呼包鄂榆烏公共服務(wù)一體化發(fā)展障礙與對策探析

徐敏娜

關(guān)鍵詞：公共服務(wù) 一體化 呼包鄂榆烏

呼包鄂榆城市群是國家確定的16個重點城市群之一，呼包鄂烏協(xié)同發(fā)展是內(nèi)蒙古自治區(qū)做出的重大戰(zhàn)略部署，五市一體化高質(zhì)量發(fā)展對推進形成西部大開發(fā)新格局、支撐引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、擴大向北向西開發(fā)開放、保護黃河流域生態(tài)環(huán)境等方面具有重大意義。公共服務(wù)一體化既是區(qū)域發(fā)展的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)，也是區(qū)域建設(shè)和鞏固的有效途徑和措施。呼包鄂榆烏要想發(fā)展更加迅速、平衡，在中西部地區(qū)產(chǎn)生重要影響力，對于區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)一體化建設(shè)進行探討，就成為一個不可或缺的研究視角。

一、推進公共服務(wù)一體化對于呼包鄂榆烏協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實意義

（一）推進公共服務(wù)一體化有利于促進區(qū)域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展

作為引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，城市群打破了行政壁壘，使土地、資本、技術(shù)、信息、人才等要素在更大范圍內(nèi)自由流動，資源配置的速度、效益大大增強，高密度集聚和高效率成長效應非常明顯。人才要素的高度集聚和充分流動，是區(qū)域保持活力的關(guān)鍵所在，這就必然要求加快推進公共服務(wù)一體化，由人才自由流動帶動資金、技術(shù)等要素充分流動，最終實現(xiàn)區(qū)域持續(xù)健康發(fā)展。

（二）推進公共服務(wù)一體化有利于提高區(qū)域高效能治理水平

區(qū)域治理實質(zhì)就是為多元主體提供滿足其需求的差異化公共產(chǎn)品，以集體行動應對單個城市無法解決的區(qū)域挑戰(zhàn)。這種公共產(chǎn)品一方面是指服務(wù)于區(qū)域建設(shè)與發(fā)展的大型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，另一方面是指保障區(qū)域經(jīng)濟社會一體化推進的各項法規(guī)、政策等。某種程度上，區(qū)域公共產(chǎn)品的供給狀況及其發(fā)展反映著對區(qū)域公共問題的治理程度及其管理水平。因此，保障公共產(chǎn)品有效供給、推進公共服務(wù)一體化能夠倒逼呼包鄂榆烏治理效能的提升，提高區(qū)域高效能治理水平。

（三）推進公共服務(wù)一體化有利于滿足人民對美好生活新期待

城市群不是單個城市的單打獨斗，而是在中心城市的引領(lǐng)下，區(qū)域內(nèi)城市間、城鄉(xiāng)間共同發(fā)展、受益均衡。逐步在區(qū)域范圍內(nèi)對公共服務(wù)資源進行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、優(yōu)化配置，進而提升公共服務(wù)水平，促進社會公平正義，使一體化成果更多更公平惠及區(qū)域內(nèi)全體人民，這是以人民為中心發(fā)展思想的踐行，也是共享理念在區(qū)域發(fā)展進程中的現(xiàn)實體現(xiàn)。因此，推進公共服務(wù)一體化，實現(xiàn)公共服務(wù)資源共建共享，有利于滿足人民群眾對美好生活的新期待。

二、呼包鄂榆烏公共服務(wù)一體化發(fā)展障礙

呼包鄂榆烏在推進公共服務(wù)一體化方面達成了諸多共識，但在實際操作過程中仍然面臨一些發(fā)展障礙。

（一）公共服務(wù)整體水平不高

呼包鄂榆烏地處我國中西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后。2019年，呼包鄂榆烏在全國各市GDP排名前100強中分別占據(jù)第95、99、65、54位（烏蘭察布沒有進入排名）。地方政府財政能力的強弱一定程度上影響著公共服務(wù)的供給總量、水平和效率，呼包鄂榆烏經(jīng)濟發(fā)展相對落后導致區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)整體水平不高，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)還不能充分滿足人民群眾日益增長的需求。

（二）公共服務(wù)區(qū)域差異明顯

受限于經(jīng)濟發(fā)展和公共財力，呼包鄂榆烏各市之間、各市內(nèi)部區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)供給水平在總量上有大小之分，在質(zhì)量上有高低之分，在結(jié)構(gòu)上也各有側(cè)重點，實現(xiàn)公共服務(wù)一體化的難度非常大。

首先，呼包鄂榆烏五市之間公共服務(wù)供給水平存在差異。例如，在教育領(lǐng)域，呼包鄂榆烏五市擁有普通高等學校數(shù)量分別為24、5、4、3、3所，中等職業(yè)學校數(shù)量分別為60、19、8、25、26所，在人才培養(yǎng)和儲備方面，呼和浩特市集聚了大量教育資源，遙遙領(lǐng)先于其他四市。

其次，各市內(nèi)部區(qū)域之間公共服務(wù)供給水平存在差異。以包頭市為例，2019年青山區(qū)一般公共預算收入完成22.39億元，白云鄂博區(qū)則是16458萬元，兩者相差13.6倍，經(jīng)濟實力的巨大懸殊直接導致二者在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面公共資源配置的落差。

再次，呼包鄂榆烏城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)供給水平存在差異。以包頭市為例，在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，市外五個旗縣區(qū)和市內(nèi)五區(qū)相比，在學校規(guī)模、硬件配備、師資力量、教育理念等方面，城鄉(xiāng)差距明顯，公共服務(wù)資源配置不均衡現(xiàn)象突出。

（三）公共服務(wù)制度標準不一

目前，國家關(guān)于區(qū)域公共服務(wù)一體化的制度和標準尚缺乏統(tǒng)一界定，客觀上造成呼包鄂榆烏五市的公共服務(wù)制度具有強烈的地方特色，尤其是在經(jīng)濟發(fā)展水平和行政區(qū)劃壁壘的制約下，各地公共服務(wù)供給主要考慮本地居民需求與流通，城市間的要素對接和流動還存在管理制度設(shè)計上的空白，各市政府難以協(xié)調(diào)決策、統(tǒng)一行動。其次，五市隸屬于兩個?。ㄗ灾螀^(qū)），各項公共服務(wù)在服務(wù)內(nèi)容、保障對象、支出標準、支出責任、覆蓋水平等方面標準并不完全一致，醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)等基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)銜接、跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)上存在“制度距離”。

（四）公共服務(wù)共享水平較低

各市更注重轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)規(guī)劃的統(tǒng)一、布局的優(yōu)化以及資源的共享，而忽視了與區(qū)域內(nèi)其他城市進行溝通與協(xié)同，造成公共服務(wù)同質(zhì)化建設(shè)和分割治理，這種“各自為政”的現(xiàn)象短期內(nèi)很難解決。另外，呼包鄂榆烏協(xié)同發(fā)展尚處于起步階段，公共服務(wù)一體化行動計劃仍停留在理念層面，還沒有形成共建共享平臺，合作載體的缺乏直接導致區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)共享水平較低。

（五）行政壁壘問題客觀存在

從行政區(qū)劃看，五市行政隸屬復雜，政策環(huán)境不一致，橫向協(xié)調(diào)渠道不暢，在公共服務(wù)統(tǒng)籌和配置方面缺乏總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和實施辦法，無法統(tǒng)一行動。從綜合實力看，五市均屬于西部地區(qū)欠發(fā)達城市，經(jīng)濟上的勢均力敵表現(xiàn)在公共服務(wù)體系建設(shè)上就是各自為政的“一畝三分地”發(fā)展思維，主動對接的愿望不強，嚴重阻礙了公共服務(wù)一體化進程。從思想觀念看，五市退出計劃經(jīng)濟較晚，思想觀念相對陳舊，行政壁壘廣泛存在，不利于市場要素的自由流動和公共資源的有效配置。

三、呼包鄂榆烏公共服務(wù)一體化路徑構(gòu)建

推進公共服務(wù)一體化是區(qū)域一體化的重要組成部分和重要保障要素，是實現(xiàn)呼包鄂榆烏高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理的重要突破口。破除以行政分割、地方利益最大化為特征的傳統(tǒng)發(fā)展路徑依賴，促進包括人力資源在內(nèi)的各生產(chǎn)要素自由流動，全力推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展，亟需加快公共服務(wù)一體化進程。

（一）以思想解放為先導，破除公共服務(wù)一體化思想障礙

一是堅持實事求是。各級黨委政府要從思想根源認清面臨的客觀形勢，摒棄單打獨斗的傳統(tǒng)觀念，破除各自為政的行政壁壘，樹立功成有我的思想意識，達成協(xié)同發(fā)展的合作共識，在日益激烈的區(qū)域競爭中奮起趕超，成為中西部地區(qū)具有重要影響力的區(qū)域。

二是堅持問題導向。當前呼包鄂榆烏協(xié)同發(fā)展面臨的突出問題是技術(shù)、人才、信息、資源等生產(chǎn)要素流通不暢，直接導致區(qū)域整體活力不足，競爭力有限。解決的突破口在于加快推進公共服務(wù)一體化，從教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)領(lǐng)域入手，堅決破除利益藩籬和政策壁壘，促進人才順暢流動，進而增強區(qū)域的發(fā)展活力和競爭力。

三是遵循客觀規(guī)律。首先要循序漸進。公共服務(wù)內(nèi)涵豐富、內(nèi)容廣泛、涉及民生，在一體化上貪多求全并不可取，要采取循序漸進、分步實施、重點推進的思路，先易后難、逐步深入，最終實現(xiàn)公共服務(wù)一體化。其次要以點及面。各市內(nèi)部公共服務(wù)一體化是區(qū)域一體化的基礎(chǔ)和前提，先縮小各轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)的差距，再擴大范圍統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)資源配置，讓資源在自由流動中實現(xiàn)效益最大化。最后要和而不同。公共服務(wù)一體化并不等于公共服務(wù)同等化、同質(zhì)化或一城化，而是要統(tǒng)一區(qū)域公共服務(wù)最低標準、實現(xiàn)公共服務(wù)自由流轉(zhuǎn)、推動公共服務(wù)資源優(yōu)化布局有效配置，逐步實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)對接共享。

（二）以加強領(lǐng)導為保障，形成公共服務(wù)一體化工作合力

一是加強統(tǒng)一領(lǐng)導。在?。ㄗ灾螀^(qū)）層面成立呼包鄂榆烏協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組，由內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府牽頭組建，負責組織領(lǐng)導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整體工作，研究制定協(xié)同發(fā)展總體方案，推動《呼包鄂榆烏公共服務(wù)一體化行動計劃》落實到位，研究審議重大規(guī)劃、重大政策、重大項目，統(tǒng)籌解決工作中遇到的問題。領(lǐng)導小組下設(shè)區(qū)域公共服務(wù)一體化專項小組，具體承擔推進公共服務(wù)一體化工作中制定政策、協(xié)調(diào)關(guān)系、監(jiān)督執(zhí)行的職能。

二是強化政策支持。以《呼包鄂榆城市群發(fā)展規(guī)劃》為支撐，以《呼包鄂榆烏公共服務(wù)一體化行動計劃》為重點，在領(lǐng)導小組和黨政聯(lián)席會議的協(xié)調(diào)下、在區(qū)域公共服務(wù)一體化專項小組具體負責下，完善呼包鄂榆烏公共服務(wù)政策措施，確保五市相關(guān)政策法規(guī)有效銜接，防止政策沖突。

三是狠抓督促落實。領(lǐng)導小組督促呼包鄂榆四市盡快研究制定《落實<呼包鄂榆城市群發(fā)展規(guī)劃>實施方案》，區(qū)域公共服務(wù)一體化專項小組督促各市盡快研究制定公共服務(wù)一體化具體行動方案，統(tǒng)籌管理、協(xié)同推進，確保各項任務(wù)落實到位。

（三）以改革創(chuàng)新為動力，加快公共服務(wù)一體化重點突破

一是加速推進程序類公共服務(wù)一體化發(fā)展。以建設(shè)服務(wù)型政府為目標，突出政府公共服務(wù)職能，在行政流程手續(xù)辦理方面進行便捷化改革，借鑒上?！耙痪W(wǎng)通辦”、浙江“最多跑一次”先進經(jīng)驗，統(tǒng)一手續(xù)、簡化流程、改進服務(wù)、提升效率，逐步實現(xiàn)就近能辦、同城通辦、異地可辦，讓區(qū)域內(nèi)居民享受到順暢、高效的公共服務(wù)。

二是扎實推進內(nèi)容類公共服務(wù)一體化發(fā)展。推進戶籍制度改革，全面放開五市城鎮(zhèn)落戶限制，推進區(qū)域戶籍遷移“一站式”辦理，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)居民信息共享和異地身份互認，打破地域和戶籍限制，享受一體化便捷式公共服務(wù)。推進醫(yī)療領(lǐng)域制度改革，嘗試推進基本醫(yī)療住院異地結(jié)算，醫(yī)保跨區(qū)域統(tǒng)一服務(wù)和轉(zhuǎn)移接續(xù)，大病保險、慢性病門診、急診異地結(jié)算，為區(qū)域內(nèi)居民提供更加優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。推進教育領(lǐng)域制度改革，聯(lián)合辦學、教育資源共享、高等院校間學分互認，共同提升區(qū)域內(nèi)整體教育水平。推進就業(yè)領(lǐng)域制度改革，推動人才、崗位、政策有機銜接，推動人力資源互認，探索聯(lián)合開展大規(guī)模職業(yè)技能培訓模式，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供堅實的人才保障。

三是逐步實現(xiàn)福利類公共服務(wù)一體化發(fā)展。醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險類公共服務(wù)既涉及民生福祉，也連接政府責任，尤其是跨地區(qū)權(quán)益整合、統(tǒng)籌需要五市間政府在征繳、管理、發(fā)放等環(huán)節(jié)深度協(xié)同、合理分擔公共責任，需循序漸進、穩(wěn)步推進。

（四）以多元供給為手段，助力公共服務(wù)一體化有效供給

一是提高政府公共服務(wù)能力。政府要扮演好公共服務(wù)生產(chǎn)者、安排者、培育者、監(jiān)督者的角色，不僅要保障基本公共服務(wù)供給，還要調(diào)動市場和社會力量的積極性，滿足新發(fā)展階段人民群眾對公共服務(wù)的多元化需求。不僅要為市場和社會力量的參與營造良好發(fā)展環(huán)境，還要對其提供的公共服務(wù)價格、質(zhì)量等方面進行監(jiān)督。

二是積極發(fā)揮市場作用。完善公共服務(wù)市場準入制度，明確市場主體的資質(zhì)要求，細化公共服務(wù)領(lǐng)域進入方式、程序以及資金償付方式等，鼓勵有實力的市場主體進入公共服務(wù)領(lǐng)域。通過公開招投標、內(nèi)部競爭、合同外包等市場方式營造市場競爭機制，讓不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同所有制的市場主體參與公共服務(wù)項目的公平競爭。

三是培育壯大非營利組織。通過財政補貼、貸款貼息、稅收優(yōu)惠等舉措，培育壯大非營利性組織，充分發(fā)揮非營利性組織在公共服務(wù)中的積極作用。

（五）以信息技術(shù)為依托，搭建公共服務(wù)一體化數(shù)據(jù)平臺

充分利用區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等先進技術(shù)，借鑒先行地區(qū)先進經(jīng)驗，建立統(tǒng)一調(diào)配基本公共服務(wù)資源的呼包鄂榆烏公共服務(wù)一體化大數(shù)據(jù)平臺。依托平臺，促進教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障等資源要素突破地域界限合理配置，改善公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)資源過度集中或分布不均等現(xiàn)象，讓區(qū)域內(nèi)居民享受到均等、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。