中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展對策研究

江麗 李琳

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì) 非均衡發(fā)展 協(xié)調(diào)發(fā)展 國際經(jīng)驗(yàn)

2007年中國經(jīng)濟(jì)首次超過德國，成為繼美國、日本之后的第三大經(jīng)濟(jì)體;2010年中國首次超越日本，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體;到2019年中國仍然是繼美國之后的第二大經(jīng)濟(jì)體。中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨合理，國際競爭力不斷提升，人均收入水平不斷提高，居民生活條件逐步改善。然而，由于歷史因素、自然稟賦、市場規(guī)模、開放程度、政策導(dǎo)向等多方面差異，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)仍然存在發(fā)展不平衡、不充分的問題。

2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出了2014年六大經(jīng)濟(jì)工作任務(wù)，積極促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為一項重要經(jīng)濟(jì)任務(wù)被明確;2017年十九大報告再次強(qiáng)調(diào)“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”?？梢妳^(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的緊迫性和重要性，在此背景下積極探索中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展對策尤為重要。而歷史上，美國、日本、德國等發(fā)達(dá)國家也經(jīng)歷類似的發(fā)展過程，本文以國際經(jīng)驗(yàn)為例，結(jié)合中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，探討中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，并提出相關(guān)對策建議。

一、中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?dú)v程

改革開放以來，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略有了顯著變化，從其變化歷程和層次上看，主要分為以下三個階段：

第一階段：非均衡發(fā)展階段（1978-1998年）。改革開放以后，以鄧小平為核心的領(lǐng)導(dǎo)人提出了“允許一部分人先富起來”，“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”等部分地區(qū)、部分產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展的政策指向。在國家戰(zhàn)略政策上，首次提出興辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策，深圳、珠海、汕頭和廈門成為最早的經(jīng)濟(jì)特區(qū);1984年，沿海14個城市進(jìn)一步開放，同時在“七五”計劃中將全國劃分為東中西部三大經(jīng)濟(jì)帶;隨后十年，國家進(jìn)一步出臺了沿海城市相繼開放的政策，如設(shè)立國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等。

第二階段：促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的階段（1999-2016年）。20世紀(jì)80年代，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異開始顯現(xiàn)，東、中、西三大地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展懸殊，區(qū)域劃分范圍更為細(xì)致，并提出了主要的七大經(jīng)濟(jì)區(qū)，即長江三角洲及沿江地區(qū)、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶、東南沿海地區(qū)、西南和華南部分省區(qū)、中部五省地區(qū)、東北地區(qū)以及西北地區(qū)，但各地區(qū)之間界限部分重疊，給政策落實(shí)帶來一定困難。在各種政策的交融和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，最終形成了一致認(rèn)可的四大戰(zhàn)略，即西部大開發(fā)戰(zhàn)略、東北振興戰(zhàn)略、中部崛起戰(zhàn)略和東部率先轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略，解決所謂的“落后病”“蕭條病”以及前兩者的“并發(fā)癥”和“膨脹病”。

第三階段：區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略發(fā)展階段（2017年至今）。黨的十九大將“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”作為國家七大戰(zhàn)略之一，現(xiàn)有的和新增的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策將以此為導(dǎo)向，區(qū)域規(guī)劃將更加具體和細(xì)化，例如疏解北京的非首都功能、推動京津冀協(xié)同發(fā)展，做好雄安新區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)等。

二、中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問題

（一）法律體系不完善，區(qū)域政策缺乏連續(xù)性

目前，我國在地區(qū)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的立法體系上還有待開拓。雖然國家制定了不同層次的戰(zhàn)略，為地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展制定了相關(guān)政策和措施，但實(shí)施效果并不能完全如其初衷。而相關(guān)法津的缺乏、沖突或是重合之處，使得部分戰(zhàn)略和政策缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，再加上一些政策與不同屆官員執(zhí)政理念不一致，導(dǎo)致官員調(diào)任或者決策者變更之后原有政策也難以落實(shí)。

（二）區(qū)域政策空間指向?qū)挿?，區(qū)域協(xié)調(diào)管理體制尚未完成

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域空間內(nèi)，歷史上多項區(qū)域政策出現(xiàn)了因區(qū)域重疊導(dǎo)致無法執(zhí)行的情況，如在各類區(qū)域政策執(zhí)行過程中，某些地區(qū)可以享受雙重優(yōu)惠政策，某些地區(qū)則可能因?yàn)槎喾N政策疊加而無法確定以哪種為優(yōu)先，最終使得好的政策難以落實(shí)。就我國區(qū)域管理機(jī)制而言，目前還存在以下問題，一是缺少全國性的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，二是區(qū)域政策的制定沒有形成體系，三是中央和地方的關(guān)系難以協(xié)調(diào)，四是區(qū)域之間形成多維、多主體的復(fù)雜關(guān)系。

（三）財政、金融等支持政策以轉(zhuǎn)移支付為主

我國在解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展出現(xiàn)的問題時，在大的國家戰(zhàn)略和區(qū)域戰(zhàn)略上，更多是以財政、稅收和金融等優(yōu)惠政策給予支持。在財政政策方面，尤其是促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時，政府財政轉(zhuǎn)移支付的方式較為常見，而在國家、區(qū)域政府財力有限的情況下，這種方式的支持力度有限，也難以培養(yǎng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的競爭與比較優(yōu)勢。同樣，給予部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)惠稅收政策也成為部分鉆法律空子的企業(yè)成立皮包公司的理由，并未給當(dāng)?shù)貛韺?shí)際的就業(yè)和經(jīng)濟(jì)拉動效果。

三、美、日、德三國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）美國

美國的經(jīng)濟(jì)區(qū)域不平衡發(fā)展體現(xiàn)在三大區(qū)域自然和社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)：北部包括美國北部工業(yè)帶和五大湖工業(yè)區(qū)以及中央低地一帶，自然資源豐富、工業(yè)體系完備;南部主要提供農(nóng)林礦原料、半成品及勞動力密集型產(chǎn)品;西部地區(qū)自然條件較好，物質(zhì)資源充裕，但相對落后，發(fā)展?jié)摿薮?。這種南北西差異較大的自然和社會經(jīng)濟(jì)條件在一段時間內(nèi)嚴(yán)重阻礙美國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成貧富差距嚴(yán)重。為了擺脫這種局面，從19世紀(jì)上半葉，美國積極開展“西進(jìn)運(yùn)動”，采取多種措施培養(yǎng)落后地區(qū)的自我發(fā)展能力，通過組建經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，重視交通水利、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極發(fā)展教育、科技，鼓勵高智力勞動力轉(zhuǎn)移，積極落實(shí)稅制差別和轉(zhuǎn)移支付等措施，取得了一定成效。

（二）日本

日本早在20世紀(jì)50年代就制定了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，體現(xiàn)在其頒布的《國土綜合開發(fā)法》中，初期以重點(diǎn)區(qū)域非均衡發(fā)展為主，第二次世界大戰(zhàn)后，日本國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展非均衡問題嚴(yán)重。由此，日本分階段采取了一系列促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)政策，通過立法，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的法律化，并規(guī)劃特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域、創(chuàng)建特色城鎮(zhèn)、成立區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展專門機(jī)構(gòu)、創(chuàng)建產(chǎn)學(xué)研機(jī)制、振興落后地區(qū)的科教事業(yè)等。尤其是在日本經(jīng)濟(jì)有了一定的發(fā)展后，其區(qū)域政策從“點(diǎn)”向“軸”轉(zhuǎn)變，試圖實(shí)現(xiàn)落后地區(qū)的趕超發(fā)展，以緩解經(jīng)濟(jì)集聚問題。

（三）德國

德國是歐洲經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，但“二戰(zhàn)”后德國原本較均衡的區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)被打破，其區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不平衡發(fā)展也成為制約其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要障礙之一。德國境內(nèi)各州經(jīng)濟(jì)實(shí)力懸殊，州與州之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，尤其是東、西德經(jīng)濟(jì)水平懸殊很大。1990年統(tǒng)一后，德國總體上增加了近25%的人口，但產(chǎn)業(yè)增長無幾，東部地區(qū)成為嚴(yán)重落后地區(qū)，德國將發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)向東部地區(qū)，同時兼顧西部地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，采取的主要措施主要有為區(qū)域政策立法、明確劃分“促進(jìn)地區(qū)”、應(yīng)用財政平衡及財政補(bǔ)貼、扶持中小企業(yè)，這對解決區(qū)域不平衡問題成效顯著。

（四）對中國的啟示

通過對美國、日本、德國的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較分析可知，雖然各國國情不同，但在區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展上具有一般的規(guī)律可循：自然資源的豐富程度與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)]有必然的聯(lián)系，通過挖掘不同地區(qū)特色優(yōu)勢，也能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展;增加教育投資能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，這一關(guān)系在區(qū)域經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)效果更為顯著，如增加欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育投資，能提高該地區(qū)人力資本水平和帶來高質(zhì)量的勞動力流動，進(jìn)而促進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展;充分發(fā)揮政府在戰(zhàn)略、政策和法律制定上的作用，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)制定切實(shí)可行的發(fā)展戰(zhàn)略、政策及相關(guān)的法律法規(guī);區(qū)別化、差異化的財政、金融等區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必要措施;完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，通過改善落后地區(qū)交通、水利、信息等基礎(chǔ)設(shè)施，有利于資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素在落后地區(qū)集聚。

四、中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的對策建議

（一）構(gòu)建全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展法律體系，保證國家政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性

在戰(zhàn)略規(guī)劃圈內(nèi)或核心規(guī)劃區(qū)域內(nèi)制定一套適用于各區(qū)域發(fā)展的法律體系，包括提綱挈領(lǐng)的基本法，若干綜合法和相關(guān)的不同層面的規(guī)劃戰(zhàn)略，基本法的名稱和具體內(nèi)容依據(jù)不同區(qū)域發(fā)展定位和目標(biāo)而定，但其基本原則需要遵循兩個方面，一方面不違背國家現(xiàn)行的法律法規(guī)，需要在國家層面具體給予一定的法律支持和權(quán)限，另一方面為促進(jìn)該區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，尤其是當(dāng)該法與現(xiàn)行法律遇到?jīng)_突時，要明確具體的指引和有效執(zhí)行措施，以免由于爭議糾紛而成為一紙空文。綜合法和專項法要從相關(guān)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局、合作領(lǐng)域、資源配置、要素流動、稅收收取等方面加以制定，制定中要重點(diǎn)把握經(jīng)濟(jì)區(qū)域的特色領(lǐng)域和優(yōu)勢領(lǐng)域。

（二）建立綜合性區(qū)域協(xié)調(diào)管理權(quán)威機(jī)構(gòu)和較為完備的稅收、財政制度

文中所選取的三個國家在面對區(qū)域經(jīng)濟(jì)不平衡問題時，都建立了不止一個權(quán)威的區(qū)域管理專門機(jī)構(gòu)。如美國的田納西河流域管理局、阿巴拉契亞區(qū)域委員會，日本的北海道開發(fā)廳，德國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策部際委員會等。如果要發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)和處理相關(guān)事務(wù)，建立一個國家層面的區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)會更有成效。

合理的稅收政策是中央和地方政府支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段之一。針對我國稅收優(yōu)惠政策應(yīng)突出國家的政策導(dǎo)向，如優(yōu)先支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)先支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在特殊稅制設(shè)計上，對稅率規(guī)定、征收方式等都需要慎重考慮。在稅種征收上，要處理好中央和地方政府的關(guān)系，應(yīng)完善營業(yè)稅、消費(fèi)稅等流轉(zhuǎn)稅，均衡各地區(qū)之間稅收能力，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

對欠發(fā)達(dá)地區(qū)運(yùn)用財政轉(zhuǎn)移支付的財政手段在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展過程中必不可少。一是嚴(yán)格確保轉(zhuǎn)移支付的資金來源和使用條件，多以“造血式”而非“輸血式”的投入方式，以公關(guān)產(chǎn)品如交通、通信、教育的轉(zhuǎn)移支付為佳。二是構(gòu)建打破行政區(qū)域劃分的空間轉(zhuǎn)移支付制度，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)作為區(qū)域內(nèi)部的轉(zhuǎn)移支付范圍，明確資金使用范圍、流入流出地及資金使用的監(jiān)督管理。

（三）以建設(shè)和維護(hù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施為先導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的重要條件，也是基本公關(guān)服務(wù)的重要內(nèi)容。交通、通訊和電力是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行部門，對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，提供完備甚至更為先進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施將是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力手段，通過PPP模式等多元化方式解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)成本過高的問題是一個較好的方式。除了解決從無到有的問題外，維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施也十分重要，如果沒有進(jìn)行定期維護(hù)和更新，前期投入可能付諸東流，又需要進(jìn)行重復(fù)建設(shè)。