都市生態(tài)治理中黨政干部領(lǐng)導(dǎo)力探討

摘? ? ? 要：推進(jìn)都市生態(tài)治理是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義。本文以A省S市都市生態(tài)治理中黨政干部領(lǐng)導(dǎo)力為基點(diǎn)，闡釋了S市黨政干部在生態(tài)治理中發(fā)揮的核心作用，同時也發(fā)現(xiàn)其中面臨領(lǐng)導(dǎo)動力弱化、領(lǐng)導(dǎo)效益損耗、領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同失效、領(lǐng)導(dǎo)制度選擇性執(zhí)行等困局。因此，應(yīng)從增強(qiáng)都市生態(tài)治理中黨政干部領(lǐng)導(dǎo)自洽力、提升領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)換力、激活領(lǐng)導(dǎo)制度力、培育領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同力、厚植內(nèi)生領(lǐng)導(dǎo)力等方面尋求破解之道。

關(guān)? 鍵? 詞：都市生態(tài)治理;都市生態(tài)圈;黨政干部;領(lǐng)導(dǎo)力

中圖分類號：D262.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）01-0062-08

收稿日期：2020-05-20

作者簡介：王巍，中共滁州市委黨校教師，碩士，研究方向?yàn)檎螌W(xué)。

都市生態(tài)圈作為區(qū)域生態(tài)圈的基本單元，其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)系到區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，其生態(tài)價值內(nèi)嵌于區(qū)域生態(tài)價值之中并影響區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。關(guān)于生態(tài)治理問題，有學(xué)者從治理生態(tài)環(huán)境的能力視角出發(fā)，認(rèn)為當(dāng)前政府仍然面臨著主體責(zé)任缺失、協(xié)調(diào)能力較弱、行動能力較低和供給能力不足等諸多困局，應(yīng)該從能力結(jié)構(gòu)要素層面入手實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理能力現(xiàn)代化;[1]有學(xué)者從生態(tài)治理體制機(jī)制視角出發(fā)，提出構(gòu)建綠色法治機(jī)制、創(chuàng)新驅(qū)動機(jī)制、文化培育機(jī)制、公眾參與機(jī)制、吸收借鑒機(jī)制的“五維一體”生態(tài)治理長效機(jī)制;[2]有學(xué)者從生態(tài)治理結(jié)構(gòu)視角出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)該優(yōu)化多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建政府主導(dǎo)下的多元共治格局，創(chuàng)新政府、市場、社會共治的生態(tài)治理體系結(jié)構(gòu);[3]有學(xué)者從制度型權(quán)力、強(qiáng)制式權(quán)力、策略型權(quán)力維度或從節(jié)水灌溉技術(shù)、大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)維度提出推進(jìn)生態(tài)治理的路徑。[4]總體而言，目前的研究成果主要聚焦生態(tài)治理能力、生態(tài)治理制度、生態(tài)治理結(jié)構(gòu)和生態(tài)治理技術(shù)等理論與實(shí)踐層面，對生態(tài)治理的領(lǐng)導(dǎo)力量——黨政干部的關(guān)注度不夠，尤其是對黨政干部的領(lǐng)導(dǎo)效能與都市生態(tài)治理效益之間的邏輯關(guān)系缺少學(xué)術(shù)維度的分析與理性審視，對黨政干部在都市生態(tài)治理中領(lǐng)導(dǎo)力問題較少研究。同時，對生態(tài)治理的地域類型缺少橫向的厘定與細(xì)分，對生態(tài)治理的個案缺乏關(guān)注。通過對具體地域生態(tài)治理實(shí)踐進(jìn)行具象分析，將抽象與具體、理論與實(shí)踐維度進(jìn)行有機(jī)整合，賦予生態(tài)治理地域和類別屬性，能夠?yàn)槎际猩鷳B(tài)治理提供不同的研究視角。通過剖析A省S市生態(tài)治理黨政干部領(lǐng)導(dǎo)力面臨的困局，提出相應(yīng)的對策，不僅有助于解決領(lǐng)導(dǎo)資源優(yōu)勢與都市生態(tài)治理優(yōu)勢、都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢之間轉(zhuǎn)換問題，而且能夠?yàn)槠平舛际猩鷳B(tài)治理中黨政干部領(lǐng)導(dǎo)力面臨的困局提供路徑。

一、A省S市生態(tài)治理中黨政干部領(lǐng)導(dǎo)力之體現(xiàn)

在都市生態(tài)治理多元主體格局中，黨政干部是都市生態(tài)治理的領(lǐng)導(dǎo)力量，承擔(dān)著總覽全局、協(xié)調(diào)各方的責(zé)任。黨政干部在都市生態(tài)治理中領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮、領(lǐng)導(dǎo)力的生成直接關(guān)系著都市生態(tài)治理的效率與效益，直接影響著區(qū)域生態(tài)價值和區(qū)域生態(tài)正義的實(shí)現(xiàn)。同時，增強(qiáng)黨政干部在都市生態(tài)治理中的領(lǐng)導(dǎo)力，明確黨政干部在都市生態(tài)治理中的地位，已成為提升區(qū)域生態(tài)治理能力和區(qū)域生態(tài)治理水平的重要依托。黨政干部生態(tài)治理能力建設(shè)是推動區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵，也是推進(jìn)區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。[5]在近年來A省S市的生態(tài)治理實(shí)踐中，S市黨政干部緊緊圍繞“改革創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級”的總體戰(zhàn)略和“綠色發(fā)展、生態(tài)立市”的功能定位，積極實(shí)施生態(tài)治理工程和綠色發(fā)展戰(zhàn)略，持續(xù)發(fā)揮在生態(tài)治理中的核心作用，組織、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)市場主體和社會力量參與生態(tài)治理，推進(jìn)都市經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（一）領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，夯實(shí)生態(tài)發(fā)展基礎(chǔ)

首先，S市黨政干部通過制定和執(zhí)行生態(tài)保護(hù)規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)資源保護(hù)工作——通過保護(hù)規(guī)劃引導(dǎo)力實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)力。通過生態(tài)敏感區(qū)域、湖河濕地區(qū)域、森林山體區(qū)域的有效劃定和保護(hù)政策的有效制定與執(zhí)行，加強(qiáng)山林湖河資源保護(hù)，構(gòu)筑都市生態(tài)屏障，現(xiàn)階段生態(tài)保護(hù)區(qū)已占全域總面積的60%。其次，S市黨政干部通過制定和執(zhí)行工程規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)修復(fù)工作——通過工程規(guī)劃引導(dǎo)力實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)領(lǐng)導(dǎo)力。通過全面開展荒山造林工程、疏林地補(bǔ)植工程、封山育林工程、防護(hù)林和經(jīng)濟(jì)林與生態(tài)公益林種植工程推進(jìn)山體“增綠”，實(shí)現(xiàn)山體生態(tài)修復(fù)。再次，S市黨政干部通過建立和運(yùn)行管理制度領(lǐng)導(dǎo)水質(zhì)管理工作——通過管理制度約束力實(shí)現(xiàn)水質(zhì)管理領(lǐng)導(dǎo)力。通過建立水源地水質(zhì)監(jiān)控預(yù)警制度實(shí)現(xiàn)區(qū)域95%的水源地水質(zhì)監(jiān)控覆蓋;通過建立飲用水水源評估與信息公開制度、飲用水水源保護(hù)區(qū)管理制度加強(qiáng)生態(tài)湖濱帶與水源涵養(yǎng)地生態(tài)保護(hù)，提升水源地生態(tài)涵養(yǎng)功能。

（二）領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境污染治理，改善都市環(huán)境質(zhì)量

首先，S市黨政干部通過制定治理規(guī)劃和開展治理活動領(lǐng)導(dǎo)土壤污染防治工作——通過治理規(guī)劃引導(dǎo)力和治理行動力實(shí)現(xiàn)土壤污染防治領(lǐng)導(dǎo)力。在土壤污染情況詳查的基礎(chǔ)上實(shí)施“五年土壤污染綜合治理規(guī)劃”，開展“三年土壤污染防治行動”，科學(xué)劃定農(nóng)用地土壤污染的類別和程度，科學(xué)制定分級分類處置辦法和程序，有效開展土壤污染治理與修復(fù)工作，目前污染土壤面積已下降到十年來的最低點(diǎn)，僅占全域土壤總面積的3.8%。其次，S市黨政干部通過建立和運(yùn)行管理制度領(lǐng)導(dǎo)水污染防治工作——通過管理制度約束力實(shí)現(xiàn)水污染防治領(lǐng)導(dǎo)力。全面實(shí)施工業(yè)廢水污染防治辦法，建立入河湖排污口監(jiān)督管理制度，健全城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施和生活污水收集系統(tǒng)管理制度，完善河流廊道、河湖濕地、重點(diǎn)流域水污染監(jiān)管制度，提升污染防治管理制度效力。再次，S市黨政干部通過制定和執(zhí)行工程計劃領(lǐng)導(dǎo)大氣污染防治工作——通過工程規(guī)劃引導(dǎo)力實(shí)現(xiàn)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)力。實(shí)施清潔能源改造，加強(qiáng)工業(yè)廢氣、燃煤污染綜合治理;實(shí)施餐飲油煙污染控制，實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量動態(tài)管控;開展城市揚(yáng)塵凈化工作，加強(qiáng)城市揚(yáng)塵污染治理。目前全域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，2019年優(yōu)良空氣質(zhì)量天數(shù)超300天。

（三）領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展方式變革，提高綠色發(fā)展效益

首先，S市黨政干部通過制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，引導(dǎo)市場主體積極參與都市生態(tài)治理。2019年，實(shí)施“綠色化+”戰(zhàn)略，積極推進(jìn)“綠色化改造2020規(guī)劃”，培育綠色產(chǎn)業(yè)新形態(tài)，打造綠色產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，以宏觀產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引領(lǐng)力助推傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級為牽引提升綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模效益，激發(fā)市場主體參與都市生態(tài)治理內(nèi)生動力，實(shí)現(xiàn)了黨政干部領(lǐng)導(dǎo)下的市場主體積極協(xié)同。其次，S市黨政干部通過政策激勵助推生產(chǎn)方式變革，引導(dǎo)市場主體深度參與都市生態(tài)治理。通過稅費(fèi)減免、借貸優(yōu)惠和財政補(bǔ)貼推動科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的生態(tài)工業(yè)企業(yè)進(jìn)行“技術(shù)溢出”和“價值溢出”，促進(jìn)綠色生產(chǎn)技術(shù)和綠色生產(chǎn)價值的擴(kuò)散，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，助推生產(chǎn)方式綠色化改造、生產(chǎn)工藝綠色化升級，以政策引導(dǎo)力促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)、綠色加工業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、智能制造業(yè)有機(jī)融合，促進(jìn)市場主體深度參與都市生態(tài)治理，實(shí)現(xiàn)了黨政干部領(lǐng)導(dǎo)下的市場主體有效協(xié)同。

（四）領(lǐng)導(dǎo)城鄉(xiāng)綠化工作，提升城鄉(xiāng)人居魅力

首先，S市黨政干部通過制定綠化改造方案和實(shí)施綠化工程領(lǐng)導(dǎo)城區(qū)綠化工作——通過改造方案和綠化工程引導(dǎo)力實(shí)現(xiàn)城區(qū)綠化領(lǐng)導(dǎo)力。通過城市公園、廣場綠地、社區(qū)綠地、街心公園、行道綠化帶等城區(qū)生態(tài)綠地網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，打造“連點(diǎn)成廊”“織廊成網(wǎng)”的景觀形態(tài)，形塑了城區(qū)綠化改造風(fēng)格;通過居住小區(qū)小森林和小公園及小街景的打造、臨街單位拆墻透綠工程的實(shí)施加快城區(qū)綠化帶、片林和重點(diǎn)地段的綠化美化，引導(dǎo)城區(qū)“綠地”進(jìn)行優(yōu)化布局，截至目前，“綠地”面積已占城區(qū)總面積的62%。其次，S市黨政干部通過制定綠色通道建設(shè)規(guī)劃和實(shí)施增綠建設(shè)工程領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村綠化工作——通過建設(shè)規(guī)劃和建設(shè)工程引導(dǎo)力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村綠化領(lǐng)導(dǎo)力。以綠道規(guī)劃為引領(lǐng)，組織社會力量參與綠色通道建設(shè)，選擇速生、常綠、遮陰效果好的樹種作為主要樹種，完成鄉(xiāng)村主次干道和鄉(xiāng)道、村道綠化，打造鄉(xiāng)村綠色通道和生態(tài)長廊，目前已完成多條鄉(xiāng)鎮(zhèn)主干道綠化;以增綠工程為依托，通過政府購買服務(wù)的方式引導(dǎo)市場力量參與增綠建設(shè)，引導(dǎo)私營企業(yè)、非公有制企業(yè)參與增綠工程，推進(jìn)村落、農(nóng)村集中居住點(diǎn)公共綠地建設(shè)和以農(nóng)村庭院為重點(diǎn)的秀美村莊建設(shè)工作。

（五）領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)宣傳教育，共建域內(nèi)生態(tài)文明

首先，S市黨政干部通過制定綠色消費(fèi)政策和開展綠色主題活動、綠色公益活動領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明宣傳工作——通過消費(fèi)政策引導(dǎo)力和實(shí)踐活動組織力實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明宣傳領(lǐng)導(dǎo)力。以消費(fèi)補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免政策為牽引，引導(dǎo)公眾購買節(jié)能和新能源汽車、高能效家電、節(jié)水型器具等節(jié)能環(huán)保低碳產(chǎn)品，打造綠色消費(fèi)場景，涵養(yǎng)綠色生活理念，培育綠色生活方式。同時，以政府生態(tài)文明網(wǎng)站、APP推廣平臺為依托，組織開展“低碳制造進(jìn)企業(yè)”“綠色建筑進(jìn)工地”“低碳知識進(jìn)校園”“低碳出行”“碳匯造林”“低碳旅游”等綠色低碳主題活動，支持民主黨派、工青婦、社會團(tuán)體開展生態(tài)文明公益活動，強(qiáng)化公眾的環(huán)保意識，共享綠色低碳生活。其次，S市黨政干部通過制定教育規(guī)劃和推進(jìn)教育實(shí)踐活動領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)教育工作——通過教育規(guī)劃引導(dǎo)力和教育實(shí)踐組織力實(shí)現(xiàn)生態(tài)教育領(lǐng)導(dǎo)力。制定“中小學(xué)五年生態(tài)教育發(fā)展規(guī)劃”，協(xié)調(diào)、組織中小學(xué)開展多層次的生態(tài)文明教育和實(shí)踐活動，在中小學(xué)普遍開展“生態(tài)文明教育進(jìn)課堂活動”和生態(tài)文明教學(xué)實(shí)踐活動，每周至少開展一次生態(tài)文明志愿活動，加強(qiáng)中小學(xué)生生態(tài)文明教育，通過生態(tài)教育和實(shí)踐活動厚植綠色低碳發(fā)展理念，形成生態(tài)文明新風(fēng)尚。

二、A省S市生態(tài)治理中黨政干部領(lǐng)導(dǎo)力面臨的困局

雖然A省S市黨政干部持續(xù)發(fā)揮在生態(tài)治理中的核心作用，組織協(xié)調(diào)、引導(dǎo)市場主體和社會力量參與生態(tài)治理，但仍然面臨領(lǐng)導(dǎo)動力弱化、領(lǐng)導(dǎo)效益損耗、領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同失效、領(lǐng)導(dǎo)制度選擇性執(zhí)行等困局。

（一）領(lǐng)導(dǎo)動力弱化

生態(tài)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，不僅需要社會力量和各市場主體的積極“進(jìn)場”，也需要黨政干部思想“入場”和行動“在場”。但在現(xiàn)階段S市的生態(tài)治理實(shí)踐中，有的黨政干部思想上“怯場”、行動上“避場”，認(rèn)為生態(tài)治理是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“負(fù)擔(dān)”，與其投入資源抓生態(tài)，不如投入資源抓經(jīng)濟(jì)，把資源放在招商引資上，效果好見效快;而生態(tài)治理周期長、投入多，還可能無法收到預(yù)期效果。因此，在生態(tài)治理問題上，有的黨政干部的積極性和主動性較弱，主動治理動力不足，主動作為的內(nèi)生動力消解，領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)治理的動力弱化。在生態(tài)治理實(shí)踐中體現(xiàn)為規(guī)避生態(tài)治理主體責(zé)任、虛化生態(tài)治理監(jiān)督責(zé)任、異化生態(tài)共治責(zé)任。以S市的某生態(tài)治理項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目計劃通過政策優(yōu)惠、財稅減免、商業(yè)激勵等舉措（專門撥付500萬財政資金）引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)方式綠色升級改造，但實(shí)際上只有32%的財政資金按計劃撥付①，整個改造升級項(xiàng)目推進(jìn)遲緩，項(xiàng)目執(zhí)行與項(xiàng)目目標(biāo)和項(xiàng)目效果“脫節(jié)”。究其原因在于：一是有的黨政干部對生態(tài)治理不重視，對“生產(chǎn)方式綠色化改造”項(xiàng)目“不上心”，沒有對企業(yè)需求進(jìn)行精細(xì)化調(diào)研和分析，導(dǎo)致技術(shù)改造升級項(xiàng)目與市場需求不匹配，改造項(xiàng)目存在市場脫嵌性;二是有的黨政干部認(rèn)為技術(shù)改造項(xiàng)目的遠(yuǎn)期風(fēng)險收益大于現(xiàn)階段（不進(jìn)行技術(shù)改造）可獲得的近期實(shí)際收益，導(dǎo)致其主動承擔(dān)改造（治理）風(fēng)險的意愿較低。有的黨政干部在生態(tài)治理上思想“怯場”、行動“避場”導(dǎo)致治理動力弱化、生態(tài)治理效能衰減，不僅影響了生態(tài)治理資源功能性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且減弱了生態(tài)治理的穩(wěn)定性與自洽性。

（二）領(lǐng)導(dǎo)效益損耗

黨政干部領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)治理應(yīng)該考慮成本和收益問題，尤其對于財政收入能力不足的地區(qū)更是如此，即以較少的資源投入實(shí)現(xiàn)既定的治理目標(biāo)，獲得較高的耦合收益。在當(dāng)前的生態(tài)治理實(shí)踐中，雖然大多數(shù)黨政干部愿意在生態(tài)治理上投入資源，如愿意拿出政府財政收入的很大一部分用于生態(tài)治理，但生態(tài)治理的效益不高、效果不佳。表現(xiàn)為生態(tài)治理的“溢出”效應(yīng)不強(qiáng)，生態(tài)治理的經(jīng)濟(jì)和社會收益欠損，生態(tài)治理的外部收益空間萎縮，生態(tài)治理綜合效益存在過程性損耗。以S市“城鎮(zhèn)綠化景觀”和“生態(tài)品牌打造”項(xiàng)目為例，盡管當(dāng)?shù)攸h政干部重視生態(tài)治理，愿意主動承擔(dān)協(xié)調(diào)各主體進(jìn)行生態(tài)治理的職責(zé)，多次通過生態(tài)治理協(xié)調(diào)會和協(xié)商會調(diào)適治理方案（投入人力、物力和財力進(jìn)行協(xié)調(diào)協(xié)商），引導(dǎo)市場力量和社會力量進(jìn)行綜合治理（主動承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)治理的綜合成本），每年都會花費(fèi)大量資金協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)共同構(gòu)建城鎮(zhèn)生態(tài)綠地網(wǎng)絡(luò)，打造生態(tài)旅游、田園綜合體、獼猴桃等特色品牌，但當(dāng)?shù)亟謪^(qū)公園、廣場綠地、社區(qū)綠地的使用率并不高。據(jù)統(tǒng)計，有42.6%的公園閑置，有56.4%的綠地空置①，公園和綠地的經(jīng)濟(jì)和社會效益沒有得到充分“釋放”。當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)品牌價值也沒有隨著投入成本的增加而逐年增長，近三年生態(tài)品牌價值增長率僅為3.6%，2017年甚至出現(xiàn)增長停滯現(xiàn)象，2019年生態(tài)產(chǎn)業(yè)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率不足20%②，即生態(tài)治理對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動作用弱化，生態(tài)治理的經(jīng)濟(jì)和社會效益沒有收到預(yù)期效果。究其原因在于S市黨政干部采取的是“模式移植”“景觀仿造”和“品牌鎖定”的方式領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)治理，追求形式化的生態(tài)治理“收益”。結(jié)果是生態(tài)治理“收益”在向?qū)嶋H經(jīng)濟(jì)和社會收益轉(zhuǎn)化過程中存在效益虧欠，生態(tài)價值鏈——經(jīng)濟(jì)價值鏈——社會價值鏈之間存在“斷裂性”和多向傳導(dǎo)缺失，長此以往，不僅會導(dǎo)致黨政干部領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)治理的目標(biāo)“脫節(jié)”、效益“脫鉤”、方式“脫嵌”，衍生領(lǐng)導(dǎo)效益損耗問題，而且通過“舉債”治理還會給當(dāng)?shù)亟鹑谙到y(tǒng)安全帶來不確定性。

（三）領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同失效

生態(tài)治理的集成性程度較高，涉及土壤、大氣、水等方方面面，需要多個政府職能部門黨政干部的協(xié)同。雖然當(dāng)前S市進(jìn)行了政府職能整合和機(jī)構(gòu)重組，成立了生態(tài)環(huán)境局，深化環(huán)境綜合執(zhí)法體制改革，建立環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍，推進(jìn)了土壤、大氣、水污染綜合治理，但仍然存在以下問題：一是土壤、大氣、水污染防治項(xiàng)目帶有行政“發(fā)包制”特征和“項(xiàng)目制”色彩。政府部門通過剛性“任務(wù)分解清單”將單個項(xiàng)目任務(wù)按職能進(jìn)行拆分和再拆分，將任務(wù)“包干”到具體部門和具體黨政干部，這樣用任務(wù)的交疊性、議題的撕裂性、責(zé)任的分散性代替了任務(wù)的統(tǒng)合性、議題的集聚性和責(zé)任的關(guān)聯(lián)性，最終導(dǎo)致環(huán)境治理理念、環(huán)境治理項(xiàng)目和環(huán)境治理過程的碎片化。[6]二是黨政干部領(lǐng)導(dǎo)社會力量“共治”協(xié)同失效。環(huán)境治理項(xiàng)目信息不公開或半公開，信息發(fā)布遲滯;治污決策較為封閉，社會環(huán)保組織和公眾參與渠道較少，參與度不足;環(huán)保督察“內(nèi)向封閉”程度嚴(yán)重，缺少“外向化”的社會監(jiān)督;環(huán)境污染舉報流于形式，對公眾治污訴求回應(yīng)不及時，存在“不作為”或“慢作為”問題。如S市2019年舉辦的由社會環(huán)保組織和公眾共同參與的治污協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)會不足兩次，并且當(dāng)年公眾反映的環(huán)保問題只有43%的問題得到有效回應(yīng)并解決③。環(huán)境治理理念、環(huán)境治理項(xiàng)目與環(huán)境治理過程的碎片化是政府部門黨政干部之間領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同失效的現(xiàn)實(shí)“表征”，而社會力量（在治污方面）的主體“不在場”則是黨政干部領(lǐng)導(dǎo)社會力量“共治”協(xié)同失效的具體體現(xiàn)。

（四）領(lǐng)導(dǎo)制度選擇性執(zhí)行

在既定制度框架內(nèi)各行為主體實(shí)際收益的類屬和量值是異質(zhì)化和非均衡的，[7]這就促使各行為主體對制度的“反饋”（行動）呈現(xiàn)差異化特征，采取差異化“策略”進(jìn)行隱性博弈而實(shí)現(xiàn)（既定制度結(jié)構(gòu)下的）最優(yōu)解。就當(dāng)前S市生態(tài)治理實(shí)踐而言，受黨政干部任期制和年度考核制的雙重影響，當(dāng)生態(tài)治理指標(biāo)納入考核體系后，黨政干部會采取既定時間段內(nèi)（任期內(nèi)）能獲得最大政績收益的最優(yōu)解，而非采取遠(yuǎn)期（長期）才可獲得較高社會經(jīng)濟(jì)綜合效益的最優(yōu)解。換言之，即時性經(jīng)濟(jì)收益依然是政府“第一責(zé)任人”的現(xiàn)實(shí)選擇，[8]于是短期舉措效果與長期發(fā)展目標(biāo)分離、黨政干部政績收益與制度收益分化成為行動邏輯。同時，受黨政干部換任和目標(biāo)結(jié)構(gòu)調(diào)適的影響，既定生態(tài)治理政策的延續(xù)性會受到行政力量的“周期性擾斷”，表現(xiàn)為“推倒重來”或“新官不理舊賬”，如綠道、廊道多次調(diào)整重建，公園道路多次重復(fù)建設(shè)，樹植草植布局多次調(diào)整改變等。此外，雖然S市進(jìn)行了職能整合和機(jī)構(gòu)重組，但整合后的職能部門仍然存在內(nèi)部子部門間的利益博弈，如整合后的環(huán)境綜合執(zhí)法部門，不同的執(zhí)法子部門會根據(jù)利益格局（財權(quán)、事權(quán)和責(zé)任的分配）對執(zhí)法“任務(wù)”采取“理性策略”，呈現(xiàn)執(zhí)法主體的“風(fēng)險選擇”和“趨利避害”行為，對既定執(zhí)法制度和政策作出“選擇性執(zhí)行”，進(jìn)而消弭執(zhí)法合力和協(xié)同性，衍生相互推諉塞責(zé)和出工不出力問題。總體而言，在既定黨政干部領(lǐng)導(dǎo)制度結(jié)構(gòu)下，不同主體的博弈策略和理性趨利會導(dǎo)致生態(tài)治理制度執(zhí)行“跑偏”和生態(tài)治理制度落實(shí)“異化”，從而衍生領(lǐng)導(dǎo)制度選擇性執(zhí)行問題。

三、破解都市生態(tài)治理中黨政干部領(lǐng)導(dǎo)力困局的對策

面對A省S市生態(tài)治理中黨政干部領(lǐng)導(dǎo)力面臨的困局，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從領(lǐng)導(dǎo)自洽力、領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)換力、領(lǐng)導(dǎo)制度力、領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同力、內(nèi)生領(lǐng)導(dǎo)力等方面尋求破解之道。

（一）增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)自洽力

黨政干部應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，聚焦生態(tài)問題，精準(zhǔn)施策，靶向發(fā)力，講求因時、因地、因勢制宜，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)治理的自洽性和適應(yīng)性。如在進(jìn)行生態(tài)景觀打造時應(yīng)以提升適應(yīng)性為基點(diǎn)，開展實(shí)地調(diào)研評估，優(yōu)化生態(tài)景觀塑造決策機(jī)制，將專家論證、公眾聽證、合法性審查納入決策機(jī)制，消解決策的隨意性、矛盾性和斷裂性，提高精準(zhǔn)化、科學(xué)化、民主化決策水平，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)決策自洽力。在提升生態(tài)景觀適應(yīng)性方面，應(yīng)依據(jù)山勢、地勢、水勢等自然地理?xiàng)l件和人文資源，挖掘本土生態(tài)優(yōu)勢，打造本土特色景觀，杜絕“模式移植”和“景觀仿造”，降低改造成本，提升生態(tài)景觀的自適性，提高生態(tài)景觀改造的政策連續(xù)性與邏輯自洽性，增強(qiáng)黨政干部領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)景觀改造自洽力。如依托山體風(fēng)貌，因勢持續(xù)打造巖石地質(zhì)景觀;依托河流生態(tài)資源，因勢持續(xù)打造休閑公園、濕地公園或康養(yǎng)公園;依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，因勢持續(xù)打造特色田園綜合體;依托城區(qū)縱橫水道，因勢持續(xù)打造城市綠水環(huán)道，構(gòu)建城市綠色網(wǎng)絡(luò)和生態(tài)綠脈。

（二）提升領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)換力

面對黨政干部領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)治理效益損耗問題，應(yīng)從黨政干部領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)治理的功能、空間和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換收益入手，提升黨政干部領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)治理的收益轉(zhuǎn)換力。具體而言，優(yōu)化生態(tài)安全格局，推進(jìn)生態(tài)紅線勘界定標(biāo)，強(qiáng)化生態(tài)紅線剛性約束，促進(jìn)生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)建設(shè)，修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)，為城市發(fā)展提供生態(tài)服務(wù)功能;實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展互相促進(jìn)，增強(qiáng)生態(tài)價值鏈——經(jīng)濟(jì)價值鏈——社會價值鏈的多向傳導(dǎo)性，有效提升黨政干部領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)治理的功能收益轉(zhuǎn)換力。建立區(qū)域主體功能區(qū)制度，完善生態(tài)功能區(qū)空間規(guī)劃，統(tǒng)籌區(qū)域產(chǎn)業(yè)、人口分布、資源利用、環(huán)境保護(hù)和城鎮(zhèn)化格局，使生態(tài)空間為社會經(jīng)濟(jì)空間助力，提升工業(yè)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的耦合收益，增加黨政干部領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)治理的空間收益轉(zhuǎn)換力。進(jìn)一步推動當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)產(chǎn)品精深加工和廢棄資源規(guī)?；倮茫纬赊r(nóng)工復(fù)合型循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式，有效延展生態(tài)價值鏈，提高生態(tài)優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化能力和發(fā)展效益（效費(fèi)比），增強(qiáng)黨政干部領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)治理的產(chǎn)業(yè)收益轉(zhuǎn)換力。如黨政干部在回應(yīng)目標(biāo)企業(yè)（技術(shù)革新）訴求的基礎(chǔ)上適時推進(jìn)工業(yè)（農(nóng)業(yè)）園區(qū)循環(huán)化改造，提供精準(zhǔn)化、個性化、系統(tǒng)化改造方案并撥付配套資金，有序推進(jìn)能源梯級利用、水資源循環(huán)利用、廢物交換利用，促使生產(chǎn)工藝綠色化、生產(chǎn)過程清潔化，實(shí)現(xiàn)企業(yè)循環(huán)式生產(chǎn)、園區(qū)循環(huán)式發(fā)展、產(chǎn)業(yè)循環(huán)式組合，以提升生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展綜合效益。

（三）激活領(lǐng)導(dǎo)制度力

規(guī)避黨政干部領(lǐng)導(dǎo)制度結(jié)構(gòu)下的隱性博弈問題，可以從優(yōu)化生態(tài)治理考核制度入手，以生態(tài)治理考核制度的“再構(gòu)”為牽引激活領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督制度力和執(zhí)法協(xié)作制度力。實(shí)行差異化目標(biāo)考核辦法，在把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等生態(tài)治理指標(biāo)納入黨政干部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)考核體系的同時建立依據(jù)“事項(xiàng)或項(xiàng)目”而非固化時間段（任期）的彈性考核辦法，增加第三方評價和公眾評價，豐富評價維度。此外，還應(yīng)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，建立黨政干部在非固化時間段內(nèi)的資源消耗和環(huán)境容量上限制度，對黨政干部開展自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計并完善責(zé)任追究制度，建立黨政干部生態(tài)治理終身問責(zé)制和終身追究制，以最大限度地弱化黨政干部的“短視”行為，阻滯公共利益的“異化”，增強(qiáng)黨政干部生態(tài)治理的自穩(wěn)性和延續(xù)性，激活領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督制度力。同時，探索建立環(huán)境綜合執(zhí)法部門基于執(zhí)法效果的一體化考核機(jī)制，由上級行政部門、社會第三方和公眾依據(jù)環(huán)境綜合執(zhí)法效果進(jìn)行評價，如考核評價低，則所有執(zhí)法子部門將被追責(zé)并與年終績效獎金掛鉤;如考核評價高，則所有執(zhí)法子部門將受到獎勵并依據(jù)工作業(yè)績給予等額激勵。通過利益分配的再調(diào)整強(qiáng)化執(zhí)法子部門的“共同體意識”，促使其更加關(guān)注整體“共同收益”而非個體化“絕對收益”，從而有效規(guī)避執(zhí)法子部門的“非合作”策略，壓縮執(zhí)法子部門基于“私利”的博弈空間，助推環(huán)境綜合執(zhí)法子部門的有機(jī)協(xié)同，激活執(zhí)法子部門協(xié)作制度力。

（四）培育領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同力

面對黨政干部領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)治理協(xié)同失效的困局，應(yīng)成立跨職能部門的事務(wù)性綜合協(xié)調(diào)工作小組，通過常態(tài)化、制度化、程序化的跨部門聯(lián)席會議，就土壤、大氣、水污染防治項(xiàng)目共同商討防治辦法，共同研究防治制度。以任務(wù)的統(tǒng)籌性代替職能的分散性，從而有效助推政府部門事務(wù)性職能整合和任務(wù)統(tǒng)籌，促進(jìn)政府部門有效協(xié)作、黨政干部領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同，培育政府部門協(xié)作力和黨政干部領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同力，破除環(huán)境治理任務(wù)的交疊性、議題的撕裂性和責(zé)任的分散性。嚴(yán)格環(huán)境風(fēng)險管控，建立環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治制度，在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立日常環(huán)境公眾監(jiān)督員并充分賦權(quán)，拓寬參與渠道，構(gòu)建公眾監(jiān)督網(wǎng)格化機(jī)制，完善治污信息發(fā)布制度，建立“兩微一端”信息發(fā)布平臺，形成環(huán)境污染——公眾反饋——部門執(zhí)法——信息發(fā)布——公眾監(jiān)督鏈條;或者由地方黨委與第三方環(huán)保團(tuán)體合作，建立第三方環(huán)保評估、參與環(huán)境執(zhí)法、監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法、測評執(zhí)法效果制度，完善黨政干部和社會力量多方聯(lián)動機(jī)制，促進(jìn)跨部門、跨區(qū)域、跨主體環(huán)境污染綜合治理協(xié)作，培育黨政干部的協(xié)同力，打造生態(tài)環(huán)境共建共治共享格局。

（五）厚植內(nèi)生領(lǐng)導(dǎo)力

生態(tài)治理需要黨政干部思想“入場”和行動“在場”，因此，黨政干部應(yīng)該加強(qiáng)對生態(tài)理論和環(huán)境政策的學(xué)習(xí)，通過學(xué)習(xí)掌握新時代生態(tài)文明建設(shè)的新理念和新思想，學(xué)會用長遠(yuǎn)、發(fā)展、辯證的思維方式分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)治理的關(guān)系，正確處理長遠(yuǎn)與即時利益、局部與整體利益、個人與集體利益的關(guān)系。自覺樹立生態(tài)文明價值觀，涵育生態(tài)價值文化，嵌入生態(tài)思維方式，增強(qiáng)黨政干部領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)治理的自覺性、積極性和能動性，提升黨政干部領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)治理的能力和水平，厚植黨政干部領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)治理內(nèi)生動力。另外，黨政干部還應(yīng)該掌握市場運(yùn)行機(jī)理，嵌入市場化思維，學(xué)會運(yùn)用市場機(jī)制推動生態(tài)治理進(jìn)程，有效厚植黨政干部在生態(tài)治理上的內(nèi)生領(lǐng)導(dǎo)力。如運(yùn)用環(huán)境信用評級機(jī)制將企業(yè)環(huán)境信用評級與土地租讓、稅費(fèi)減免、財政補(bǔ)貼掛鉤，對環(huán)境信用好的企業(yè)給予資金和政策支持，對環(huán)境信用差的企業(yè)在資金和政策上“收緊”，推動企業(yè)環(huán)境信用“有價資產(chǎn)化”，從而提升黨政干部激發(fā)市場主體參與生態(tài)治理領(lǐng)導(dǎo)力。再如運(yùn)用商業(yè)保險機(jī)制將企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)生態(tài)化改造等項(xiàng)目納入商業(yè)保險“籃子”，并依托大數(shù)據(jù)平臺進(jìn)行風(fēng)險評估，以最大限度地控制潛在金融風(fēng)險，降低交易成本和不確定性，從而提高黨政干部化解和駕馭生態(tài)治理外部金融風(fēng)險領(lǐng)導(dǎo)力。

【參考文獻(xiàn)】

[1]劉純明，余成龍.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府生態(tài)治理能力現(xiàn)代化：現(xiàn)實(shí)依據(jù)、發(fā)展困境和破解思路[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2020，（2）：52-57.

[2]林建成，安娜.國家治理體系現(xiàn)代化視域下構(gòu)建生態(tài)治理長效機(jī)制探析[J].理論學(xué)刊，2015，（3）：85-92.

[3]張曉忠.政府生態(tài)治理現(xiàn)代化主體體系構(gòu)建與結(jié)構(gòu)變遷[J].福州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2016，（5）：5-10.

[4]路冠軍.生態(tài)、權(quán)力與治理——H旗草原生態(tài)治理實(shí)踐模式變遷[D].北京：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014：34-36.

[5]史云貴，孟群.縣域生態(tài)治理能力：概念、要素與體系構(gòu)建[J].四川大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018，（2）：5-13.

[6]王巍.基層統(tǒng)戰(zhàn)工作服務(wù)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化路徑[J].吉林省社會主義學(xué)院學(xué)報，2019，（2）：14-18.

[7]馬雪松，吳健青.緣由、啟示、展望：理性選擇制度主義與行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的耦合分析[J].理論探討，2019，（5）：57-63.

[8]盛明科，李代明.地方生態(tài)治理支出規(guī)模與官員晉升的關(guān)系研究——基于市級面板數(shù)據(jù)的結(jié)論[J].中國行政管理，2018，（4）：128-134.

（責(zé)任編輯：高? 靜）