新時代中俄天然氣合作的挑戰(zhàn)與對策

段秀芳 徐 佳

（新疆財經(jīng)大學 國際經(jīng)貿(mào)學院，新疆 烏魯木齊 830012）

一、引言

隨著經(jīng)濟全球化和世界多極化趨勢的不斷加強，能源競爭成為各國經(jīng)濟競爭的重要部分。目前，中國天然氣進口量世界第一，俄羅斯天然氣也需要開拓新市場，于是兩國利用地理毗鄰優(yōu)勢加快合作步伐。2015 年5月，中俄簽署了《中華人民共和國與俄羅斯聯(lián)邦關于絲綢之路經(jīng)濟帶建設和歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟建設對接合作的聯(lián)合聲明》，中方積極支持俄方推進歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟框架內(nèi)的一體化進程，俄方愿同中方推動“一帶一路”倡議的合作進程，這為兩國天然氣合作創(chuàng)造良好環(huán)境?！笆糯蟆眻蟾嬷刑岢觥巴七M能源生產(chǎn)和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系”的戰(zhàn)略任務，為中俄合作指明前進方向。2019 年6 月，中俄簽署了《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦關于發(fā)展新時代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關系的聯(lián)合聲明》，兩國決定盡快啟動天然氣供應計劃。2019 年12 月，中俄東線天然氣項目投產(chǎn)，由此中俄天然氣合作向更廣、更深方向邁進。研究新時代下中俄天然氣合作面臨的挑戰(zhàn)與對策，有利于深化兩國經(jīng)貿(mào)關系，為我國經(jīng)濟發(fā)展提供更多動力。

二、中俄天然氣合作進入新時代

（一）中國天然氣進口依存度快速提高

中國自2001 年加入WTO 以來，經(jīng)濟發(fā)展進入加速期，參與了更多的國際經(jīng)濟合作。2008 年的國際金融危機很大程度上沖擊了中國的天然氣行業(yè)。危機之后，政府采取了積極的財政和貨幣政策來恢復經(jīng)濟發(fā)展水平，天然氣行業(yè)也迅速發(fā)展起來。

中國自2001 年以來，天然氣的消費量和生產(chǎn)量隨著經(jīng)濟水平的提高而不斷增加。從消費量看，由2001年的274.30 億立方米增至2019 年的3067 億立方米左右，呈快速增長趨勢。同期，生產(chǎn)量由303.29 億立方米增至1761.74 億立方米，呈不斷增長趨勢。2001—2006 年，中國天然氣生產(chǎn)量始終大于消費量，2007—2019 年，生產(chǎn)量小于消費量且供需缺口不斷增大（見圖1）。新時代下，加快建設清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系是社會發(fā)展的重要課題。我國獲取了大量國外的開采技術和管理經(jīng)驗，生產(chǎn)能力快速提高，但仍需要通過進口來解決供不應求問題。

圖1 2001—2019 年中國天然氣生產(chǎn)量和消費量

2006 年中國開始進口天然氣，2018 年超過日本成為全球最大天然氣進口國。2006—2018 年，天然氣進口量由10 億立方米增至1322 億立方米左右，呈持續(xù)增長趨勢。同期，天然氣對外依存度也由6%持續(xù)升至45%左右。2010 年開始，我國處于能源結構轉型階段，需要大量進口天然氣?！笆濉币?guī)劃后，天然氣進口戰(zhàn)略通道格局基本形成，這為引進境外天然氣資源創(chuàng)造了良好的條件。因此，2010—2013 年和2016—2018 年兩個時期進口依存度增速尤為顯著。2019 年，我國天然氣增儲計劃取得重大進展，新增探明地質(zhì)儲量達1.4萬億立方米，對外依存度降至43%左右（見圖2）。在我國2019 年制定的油氣行業(yè)增儲上產(chǎn)“七年行動計劃”驅(qū)動下，預計國內(nèi)天然氣產(chǎn)量將繼續(xù)增長，天然氣進口依存度有望持續(xù)降低。

圖2 2006—2019 年中國天然氣生產(chǎn)量、進口量與對外依存度

（二）俄羅斯天然氣出口面臨挑戰(zhàn)

近年來，世界天然氣市場格局不斷變化，競爭加劇。美俄供應大國地位穩(wěn)定，亞洲消費中心地位鞏固，歐洲與亞太市場供需及價格聯(lián)動性持續(xù)增強。目前最主要的液化天然氣生產(chǎn)和出口國澳大利亞、卡塔爾等出現(xiàn)供過于求局面，后起的莫桑比克等國持續(xù)增加供應，中亞生產(chǎn)國增加出口的計劃受到資金不足的限制。歐洲方面，受烏克蘭危機影響，西方對俄羅斯的天然氣制裁至今未取消[1]。天然氣整體局勢的變動迫使俄羅斯加快實施以東進為重心的多元化出口戰(zhàn)略，中國成為俄羅斯出口戰(zhàn)略的優(yōu)先選擇。

（三）中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關系不斷加強

2019 年是中俄建交70 周年、貿(mào)易額突破1000 億美元的歷史節(jié)點，兩國關系再升級，中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關系進入新時代。早在2013 年3 月，中俄簽署了《中俄關于合作共贏、深化全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關系的聯(lián)合聲明》，聲明提出將兩國高水平的政治關系轉化為務實合作成果，把石油和天然氣領域的合作列為務實合作的重點方向，兩國的天然氣合作被定位為戰(zhàn)略合作。2019 年6 月，中俄發(fā)出《中華人民共和國和俄羅斯聯(lián)邦關于發(fā)展新時代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關系的聯(lián)合聲明》，決定將兩國關系提升為新時代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關系，共同推動和完善全球治理體系，這具有里程碑性質(zhì)的時代意義。天然氣合作方面，決定盡快啟動俄羅斯對中國的一系列天然氣供應計劃，加快天然氣合作進程。新時代下，中俄從戰(zhàn)略高度出發(fā)，積極推動天然氣合作項目的落地，構建全方位、深層次、多領域的互利合作新格局[2]。

（四）中俄天然氣合作機制不斷完善

新時代下，中俄合作機制不斷完善。比如：長江—伏爾加河與遠東—東北兩大合作機制、中俄遠東規(guī)劃和歐亞聯(lián)盟對接。2018 年和2019 年是中俄的地方合作交流年，雙方建立了長江—伏爾加河、東北—遠東兩大區(qū)域性合作機制，成立了中俄友好、和平與發(fā)展委員會地方合作理事會，使得兩國經(jīng)貿(mào)合作的結構和內(nèi)涵更豐富，促進了兩國各領域的交流合作。加強中俄在俄遠東地區(qū)的合作是兩國元首達成的重要共識，2018 年11月，《中俄在俄羅斯遠東地區(qū)合作發(fā)展規(guī)劃（2018—2024 年）》正式獲批，規(guī)劃中將中俄在俄遠東地區(qū)進行的天然氣合作作為雙方務實合作的優(yōu)先方向。2019年10 月，中國與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟各成員國共同發(fā)表《關于2018 年5 月17 日簽署的<中華人民共和國與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟經(jīng)貿(mào)合作協(xié)定>生效的聯(lián)合聲明》，該協(xié)定的生效為地區(qū)經(jīng)濟一體化創(chuàng)造了更好的政策環(huán)境，也為中俄雙邊經(jīng)貿(mào)合作提供了更多制度性保障。中俄經(jīng)濟互補性強，合作潛力巨大，豐富的合作機制推動著兩國的天然氣合作進程。

（五）中俄天然氣合作走向務實

新時代下，中俄經(jīng)貿(mào)來往日益密切，兩國利用地理毗鄰優(yōu)勢及“一帶一路”倡議契機加快天然氣合作步伐。早在1994 年，中俄已就天然氣合作問題進行談判，但受政治立場、經(jīng)濟發(fā)展等因素影響，直到2014 年，中俄雙方的能源公司才共同簽署了天然氣合作協(xié)議，這標志著兩國持續(xù)20 年的談判取得新進展[3]。2017 年，中國特色社會主義進入新時代，中國打開了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新局面，這為天然氣項目的落實提供了良好的條件，一定程度上也改善了國內(nèi)天然氣供應緊缺的局面。從“阿穆爾加工廠”項目、“亞馬爾LNG”項目、“北極LNG-2”項目的陸續(xù)啟動，到2019 年9 月，中俄西線天然氣管道項目被重提上議事議程，中俄天然氣合作不斷從務虛走向務實。

三、中俄天然氣合作面臨的挑戰(zhàn)

（一）制約因素

中國在中俄天然氣合作中，能源外交起步較晚。雖然形成了能源發(fā)展戰(zhàn)略，但是協(xié)調(diào)管理機制不夠先進，在項目投資、人才培養(yǎng)等領域暫不能達到相應的水平。天然氣市場規(guī)范性仍然較低。存在市場交易不透明、成本高、融資能力弱等問題。雖然中國天然氣企業(yè)綜合實力逐漸增加，但在綜合業(yè)務能力、管理水平上與全球天然氣領先企業(yè)仍有一定差距，這些制約因素限制著中俄的天然氣合作水平。

天然氣是俄羅斯重要的國際戰(zhàn)略資源，對俄羅斯未來的發(fā)展有至關重要的作用。俄羅斯國內(nèi)存在一些不利于中俄天然氣合作的因素。一是俄羅斯天然氣行業(yè)管控相對嚴格，相關利益集團仍然存在一定的矛盾。二是出口中國的天然氣定價不合理。一直以來歐洲是俄羅斯天然氣的消費主力，2011 年以前，俄羅斯利用歐盟能源制度，獲取了可觀的利潤，俄羅斯認為輸入中國價格應與歐洲一致，因此中俄天然氣交易價格始終難以協(xié)調(diào)[4]，這些因素制約中俄天然氣合作。

目前全球經(jīng)貿(mào)格局不穩(wěn)定，各大經(jīng)濟體的能源消耗減少，發(fā)達國家的動態(tài)時刻影響著中俄天然氣合作的走向。當前，美國的目標已從能源獨立向能源主導轉變。歐洲是俄羅斯在能源領域重要的貿(mào)易伙伴、投資者和支持者，是影響中俄天然氣合作的關鍵一方。日本憑借資金和技術優(yōu)勢成為俄羅斯重要的天然氣出口國。

（二）中俄天然氣合作層次有待提升

中俄天然氣合作形式較單一，合作領域有限，中國企業(yè)缺乏深度參與。首先，中俄天然氣合作以初級產(chǎn)品的進出口貿(mào)易、存儲和運輸為主，雙方建立合資公司進行聯(lián)合開發(fā)和管道鋪設，形式較為單一。其次，除了阿穆爾天然氣加工處理廠外，中俄在加工領域合作相對較少，不利于構建高層次合作格局。最后，當前中俄的天然氣合作多集中在國家層面，俄羅斯在天然氣開發(fā)中對全產(chǎn)業(yè)鏈條的嚴控，一定程度上限制了雙方企業(yè)間的跨境投資和信息交換，不便于中國企業(yè)深度參與合作。

（三）基礎設施條件有待進一步改善

天然氣的進出口高度依賴運輸、存儲等基礎設施，加強天然氣基礎設施建設是提升天然氣合作能力的重要環(huán)節(jié)[5]。中俄目前的天然氣管網(wǎng)運輸和存儲能力不能滿足市場需求。俄羅斯西伯利亞及遠東聯(lián)邦管區(qū)內(nèi)天然氣基礎設施不足，尚未形成石油天然氣化工集群。中國天然氣運輸管道建設的投資準入沒有完全放開，基礎設施建設審批周期較長。地下儲氣庫建設起步也較晚，存在儲氣庫建設難度較大、成本較高的問題。

四、提升中俄天然氣合作水平的對策思考

（一）解決中國國內(nèi)制約因素

為了加快中俄天然氣合作進程，中國要不斷提高自身合作水平。政策方面，加強國家層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策支持。雙方可以定期舉行元首會晤機制，簽訂保障管道安全的政府間協(xié)定，拓展更加符合現(xiàn)實需要的合作機制，采取綜合措施保障安全和可持續(xù)運營。市場機制方面，兩國要共建規(guī)范的合作機制，確定合理的行為規(guī)范準則。積極推動中俄雙邊能源合作，完善組織安全合作機制，保障規(guī)范的天然氣合作市場。國有化方面，要避免天然氣公司的資源浪費，提高相關公司的投資管理水平。不斷拓寬投融資渠道，在保證安全和穩(wěn)定的前提下，積極引導多方參與合作，保障市場活力和多樣性。

（二）解決俄羅斯國內(nèi)制約因素

俄羅斯要積極提升天然氣開發(fā)和合作能力，不斷加快中俄天然氣合作步伐。國家層面，俄羅斯要做好國內(nèi)的政治管控工作，提高決策程序的透明度。維護政府與企業(yè)相互制約的合作機制，運用法律手段為天然氣的正當競爭提供保障。面對日益復雜的輿論環(huán)境，中國要掌握輿論傳播規(guī)律和途徑，提高與境外媒體的交往能力。處理好與非政府組織的關系，牢牢把握本國的話語權，采取有效的外交和法律手段來保障合作的安全性。價格方面，可以把國際天然氣價格作為定價參考標準，以國際天然氣價格的約定百分比來確定兩國的天然氣合作價格，適當增加透明度。

（三）構建天然氣合作利益共同體

為提高中俄天然氣合作的安全性和穩(wěn)定性，中國在維護本國安全和利益的前提下，可以與俄羅斯攜手應對外部風險，構建天然氣合作利益共同體。在天然氣安全上，要加強安保防恐、市場動向、輿情輿論等方面的信息共享，構建有效的合作風險管控體系。兩國要密切關注外國動向，通過打造多邊金融支持平臺、加強資金風險防范、進行信用評級合作等方式來提高合作的安全性。針對國際上的突發(fā)事件，可以構建運輸安全保障、應急協(xié)調(diào)方面的多邊和雙邊合作機制來高效應對。中俄兩國可以加強人才和文化交流，通過天然氣合作帶動其他領域合作，發(fā)展更深厚的經(jīng)貿(mào)和外交關系。

（四）提升中俄天然氣合作層次

針對中俄天然氣合作層次有待進一步提升問題，雙方可以從投資、金融、技術、貿(mào)易等方面改進。投資方面，兩國要不斷改善天然氣勘查和開發(fā)的投資環(huán)境，增強對外資的吸引力，鼓勵外商帶來先進的資金和技術。金融方面，雙方可以設立專用基金來保障天然氣合作的順利進行，還可以設立多樣化風險基金來給天然氣市場帶來實際利益。技術方面，俄羅斯的天然氣開發(fā)、儲備、節(jié)能技術不斷進步，中國在清潔技術、新能源方面的技術有較強優(yōu)勢。中俄可以共同進行天然氣基礎設施建設和天然氣資源勘探工作，提高中企的合作參與度[6]。貿(mào)易方面，要優(yōu)化貿(mào)易結構?？梢赃x擇在俄羅斯制造天然氣開發(fā)時所需要的設備，比如金屬運輸設備、重型起吊設備等，而相關的勞動密集型設備由中國制造。

（五）加強基礎設施互聯(lián)互通合作

針對中俄在天然氣合作中運輸渠道不暢通、儲存條件需要改善的問題，兩國需要攜手解決。運輸方面，進行基礎設施建設的技術升級。運輸條件改進的重點不僅要放在加快天然氣輸送管道建設、保障天然氣基礎設施的安全暢通以及主干管道的互聯(lián)互通上，而且要放在加快區(qū)域性支線建設，改善區(qū)域性消費不平衡問題上[7]。推進天然氣管網(wǎng)改革，加快第三方準入制度的落實與推進，以擁有與市場需求相匹配的管道運輸能力。存儲方面，把注意力放在建立天然氣地下存儲庫、液化天然氣工廠以及油氣化工綜合體上。擴大天然氣地下儲氣庫作用的地理范圍，提高調(diào)峰的應急儲備能力。中國在建設中除了保證資產(chǎn)雄厚的國企參與外，還可以根據(jù)市場需求出臺優(yōu)惠政策來鼓勵多元化市場主體的參與，確保天然氣后續(xù)運營的可持續(xù)發(fā)展。