論政府信息公開中個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)

江若玫 王雯慧

摘 要：2019年新修訂的《政府信息公開條例》對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)具有一定的作用。然而，在適用過程中逐漸暴露出來一些問題：第一，公共利益的界定不明確導(dǎo)致適用法律混亂;第二，征求第三方的意見并非必然作為政府信息公開的程序;第三，信息公開后的救濟(jì)內(nèi)容有限，這些問題阻礙了實(shí)踐中政府信息公開的法治化進(jìn)程。筆者認(rèn)為，首先，應(yīng)當(dāng)明確界定公共利益的定義，使其內(nèi)涵統(tǒng)一;其次，將征求第三方的意見作為法定政府信息公開的程序;最后，完善救濟(jì)的內(nèi)容，使其納入國(guó)家賠償法。

關(guān)鍵詞：政府信息公開 個(gè)人隱私權(quán) 權(quán)利 保護(hù)

引言

隨著世界第三次技術(shù)革命的沖擊，獲取信息的方式變得越來多，獲取的難度也越來越小。政府在這其中成為掌握信息的最大持有者。我國(guó)憲法規(guī)定的公民有參政議政的權(quán)力、有監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力，而且還有自身的隱私權(quán)被保護(hù)的權(quán)利。政府信息公開更是被看作是人們參與國(guó)家治理、監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)的重要手段。但在實(shí)踐中，政府信息公開存在一些亟需我們解決的問題，例如，湖南新寧縣政府官方網(wǎng)站泄露危房改造資金發(fā)放名單和住房保障花名冊(cè)，對(duì)相關(guān)人的身份證號(hào)碼、銀行卡號(hào)等等信息未作處理就直接公開①，該事件不僅受到廣大網(wǎng)民的口誅筆伐，頁引起學(xué)界的討論。從上述案例可以看出，政府是因?yàn)楣怖娑_信息，其中有可能會(huì)包含公民的隱私信息，但《政府信息公開條例》由于其自身存在的問題并不能充分保護(hù)個(gè)人隱私，那么這就產(chǎn)生了一個(gè)邏輯問題，我們還如何在政府信息公開中加強(qiáng)對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)。

一、政府信息公開的制度梳理

我國(guó)的政府信息公開制度肇始于上世紀(jì)八十年代末，當(dāng)時(shí)我們國(guó)內(nèi)法治建設(shè)正處于百廢待興的時(shí)期，受到域外法律制度的沖擊，我們也在探尋著建立本土的政府信息公開制度。1999年北京市委和市政府辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在北京各級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》，最早將政府信息公開制度寫入規(guī)范性文件。2003年開始實(shí)施的《廣州市政府信息公開規(guī)定》標(biāo)志著我國(guó)正式開始將政府信息公開制度制定在地方政府規(guī)章，上海市政府于2004年發(fā)布的《上海市政府信息公開規(guī)定》，是最早制定的政府信息公開省級(jí)政府規(guī)章。這些都為我國(guó)在中央層面制定統(tǒng)一適用全國(guó)的政府信息公開制度法律規(guī)范夯實(shí)了基礎(chǔ)。直至2007年國(guó)務(wù)院制定了第一部中央層面的《政府信息公開條例》，由于其存在的問題，在實(shí)施過程中一直被人們所詬病。

2019年修訂的《政府公開條例》，對(duì)之前的詬病進(jìn)行了補(bǔ)充，我國(guó)的信息公開制度迎來了新的發(fā)展。新條例在很大程度上加強(qiáng)了對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)個(gè)人隱私權(quán)里程碑式的保護(hù)?？傮w而言，有以下幾方面：

第一，在條文中寫明個(gè)人隱私屬于一般豁免公開事項(xiàng)。根據(jù)《政府信息公開條例》第十五條規(guī)定，涉及個(gè)人隱私的信息，在一般情況下不予公開，除非相關(guān)人同意公開自己的隱私以及行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會(huì)損害公共利益，僅僅在這兩種情況下才能公開相關(guān)人的隱私信息。從上述表述來看，不公開屬于常態(tài)化，公開屬于特別化，而且需要較為復(fù)雜嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦?，充分體現(xiàn)了該條例對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的極大重視，采取較為嚴(yán)密的程序保護(hù)個(gè)人的隱私權(quán)。這是一個(gè)里程碑式的進(jìn)步，一方面詮釋了國(guó)家尊重和保障人權(quán)的目標(biāo)，提升人們參政議政、監(jiān)督政府的積極性;另一方面也從程序上掣肘了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使，限制行政權(quán)的濫用，促進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系治理能力的現(xiàn)代化。

第二，建立健全政府信息公開審查機(jī)制。根據(jù)《政府信息公開條例》第十七條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開審查機(jī)制，明確審查的程序和責(zé)任。如果公開的信息中涉及到國(guó)家秘密，則還需依據(jù)《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定審查需要公開的信息，如果符合法律的相關(guān)規(guī)定，則可以公開，如果不符合相關(guān)規(guī)定，則不予公開。在公開信息前設(shè)置一道程序，以防個(gè)人隱私信息被非法公開。該機(jī)制的建立，表現(xiàn)了國(guó)家注重對(duì)人民的權(quán)利保護(hù)，也是管理走向服務(wù)的重要體現(xiàn)。

第三，保障第三方隱私及商業(yè)秘密。根據(jù)《政府信息公開條例》第三十二條的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公開的信息中有內(nèi)容可能會(huì)損害第三方的合法權(quán)益時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)征求第三方的意見。該條例之中設(shè)計(jì)了保護(hù)第三方隱私和商業(yè)秘密的一系列程序，具體到到15日之內(nèi)第三方的意見反饋期，這一做法堪稱是里程碑式的進(jìn)步。新修訂的條例體現(xiàn)了我們開啟了政府信息公開程序邁向更加科學(xué)化、合理化的方向，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)第三方的隱私以及商業(yè)秘密的保護(hù)。

二、政府信息公開中的個(gè)人隱私保護(hù)存在的問題

（一） 公共利益的界定不明確導(dǎo)致適用法律混亂

條例中明確指出，涉及個(gè)人隱私的信息一般而言并不公開，倘若不公開該信息有可能會(huì)損害公共利益的，則行政機(jī)關(guān)可以決定對(duì)其予以公開。實(shí)際上，這也說明了行政機(jī)關(guān)不得公開個(gè)人隱私的前提條件，即行政機(jī)關(guān)經(jīng)過一系列的程序，判斷公開的信息是否會(huì)損害公共利益，若是不具備損害公共利益，概言之，就是不公開信息不會(huì)對(duì)社會(huì)中不特定的大多數(shù)人造成十分嚴(yán)重的影響。在其中，公共利益這個(gè)概念則存在差別，我們對(duì)于公共利益這一概念的界定并不清晰?！墩畔⒐_條例》未對(duì)公共利益做出明確的界定，這就導(dǎo)致在司法實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)同案不同判的狀況產(chǎn)生。例如鄒某和李某訴郴州市國(guó)土資源局、湖南省國(guó)土資源廳信息公開案②與劉某蘇濮陽縣政府信息公開案③，兩個(gè)案例案情相似，但裁判結(jié)果決然不同。第一個(gè)案例中法院認(rèn)為該情形并不屬于涉及公共利益，而案例二之中則認(rèn)為該情形屬于涉及第三方的利益，即必須公開得以消除群眾的質(zhì)疑和憂心，因此，予以公開。由此觀之，相同的案例卻出現(xiàn)了不同的裁判結(jié)果，究其原因還是由于對(duì)“公共利益”界定的不明確所導(dǎo)致的。在條例中沒有列舉，也未有概括，也未對(duì)之進(jìn)行定義，因此出現(xiàn)了同案未同判的情況。

（二） 征求第三方的意見不是必然作為政府信息公開的程序

根據(jù)《政府信息公開條例》第三十二條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為公開的信息有可能會(huì)損害第三方權(quán)益時(shí)，應(yīng)當(dāng)以書面形式征求第三方的意見，第三方應(yīng)在收到征求意見書15日內(nèi)向行政機(jī)關(guān)反饋意見，若第三方未提出意見或逾期未提出意見，有行政機(jī)關(guān)根據(jù)條例決定是否予以公開。概言之，第三方提出意見的權(quán)利，在于行政機(jī)關(guān)判定公開的信息涉及第三方利益。然而，這就產(chǎn)生了一個(gè)問題，那么行政機(jī)關(guān)在信息公開的程序當(dāng)中，以書面的形式向第三方征求意見是否是必經(jīng)的程序？若是行政機(jī)關(guān)征求第三方意見，則會(huì)消耗大量的人力物力資源，就經(jīng)濟(jì)的視角而言沒有必要將這一程序設(shè)為必要程序。

（三）信息公開后的救濟(jì)內(nèi)容有限

根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，當(dāng)人們的權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)侵犯時(shí)，可以通過法定的救濟(jì)渠道，救濟(jì)其權(quán)利，如復(fù)議、訴訟。但從實(shí)踐中來看，則并非如此。當(dāng)個(gè)人隱私信息被公開后，就會(huì)在社會(huì)上廣泛傳播，尤其是在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，網(wǎng)上的傳播速度與傳播力度相當(dāng)可觀。就算提起復(fù)議或者是訴訟，但在最終裁決結(jié)果生效之前，其隱私信息仍然一直會(huì)處于公開狀態(tài)，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利造成一定損害，甚至影響其生活。由此觀之，條例中給予的救濟(jì)途徑并不是特別完善，這些方式從實(shí)際效果來看，對(duì)保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利的效果甚微，作用極其有限。

三、政府信息公開中個(gè)人隱私保護(hù)完善的路徑

（一）界定公共利益的內(nèi)涵

學(xué)者們對(duì)公共利益的定義進(jìn)行了大量的研究，觀點(diǎn)也是眾說紛紜。英國(guó)著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈耶克認(rèn)為：公共利益只能定義為一種在那個(gè)抽象的秩序——“自由社會(huì)的共同福利或公共利益的概念，決不可定義為所要達(dá)至的已知的特定結(jié)果的總和，而只能定義為一種抽象的秩序。作為一個(gè)整體，她不向任何特定的具體姆堡，而是僅僅提供最佳渠道，使無論哪個(gè)成員都可以將自己的知識(shí)用于自己的目的?！雹苓吳邉t認(rèn)為：“公共利益”并不是作為一種特殊的利益而獨(dú)立于個(gè)人利益?！肮餐w是個(gè)虛構(gòu)體，由那些被認(rèn)為可以說構(gòu)成其成員的個(gè)人組成。那么，共同體的利益是什么呢？是組成共同體的若干成員的利益的總和;不理解什么是個(gè)人利益，談共同體的利益便毫無意義?！雹荻柛トR德·弗德羅斯與邊沁持不同的意見：公共利益既不是單個(gè)個(gè)人所欲求的利益的總和，也不是人類整體的利益，而是一個(gè)社會(huì)通過個(gè)人的合作而生產(chǎn)出來的事物價(jià)值的總和;而這種合作極為必要， 其目的就在于使人們通過努力和勞動(dòng)而能夠建構(gòu)他們自己的生活， 進(jìn)而使之與人之個(gè)性的尊嚴(yán)相一致。⑥除此之外，還有其他學(xué)者關(guān)于公共利益的觀點(diǎn)，在此不再一一贅述。正是由于公共利益是一個(gè)極為不確定的法律概念，所以才被學(xué)者們大量的進(jìn)行研究。但他們均從概念上對(duì)之定義，

綜上所述，筆者認(rèn)為《政府信息公開條例》可以參考學(xué)者們對(duì)公共利益研究的成果，尤其是上述哈耶克關(guān)于公共利益的定義，公共利益在政府信息公開條例當(dāng)中并非是抽象的而是具體的。在政府信息公開中公共利益界定可以采用行政法的基本原則——比例原則來考量公共利益，即將個(gè)人利益與公共利益的損失點(diǎn)達(dá)到帕累托效應(yīng)，使二者的利益損失均降到最低。

（二）將征求第三方的意見作為法定政府信息公開的程序

筆者認(rèn)為，將征求第三方的意見作為法定政府信息公開的程序，并將第三人的書面同意視為其同意的方式。雖然《政府信息公開條例》中規(guī)定了行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開信息會(huì)損害社會(huì)公共利益的，予以公開。從現(xiàn)實(shí)狀況來看，增加這一必經(jīng)程序也會(huì)耗費(fèi)一定的社會(huì)資源，但還是有必要將之作為政府信息公開的必經(jīng)程序。理由如下：第一，保護(hù)第三方的知情權(quán)行政機(jī)關(guān)。第二，可以方便第三方救濟(jì)其權(quán)利。

（三）將信息公開納入國(guó)家賠償?shù)膬?nèi)容

權(quán)利的救濟(jì)必須與損害權(quán)益成比例。那么公開他人隱私的行為也應(yīng)當(dāng)盡量使被泄露者的損失降到最低，可以通過完善司法程序彌補(bǔ)這一問題。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)建立在復(fù)議即訴訟中暫時(shí)停止公開的制度，這樣可以盡量減少被泄露者的隱私泄露;其次，我們可以借鑒德國(guó)的做法，即將政府信息公開損害納入到國(guó)家賠償?shù)姆秶玫谋Ｗo(hù)公民個(gè)人的隱私，具體的賠償標(biāo)準(zhǔn)可以參照民事賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

本文系陜西省社科界重大理論與現(xiàn)實(shí)問題研究項(xiàng)目“我省突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的政府信息公開法律問題的研究”（20FX-29）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：江若玫（1979-），女，陜西省西安人，副教授，研究方向：大數(shù)據(jù)的技術(shù)與應(yīng)用;王雯慧（1996-），女，黑龍江肇東人，在讀碩士研究生，研究方向：犯罪構(gòu)成。

澎湃網(wǎng)：《湖南一縣政府官網(wǎng)公示時(shí)泄露危改戶隱私信息，涉及數(shù)千條》https：//www.sohu.com/a/362227553_260616（2020年12月26日）

參見（2017）湘行申220號(hào)判決書。

參見（2018）最高法行再180號(hào)判決書。

[英]哈耶克：《經(jīng)濟(jì)、科學(xué)與政治——哈耶克思想精粹》，馮克利譯，江蘇人民出版社2000年版，第393頁。

[英]邊沁：《道德與立法原理導(dǎo)論》，時(shí)殷弘譯，商務(wù)印書館2000年版，第58頁。

[美]E·博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》， 鄧正來譯， 中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版， 第298頁和316頁。

（西安交通大學(xué)城市學(xué)院? ? 陜西? 西安? ?710016? ? 北政法大學(xué)刑事法學(xué)院? ?陜西? 西安? ?710063）