些問題》研究論文；1985 年，作者在美國圣地亞哥犯罪協(xié)會年會上發(fā)表《國際刑警組織：美國對恐怖主義、毒品執(zhí)法和洗錢犯罪政策逆轉(zhuǎn)中一些問題》研究論文。上述論文均提及該觀點。馬爾科姆·安德森通過采訪歐洲和美國數(shù)十位警察官員，在其兩部專著中對國際刑警組織和國際警務(wù)合作的政治因素進行了全面分析，探討了國際刑警組織及其他跨國警務(wù)合作類型，認(rèn)為國家主權(quán)對國際警務(wù)合作會產(chǎn)生影響；伊?！ぜ{德爾曼通過采訪分布在19 個國家的近300 名美國海外執(zhí)法人員撰寫的《警察無國界：美國執(zhí)法的國際化》一書，審視了美國外交與刑事司法的相關(guān)政策和問題，比較了不同國家執(zhí)法人員的做法和行為，認(rèn)為美國刑事執(zhí)法的國際化推動了世界各地刑事司法的“美國化”。

2.國際警務(wù)合作國外研究的多元化發(fā)展階段

繼上述早期專著問世，各國學(xué)界關(guān)注國際警務(wù)合作的專家學(xué)者越來越多，研究內(nèi)容、研究視角相繼呈多元化發(fā)展。

約翰·本尼恩(Jhon Benyon)區(qū)分了歐洲警務(wù)合作的宏觀、中觀和微觀層次，并在《歐盟警務(wù)：執(zhí)法合作基礎(chǔ)的變化》(1994)一文中分析了歐盟跨國犯罪現(xiàn)狀，認(rèn)為要從宏觀、中觀、微觀三個層面考慮歐洲警務(wù)合作；宏觀層面是憲法和國際法律協(xié)議與國家法規(guī)的統(tǒng)一，中觀層面則指警察和其他執(zhí)法機構(gòu)，微觀層面是對特定犯罪的調(diào)查以及對特定形式犯罪的預(yù)防和控制。該文通過上述三個層次對國際刑警組織、申根集團、特萊維集團等警務(wù)機構(gòu)進行分析，提出歐盟警務(wù)合作的前景和障礙。[10]

詹姆士·謝普蒂基(J.W.E. Shiptycki)以后現(xiàn)代主義視角研究了歐洲跨國警務(wù)合作，并從警務(wù)技術(shù)、法律基礎(chǔ)以及政治和管理體制四個方面解釋了跨國警務(wù)亞文化，其編輯的論文集《跨國警務(wù)問題》提出：新的“網(wǎng)絡(luò)化”治理模型正在形成；以全球關(guān)系為重點的全球治理“臺球模型”的局限性在于主權(quán)國家之間；對“跨國化”的充分理解必須包括“試圖通過參照國家行動來理解全球舞臺的行動，因為它受到世界政治中非國家因素和過程的制約”。此外，謝普蒂基還研究了美國等國家在打擊洗錢犯罪領(lǐng)域的國際合作，分析了加拿大跨國有組織犯罪的微觀治理過程。

萊斯·約翰斯頓(Les Johnston)從跨國私人警務(wù)視角出發(fā)，認(rèn)為多樣性是全球化的關(guān)鍵因素之一，全球化將多樣性融入治理中，與跨國公共警務(wù)有關(guān)的恐怖主義、販賣毒品、武器販運、跨國詐騙等問題催生了跨國商業(yè)安全市場，打破了國家對跨國層面國家安全的壟斷，并產(chǎn)生“兩個成員重疊的互動世界”。讓·保羅·布德(Jean-Paul Brodeur)通過案例對加拿大和瑞士間的跨國警務(wù)合作以及跨國刑事訴訟中的相關(guān)問題進行了研究，認(rèn)為跨國警務(wù)是一個過程，當(dāng)超出兩國警察部門之間的交易范圍時，會帶來更大的復(fù)雜性。當(dāng)警察尋求的信息超出現(xiàn)有犯罪情報范圍時，警察必須通過政府渠道，因此，跨國警務(wù)需要建立兩種關(guān)系：各國政府間的聯(lián)系和不同國家警察機構(gòu)間的聯(lián)系。弗蘭克·格雷戈里(Frank Gregory)在國際刑事司法框架內(nèi)分析了聯(lián)合國以及歐盟體系下的國際刑事司法合作與國際警務(wù)合作。彼特·曼寧(Peter K. Manning)認(rèn)為跨國警務(wù)的興起與信息警務(wù)的增長并行，跨國警務(wù)在某種程度上是對一種新的、增長的和共鳴的社會空間的監(jiān)管。丹尼爾·科尼格等人所著《全球視角下的國際警務(wù)合作》較為全面的分析了中國、美國、歐洲、日本等國家和地區(qū)的國際警務(wù)合作；西里爾·菲納特(Cyrille Fijnaut)圍繞歐洲警務(wù)合作對跨境警務(wù)執(zhí)法開展了研究，并分析了將紐約打擊有組織犯罪的“雙重戰(zhàn)略”引入默茲—萊茵歐元區(qū)的障礙和可行性。詹妮弗·海斯特曼(Jennifer L.Hesterman)在分析全球跨國犯罪現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，闡述了美國打擊跨國犯罪的體系，并總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)。

丹尼爾·坦達(dá)·恩塞雷科(Daniel D. Ntanda Nsereko)在《當(dāng)犯罪跨越國界：一種南部非洲的視角》中簡述了南部非洲發(fā)展共同體(SADC)框架下的警務(wù)合作。約翰·哈查德(John Hatchard)認(rèn)為非洲在打擊跨國犯罪中面臨司法管轄權(quán)沖突、追繳境外犯罪非法收益等挑戰(zhàn)，打擊跨國犯罪需國家政治意愿的支持，跨國犯罪調(diào)查和起訴代價昂貴，非洲各國需其他國家協(xié)助屬合理現(xiàn)象，豁免問題是起訴參與跨國犯罪活動的在職國家元首和政府首腦的障礙。[11]

馬修·戴弗雷姆(Mathieu Deflem)在闡述國際警務(wù)合作發(fā)展歷史基礎(chǔ)上，基于馬克思·韋伯的官僚制理論建立警務(wù)官僚自治理論用以分析國際警務(wù)合作的問題和對策，并撰寫《警務(wù)全球化——國際警務(wù)合作的歷史基礎(chǔ)》一書。在警務(wù)官僚自治理論基礎(chǔ)上，他分析了9·11 事件后國際刑警組織框架下的國際反恐合作，認(rèn)為警察的相對獨立性從警察和其他國家機構(gòu)所扮演的特定角色方面暴露了以國家為中心的理論的局限性，國家官僚機構(gòu)的自治權(quán)為計劃和實施官僚活動創(chuàng)造潛力，而無需考慮合法性以及政治因素。此外，他還借助警務(wù)官僚自治理論研究了歐洲警察組織反恐工作，分析了歐盟內(nèi)部反抗警務(wù)的影響因素。約翰·凱西(John Casey)在《全球警務(wù)：國際和跨國警務(wù)實踐》一書中分析了多邊和雙邊警務(wù)合作在應(yīng)對跨國犯罪中的有效性和局限性，認(rèn)為影響警務(wù)合作的因素有腐敗和私人商業(yè)安保的興起。

西爾韋斯·瑪莎(Rutsel Silvestre J. Martha)的專著《國際刑警組織的法律基礎(chǔ)》詳細(xì)研究了國際刑警組織是否可以在沒有正式條約的前提下成立。托德·桑德勒(Todd Sandler)等人研究了國際刑警組織框架下的國際反恐合作，并對其成本和收益進行了全方位的評估和定量測量，得出國際刑警組織在反恐方面的每一美元會帶來約200 美元回報的結(jié)論。[12]薩斯基亞·胡夫納格爾(Saskia Hufnage)等人從比較法視角全面分析了歐盟和澳大利亞間的警務(wù)執(zhí)法合作，還從不同學(xué)科角度探討了跨境執(zhí)法合作問題，以歐盟與澳大利亞和亞太地區(qū)合作為研究前提，既分析了民族國家間的宏觀合作，也闡述了民族國家內(nèi)不同執(zhí)法機構(gòu)間的微觀合作。

本·鮑林和詹姆士·謝普蒂基共同撰寫的《全球警務(wù)機制研究》研究了新自由主義全球化影響下的西方國際警務(wù)合作模式，將跨國警務(wù)合作框架分為全球警務(wù)機構(gòu)、區(qū)域警務(wù)機構(gòu)、國家警務(wù)中樞以及私營跨國警務(wù)，探討了全球警務(wù)實踐和策略，基于結(jié)構(gòu)主義視角，認(rèn)為新自由主義霸權(quán)塑造了國際警務(wù)職業(yè)亞文化，國際警務(wù)合作是全球治理必不可少的一部分。巴里·瑞安(Barry J. Ryan)認(rèn)為警察權(quán)力改變了傳統(tǒng)的主權(quán)權(quán)力關(guān)系，是一種廣泛的改革力量，從警察權(quán)力活動范圍由國內(nèi)走向國際的角度闡述了國際警務(wù)活動的出現(xiàn)，認(rèn)為其在全球治理中發(fā)揮巨大作用。[13]

弗里德里克·勒米厄(Frederic Lemieux)主編的論文集《國際警務(wù)合作的理論與實踐》匯集西方多個國家和地區(qū)在開展國際警務(wù)合作過程中面臨的機遇和挑戰(zhàn)，對國際警務(wù)合作中存在的問題以及未來發(fā)展趨勢進行了研究。此外，他還利用戰(zhàn)略分析框架分析了部署在美國華盛頓地區(qū)的國際警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，研究了全球警務(wù)系統(tǒng)的內(nèi)部運作過程。盧多·布羅克(Ludo Block)在網(wǎng)絡(luò)模型基礎(chǔ)上，檢驗了與雙邊聯(lián)絡(luò)官工作有關(guān)的實踐，發(fā)現(xiàn)國家法律和警察組織需要國際勞工組織的高度酌處權(quán)和自主權(quán)，警務(wù)聯(lián)絡(luò)官應(yīng)對跨國警務(wù)合作復(fù)雜性的功效取決于他們建立特權(quán)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)的能力，以及他們對聯(lián)絡(luò)所轄區(qū)的法律和組織細(xì)節(jié)的了解。妮卡·奇塔茲(Nika Chitadze)則從國際法律條約和協(xié)議視角研究了全球范圍內(nèi)的預(yù)防和打擊有組織犯罪措施。

(二)研究狀況述評

國外關(guān)于國際警務(wù)合作的研究源于國際法中關(guān)于國際刑事司法協(xié)助和打擊國際犯罪的相關(guān)規(guī)定，早期的研究依托國際法學(xué)或犯罪學(xué)。國外全面研究國際警務(wù)合作的專著較少，論文較多，按照時間順序排列文獻，國外關(guān)于國際警務(wù)合作的研究最初主要闡述合作事實，近些年則更側(cè)重服務(wù)實踐，基本經(jīng)歷了從描述性、解釋性到對策性研究的過程。如果按照約翰·本尼恩(Jhon Benyon)等人的歐洲警務(wù)合作宏觀、中觀、微觀三層次劃分，國外關(guān)于微觀層面的國際警務(wù)合作研究最多，針對國家間各類特定犯罪的研究占絕大多數(shù)，其次是圍繞國際刑警組織、歐洲刑警組織等合作組織的中觀層面，針對宏觀法律層面的研究最少。需要注意的是幾乎沒有學(xué)者針對上述三個層次統(tǒng)籌開展國際警務(wù)合作研究。

四、結(jié)論與啟示

(一)有關(guān)國際警務(wù)合作國內(nèi)外研究的總體評價

國內(nèi)外關(guān)于國際警務(wù)合作的研究存在的共同問題是專著少、論文多，且缺乏成體系的研究視角。無論是國際學(xué)者還是國內(nèi)學(xué)者，針對國際警務(wù)合作的研究主要集中于微觀層面，缺乏從宏觀、中觀、微觀等各層次的統(tǒng)籌研究與分析；盡管針對國際警務(wù)合作的研究基本經(jīng)歷了從描述性、解釋性到對策性研究的過程，但國際警務(wù)合作理論在近些年并未取得實質(zhì)性的突破，相較于國際政治、國際關(guān)系等專業(yè)學(xué)科 ，國際警務(wù)合作這一研究領(lǐng)域始終處于邊緣化的地位和狀態(tài)。

(二)國際警務(wù)合作的國內(nèi)外研究比較

比較分析國內(nèi)外國際警務(wù)合作研究現(xiàn)狀，國內(nèi)關(guān)于國際警務(wù)合作的研究較國外還很稀少。同時，國內(nèi)現(xiàn)有學(xué)者針對國際警務(wù)合作的研究多偏重類別研究，注重現(xiàn)象的描述和經(jīng)驗的總結(jié)，缺乏規(guī)律和趨勢分析，鮮有學(xué)者從國際警務(wù)合作的宏觀、中觀、微觀三個維度探索發(fā)現(xiàn)國際警務(wù)合作的新趨勢，并提出相應(yīng)對策，一定程度降低了理論對實踐的指導(dǎo)作用。總體來看，國內(nèi)關(guān)于國際警務(wù)合作的研究思路與國外還存在一定差距，同時，國內(nèi)國際警務(wù)合作研究理論與實踐的結(jié)合度較低，國外針對國際警務(wù)合作的研究既重視理論又注重實踐，如警務(wù)官僚自治理論，宏觀、中觀、微觀三個層面的歐洲警務(wù)合作，跨國警務(wù)亞文化等理論，國外學(xué)者將上述理論用于分析具體區(qū)域或世界范圍內(nèi)的國際警務(wù)合作，指導(dǎo)意義重大。反觀國內(nèi)，針對國際警務(wù)合作的研究僅僅集中在實務(wù)對策和法律視角的研究，僅有的理論研究集中于國際警務(wù)合作的概念分析等，缺乏真正意義上的理論研究。國內(nèi)研究普遍還處于借鑒國外理論的階段，缺乏本國獨有的理論體系。

(三)未來國際警務(wù)合作國內(nèi)研究的重點及方向

筆者認(rèn)為，中國學(xué)界應(yīng)注重對國際警務(wù)合作的系統(tǒng)研究，即從宏觀、中觀、微觀等各層面對國際警務(wù)合作開展研究，注重理論與實踐的結(jié)合，實現(xiàn)理論實踐指導(dǎo)價值。就中國國際警務(wù)合作而言，宏觀層面是指國際警務(wù)合作面臨的國際形勢、現(xiàn)有國際和國內(nèi)法律依據(jù)等；中觀層面是指中國現(xiàn)有的國際警務(wù)合作組織以及參與的其他相關(guān)國際警務(wù)合作機構(gòu)或組織；微觀層面是指特定犯罪的調(diào)查以及對特定形式犯罪的預(yù)防和控制等。新時代背景下，中國已然走進世界舞臺中央，海外利益大大增加，綜合實力與國際影響力顯著提升，針對國際警務(wù)合作，學(xué)界的研究理應(yīng)放眼全球，建立全面系統(tǒng)的研究與合作框架，在堅持總體國家安全觀前提下，從國際警務(wù)合作的宏觀、中觀、微觀三個維度整體探索發(fā)現(xiàn)國際警務(wù)合作的新趨勢并提出相應(yīng)對策，為新時代國際警務(wù)合作實踐提供有益智力支持，推進國際警務(wù)合作的不斷進步和發(fā)展。

1.注重對當(dāng)前中國面臨的國際形勢的研究

盡管和平與發(fā)展仍是時代主題，但國際形勢不穩(wěn)定、不確定性因素明顯增加，國際政治經(jīng)濟秩序面臨深刻調(diào)整，各種全球性危機損害了原有國際秩序的經(jīng)濟基礎(chǔ)，尤其是2020 年新冠病毒的全球肆虐，以中國為代表的新興國家展現(xiàn)出過人的國家治理能力，降低了發(fā)達(dá)國家的外交政策執(zhí)行力。對此，以美國為典型代表的守成大國表現(xiàn)出強烈的排他性，導(dǎo)致國際體系對抗性風(fēng)險明顯升級。2017 年，國家主席習(xí)近平在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告中指出：“世界處于大發(fā)展大變革大調(diào)整時期。”2018 年6 月，習(xí)近平在中央外事工作會議上提出“世界處于百年未有之大變局”這一重大判斷，成為中國對當(dāng)前國際形勢的基本認(rèn)知。

作為世界上最大新興經(jīng)濟體，中國與世界上各主要大國的關(guān)系變得更為復(fù)雜和不確定，尤其是與美國的關(guān)系變得越發(fā)緊張和復(fù)雜，全面競爭態(tài)勢逐漸顯現(xiàn)。2017 年，美國特朗普政府發(fā)布任期內(nèi)第一份《國家安全戰(zhàn)略報告》，33 次提及中國，并將中國視為“戰(zhàn)略競爭對手”。2018 年3 月，特朗普政府根據(jù)其“301 調(diào)查”結(jié)果簽署備忘錄，對中國進口商品大規(guī)模征收關(guān)稅，并限制中國企業(yè)對美投資并購，成為中美貿(mào)易摩擦加劇的標(biāo)志性事件。中美經(jīng)貿(mào)摩擦實質(zhì)是大國間競爭加劇的表現(xiàn)，從行業(yè)領(lǐng)域來看，經(jīng)貿(mào)摩擦已向政治、軍事、科技、執(zhí)法合作等領(lǐng)域擴展。2020 年7 月，中美互相關(guān)閉總領(lǐng)館事件便是向政治領(lǐng)域的延伸和蔓延。在科技領(lǐng)域，美國實施對中興、華為等中國企業(yè)的制裁封鎖，并推動關(guān)鍵領(lǐng)域特別是國防產(chǎn)業(yè)與中國“脫鉤”。2019 年12 月7 日，美國聯(lián)邦通訊委員會決定，以國家安全為由禁止一切華為產(chǎn)品和技術(shù)在美國的銷售。除此以外，美國還施壓其盟友實行“華為禁令”。在此背景下，國際警務(wù)合作客觀上受到深刻影響，最明顯的例證是2018 年、2019 年中美執(zhí)法及網(wǎng)絡(luò)安全對話均未如期舉行，究其原因，很難說與中美間的緊張關(guān)系無關(guān)。2020 年10 月28 日，美國司法部和聯(lián)邦調(diào)查局宣布“對八名充當(dāng)中華人民共和國代理人并在美國參與獵狐行動的人提出起訴，其中五人被逮捕”。美國聲稱，“中國上述在美國的獵狐行動人員在美國領(lǐng)土非法執(zhí)法并監(jiān)控和騷擾美國公民和永久居民”，這是美國首次對中國參與“獵狐行動”的人員提出起訴。而實際上，中美之間有著比較成熟的執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，美國此次“翻臉”的態(tài)度與行為表明中美之間的貿(mào)易與經(jīng)濟摩擦已延伸至執(zhí)法合作領(lǐng)域。

隨著國際力量對比消長變化和全球性挑戰(zhàn)日益增多，加強全球治理、推動全球治理體系變革成為大勢所趨。習(xí)近平在主持中共十八屆中央政治局第三十五次集體學(xué)習(xí)時指出，中國要抓住機遇、順勢而為，推動國際秩序朝著更加公正合理的方向發(fā)展。對中國而言，現(xiàn)存國際秩序存在西方主導(dǎo)、話語權(quán)和代表權(quán)缺失以及西方的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”等不公平、不合理之處。就國際警務(wù)合作研究而言，學(xué)界應(yīng)從我國面臨國際形勢的視角展開國際警務(wù)合作研究，意識到中國目前正面臨著以美國為首的西方國家的打壓，這種狀況將是未來中國國際警務(wù)執(zhí)法合作長期面臨的挑戰(zhàn)，短時間內(nèi)應(yīng)繼續(xù)依托現(xiàn)有的西方已建立的國際警務(wù)合作體系，實現(xiàn)最大化利用。長期來看，隨著中國的發(fā)展和自身實力的增強，中國學(xué)界在關(guān)鍵時刻要敢為人先，敢于提出新觀點、創(chuàng)設(shè)新機制，逐步推動建立更為公平公正和相互尊重與協(xié)商的國際警務(wù)合作體系。

2.注重國際警務(wù)合作法律體系、條約建設(shè)研究

與世界范圍內(nèi)較為成熟的國際警務(wù)合作相比，中國的國際警務(wù)合作發(fā)展起步晚，法律基礎(chǔ)較為薄弱，未來，學(xué)界應(yīng)加強國際警務(wù)合作領(lǐng)域的相關(guān)法律基礎(chǔ)的研究與探索。中國現(xiàn)有關(guān)于國際警務(wù)合作的國內(nèi)法分為實體法、程序法以及專項立法等類型。其中實體法主要有《刑法》及其修正案、《國家安全法》；程序法主要有《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(2019)》《締結(jié)條約程序法》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于適用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件違法所得沒收程序若干問題的規(guī)定》；專項立法主要有《引渡法》《禁毒法》《反洗錢法》《反恐怖主義法》《國際刑事司法協(xié)助法》《監(jiān)察法》等。上述法律共同構(gòu)成國際警務(wù)合作的國內(nèi)法依據(jù)。但系統(tǒng)來看，上述現(xiàn)有的涉及國際警務(wù)合作的國內(nèi)法律法規(guī)略顯松散和凌亂，學(xué)界可先行嘗試將有關(guān)國際警務(wù)合作的法律法規(guī)進行整合，統(tǒng)一法律位階和效力，實現(xiàn)國際警務(wù)合作領(lǐng)域國內(nèi)法的系統(tǒng)化和規(guī)范化。此外，嘗試開展《國際警務(wù)合作法》的制定研究，可以進一步實現(xiàn)與國際相關(guān)法律的無縫對接，減少因法系和法治理念不同而產(chǎn)生的隔閡和障礙。同時，還應(yīng)探索和完善證據(jù)立法，為警務(wù)合作提供堅實的證據(jù)基礎(chǔ)。

縱觀世界范圍內(nèi)的國際警務(wù)合作，各個國家和地區(qū)的警務(wù)合作均以法律為基礎(chǔ)開展，尤其是歐盟框架下的國際警務(wù)合作，具備相當(dāng)詳細(xì)和完備的法律法規(guī)及條例；中國與之相比，現(xiàn)有的國際警務(wù)合作法律法規(guī)有待充實和細(xì)化。以《中華人民共和國國際刑事司法協(xié)助法》為例，該法的實施完善了中國刑事法律體系，順應(yīng)了國際合作的規(guī)則需要，成為中國確保條約中規(guī)定的國際法義務(wù)落地的國內(nèi)法依據(jù)，可以說該法的實施意義重大。但不可否認(rèn)的是，該法的部分內(nèi)容還有待進一步細(xì)化和完善。該法第5 條規(guī)定：“中華人民共和國和外國之間開展刑事司法協(xié)助，通過對外聯(lián)系機關(guān)聯(lián)系。中華人民共和國司法部等對外聯(lián)系機關(guān)負(fù)責(zé)提出、接收和轉(zhuǎn)遞刑事司法協(xié)助請求，處理其他與國際刑事司法協(xié)助相關(guān)的事務(wù)。中華人民共和國和外國之間沒有刑事司法協(xié)助條約的，通過外交途徑聯(lián)系?！备鶕?jù)上述條文，中國和外國開展刑事司法協(xié)助的對外聯(lián)系機關(guān)是司法部等，該表述并未明確說明對外聯(lián)系機關(guān)除司法部以外，還包括哪些機關(guān)。此外，條文中規(guī)定在缺乏刑事司法協(xié)助條約時“通過外交途徑解決”，但并未規(guī)定外交途徑的相關(guān)具體程序或辦法，規(guī)定略顯籠統(tǒng)。

此外，截至目前，中國與57 個國家締結(jié)了引渡條約，同58 個國家締結(jié)了刑事司法合作方面的條約，同13 個國家簽署了被判刑人移管條約，與15 個國家簽訂懲治犯罪的雙邊條約。其中，締結(jié)雙邊或多邊引渡條約的數(shù)量與歐美發(fā)達(dá)國家相比差距還很大，歐美發(fā)達(dá)國家同其他國家或組織簽訂引渡條約的數(shù)量均在100 個左右，其中加拿大115 個、英國96 個、法國108 個等。中國現(xiàn)有簽訂和加入的國際刑事司法協(xié)助方面的協(xié)議總數(shù)偏少，尤其同歐美發(fā)達(dá)國家之間的引渡條約較少。現(xiàn)有同中國締結(jié)引渡條約的國家大多屬于發(fā)展中國家或相對較小的國家，并不包括美國、英國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家。正是由于缺乏與上述發(fā)達(dá)國家間的引渡條約，外加“條約前置主義”的制約，導(dǎo)致中國與外逃犯罪分子大量逃往的美國、新加坡等國家的引渡合作難以開展。在缺乏引渡條約的情況下，只能以個案的形式抓捕外逃的罪犯，成本高，遣返成功率則要視雙方外交關(guān)系而定，存在巨大的不確定性。因此，加強條約建設(shè)研究非常重要。

3.重視推動國內(nèi)中觀層面的國際警務(wù)合作研究

(1)推動上海合作組織框架下的國際警務(wù)合作向?qū)嶓w化運作方向發(fā)展

盡管上海合作組織的內(nèi)涵已變得相當(dāng)豐富，涵蓋打擊恐怖主義、毒品犯罪、有組織犯罪、邊境安全合作、信息安全合作，以及跨國追捕、遣返等刑事司法協(xié)助諸多方面。但組織框架下的常設(shè)機構(gòu)卻僅有設(shè)在烏茲別克斯坦的地區(qū)反恐機構(gòu)，尚無地區(qū)禁毒機構(gòu)，亦無地區(qū)反跨國有組織犯罪機構(gòu)，雖然有《上合組織成員國關(guān)于合作打擊非法販運麻醉藥品、精神藥物及其前體的協(xié)議》《2011—2016 年上合組織成員國禁毒戰(zhàn)略》及其《落實行動計劃》《上海合作組織成員國和阿富汗伊斯蘭共和國打擊恐怖主義、毒品走私和有組織犯罪行動計劃》《上海合作組織成員國政府間合作打擊犯罪協(xié)定》《上海合作組織成員國邊防合作協(xié)定》等領(lǐng)域的合作協(xié)議與文件，但上述領(lǐng)域的合作均未實現(xiàn)實體化運作。與歐盟相比，上合框架下的安全合作還有巨大發(fā)展?jié)摿Γ瑲W盟框架下地區(qū)警務(wù)合作組織機構(gòu)包括歐盟執(zhí)法合作局、歐盟刑事司法合作局、歐盟邊境與海岸警衛(wèi)局、歐洲反欺詐辦公室等。以歐盟執(zhí)法合作局為例，該局又下設(shè)歐洲網(wǎng)絡(luò)犯罪中心、歐洲反恐中心、歐洲移民走私中心，確保了歐盟執(zhí)法合作局在打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、恐怖主義、移民走私等領(lǐng)域均實現(xiàn)了實體化運作。因此，針對上合框架下的國際警務(wù)合作研究應(yīng)沿著實體化運作的研究方向開展。

(2)推動警務(wù)聯(lián)絡(luò)官制度研究的進一步深化

與西方發(fā)達(dá)國家相比，中國的駐外警務(wù)聯(lián)絡(luò)官發(fā)展起步晚，外交資源薄弱，開展國際警務(wù)執(zhí)法安全合作經(jīng)驗不夠豐富。截至2017 年，中國共在32個國家的40 個使(領(lǐng))館派駐68 名警務(wù)聯(lián)絡(luò)官。美國作為外派法務(wù)專員較早的國家之一，禁毒署、聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報局等機構(gòu)均在國外派駐有各自的法務(wù)專員，針對保護的不同種類的利益，與派駐國對口執(zhí)法部門開展合作。截至2020 年，美國聯(lián)邦調(diào)查局在全球的美國使(領(lǐng))館共設(shè)立法務(wù)專員辦公室63 個和超過20 個較小的子辦事處，共覆蓋180 多個國家、地區(qū)和島嶼，其中美洲地區(qū)共10個、亞洲12 個、歐洲11 個、非洲8 個、中東10 個、東歐和歐亞大陸共12 個，擁有法務(wù)專員及助理專員250 余人。①資料來源：美國聯(lián)邦調(diào)查局官網(wǎng)。美國禁毒署在全球68 個國家或地區(qū)設(shè)有91 個駐外辦事處。②資料來源：美國禁毒署官網(wǎng)。盡管中國與美國有相當(dāng)量的全球海外利益需要保護，但僅與美國聯(lián)邦調(diào)查局一家的外派法務(wù)專員的規(guī)模和分布相比，中國的警務(wù)聯(lián)絡(luò)官數(shù)量和全球覆蓋率就已經(jīng)存在很大差距。首先，中國警務(wù)聯(lián)絡(luò)官總數(shù)僅相當(dāng)于美國聯(lián)邦調(diào)查局駐外法務(wù)專員數(shù)量的三分之一。其次，中國警務(wù)聯(lián)絡(luò)官在全球的分布較為集中，主要集中在傳統(tǒng)大國以及周邊國家，其中絕大多數(shù)集中在亞洲，亞洲49 個國家中有21 個國家駐有中國的警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，而歐洲僅有4 國、非洲僅有3 國、南北美洲各有2國駐有中國的警務(wù)聯(lián)絡(luò)官。從周邊國家來看，中國尚未向地區(qū)大國印度派駐警務(wù)聯(lián)絡(luò)官。在極端主義勢力活躍、對國家安全形勢有重大影響的中東、北非地區(qū)，中國僅在土耳其等國駐有警務(wù)聯(lián)絡(luò)官。在有大量發(fā)展中國家、大量中資企業(yè)和公民的撒哈拉以南的非洲和拉美等地，僅在南非、安哥拉、贊比亞、巴西、阿根廷等五國駐有警務(wù)聯(lián)絡(luò)官。在“一帶一路”沿線的66 個國家中，僅在17 個國家駐有警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，整體覆蓋率僅為25.8%。整體來看，中國駐外警務(wù)聯(lián)絡(luò)官在全球的分布存在不均衡的現(xiàn)實問題，導(dǎo)致中國警方在某些國家缺乏警務(wù)聯(lián)絡(luò)官的溝通和協(xié)調(diào)，致使警方在涉外案件辦理、取證、追逃追贓工作時更為困難。同時，中國在駐在國的警務(wù)聯(lián)絡(luò)官規(guī)模過小，大部分國家僅有一名聯(lián)絡(luò)官，既要負(fù)責(zé)打擊跨國犯罪、非法移民、恐怖主義以及高級領(lǐng)導(dǎo)人訪問安保、追逃追贓、海外利益保護等各領(lǐng)域的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，又要負(fù)責(zé)與國內(nèi)刑偵、經(jīng)偵、治安、網(wǎng)安、禁毒、反恐、出入境等各部門警種、機關(guān)單位的對接聯(lián)絡(luò)，遇有大案要案時，甚至還需經(jīng)常出差各地乃至各國。上述所有工作僅依靠一名警務(wù)聯(lián)絡(luò)官承擔(dān)，個人工作精力和專業(yè)能力均難以兼顧，給國際警務(wù)合作工作帶來很大困難。因此，筆者認(rèn)為，“一帶一路”倡議的提出，為國際警務(wù)合作研究提供了一個良好的研究方向與平臺，學(xué)界可以此為契機，大力開展國別研究，推動中國駐外警務(wù)聯(lián)絡(luò)官制度研究向縱深發(fā)展，為中國駐外警務(wù)聯(lián)絡(luò)官制度的發(fā)展與完善提供理論指導(dǎo)。

(3)開展中國駐外法務(wù)專員制度研究

中國雖有警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，但沒有法務(wù)專員，警務(wù)聯(lián)絡(luò)官在某些具體案件中代行著法務(wù)專員的職責(zé)。很多學(xué)者將二者視為同一事物，實際上，警務(wù)聯(lián)絡(luò)官與法務(wù)專員是有差別的，警務(wù)聯(lián)絡(luò)官一般只負(fù)責(zé)與駐在國警方的聯(lián)系和合作，比如案件的偵查、情報信息的交換、警察之間的交流與合作、來訪方面的工作；而法務(wù)專員較之警務(wù)聯(lián)絡(luò)官的職責(zé)更為寬泛，刑事案件的調(diào)查、起訴、審判、刑罰執(zhí)行等各階段的合作，法務(wù)專員都參與其中。駐外法務(wù)專員本質(zhì)上是法律官員或者司法官員，其性質(zhì)界定：一是政府官員，而不是學(xué)術(shù)研究人員，但同時又擁有法律背景，如法官或檢察官等；二是作為法律專員，具有外交官序列的官銜，所以駐外的性質(zhì)明顯。因此，駐外法務(wù)專員基本上是擁有法律或者司法背景，被派駐到國外、境外履行其任務(wù)的官員，其職責(zé)包括：一是了解駐在國的法制建設(shè)、司法狀況；二是宣傳本國的法制建設(shè)經(jīng)驗；三是促進和加強兩國在司法領(lǐng)域的交流，如警官、法官、律師等的交流；四是就重點案件合作起到橋梁和推動作用。設(shè)立駐外法務(wù)專員的目的是雙向的，既了解外國法律制度又宣傳本國法律文化。以日本為例，日本既有法務(wù)專員又有警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，二者既有分工又有協(xié)作。警務(wù)聯(lián)絡(luò)官負(fù)責(zé)與駐在國警方的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，法務(wù)專員負(fù)責(zé)與警務(wù)以外部門的溝通與協(xié)調(diào)，各司其職，互相配合。

駐外使(領(lǐng))館設(shè)立哪些法務(wù)專員職務(wù)，各國并無固定模式，多根據(jù)兩國交往與合作中的實際需要來確定。各國駐外使(領(lǐng))館除了比較普遍地設(shè)立政務(wù)專員、商務(wù)專員、文化專員外，對其他專員的設(shè)置一般根據(jù)實際情況確定，包括科技專員、農(nóng)業(yè)專員、教育專員等。近幾十年來，越來越多的國家在重要駐外使(領(lǐng))館中設(shè)置法務(wù)專員，法務(wù)專員已開始同科技專員、農(nóng)業(yè)專員、教育專員一樣成為一項常規(guī)外交制度。而尚無條件設(shè)立法務(wù)專員的使(領(lǐng))館，則聘請當(dāng)?shù)芈蓭熓聞?wù)所律師為使(領(lǐng))館法律顧問，為本國公民處理簡單的法律事務(wù)，提供法律咨詢。目前，無論是美國、日本、德國、法國、加拿大等發(fā)達(dá)國家，還是墨西哥、巴拿馬、危地馬拉、多米尼加等發(fā)展中國家，均在某些國家設(shè)有法務(wù)專員。諸如美國、德國、法國、奧地利等國還在一些海外大使館設(shè)立法律處，或者將領(lǐng)事處擴大為法律領(lǐng)事處，安排多名官員從事與法律相關(guān)的外交工作。許多國家駐中國的使館也設(shè)有法務(wù)專員，諸如美國、法國、德國、俄羅斯、韓國等國。由此可見，設(shè)立駐外法務(wù)專員乃大勢也，中國學(xué)者應(yīng)具備國際視野，加強中國駐外法務(wù)專員制度研究，助力中國國際警務(wù)合作的迅速發(fā)展；但在研究進程中應(yīng)注意區(qū)分駐外法務(wù)專員與警務(wù)聯(lián)絡(luò)官，切勿將二者混淆等同。