項(xiàng)目進(jìn)村中技術(shù)理性的折耗

摘? ? ? 要：以技術(shù)理性為精神內(nèi)核的項(xiàng)目制能夠助推國家治理現(xiàn)代化和公共權(quán)力理性化，但仍存在邏輯困境和運(yùn)行瑕疵，這在項(xiàng)目進(jìn)村入戶中體現(xiàn)得尤為明顯?；谥袊门形臅W(wǎng)2017至2019年村干部貪污侵占犯罪案件的分析表明，項(xiàng)目專項(xiàng)資金已成為村干部貪占的重災(zāi)區(qū)。從表層的技術(shù)邏輯看，村干部憑借相應(yīng)的手段破解了項(xiàng)目制技術(shù)程式;從深層的制度邏輯看，項(xiàng)目進(jìn)村在為村干部提供了項(xiàng)目管理這一結(jié)構(gòu)性機(jī)會(huì)的同時(shí)，所依存的制度成本保障不足，而制度成本問題可能會(huì)給項(xiàng)目制及其技術(shù)理性帶來內(nèi)卷化和形式化的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在項(xiàng)目進(jìn)村入戶時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)基層政府和普通村民對(duì)村級(jí)組織的監(jiān)督制衡。

關(guān)? 鍵? 詞：項(xiàng)目制;項(xiàng)目進(jìn)村;技術(shù)理性;制度成本

中圖分類號(hào)：D630? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）01-0050-12

收稿日期：2020-11-09

作者簡介：溫丙存，中共重慶市委黨校（重慶行政學(xué)院）文史教研部副主任，副教授，社會(huì)學(xué)博士，研究方向?yàn)榉缮鐣?huì)學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系國家社科基金一般項(xiàng)目“信訪在多元化糾紛解決體系中的角色定位與銜接機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：17BSH091;重慶市技術(shù)預(yù)見與制度創(chuàng)新項(xiàng)目“健全我市‘三治（自治、法治、德治）結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：cstc2018jsyj-zdcxX0086;重慶市社科規(guī)劃委托項(xiàng)目“貧困地區(qū)基層社會(huì)治理創(chuàng)新研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2019WT07。

一、研究緣起

分稅制易誘發(fā)地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府財(cái)權(quán)難以滿足事權(quán)要求的財(cái)政困難，[1]為應(yīng)對(duì)基層政府的財(cái)政窘境，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付這一配套制度及其項(xiàng)目化運(yùn)作模式開始不斷被強(qiáng)化，項(xiàng)目專項(xiàng)治理模式發(fā)展成為國家治理中的一種制度思維，[2]從一定程度上說，“除了工資和日常支出外，幾乎所有的建設(shè)和公共服務(wù)資金都‘專項(xiàng)化和‘項(xiàng)目化了”。[3]在項(xiàng)目制形成的諸多結(jié)構(gòu)要件中，績效合法性的思維模式最為根本，其集中表現(xiàn)為在以引導(dǎo)規(guī)制市場、構(gòu)建以公共服務(wù)為本的新型治理體系的同時(shí)，引入法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化等理念，以保證最終能夠持續(xù)產(chǎn)生公平與效率兼顧的治理績效，于是就引發(fā)出對(duì)技術(shù)理性和技術(shù)治理的內(nèi)在要求，而項(xiàng)目制正好與這種對(duì)績效合法性及其技術(shù)理性的內(nèi)在要求相契合，“專項(xiàng)資金的‘抽取和‘下放，只有通過一整套嚴(yán)密設(shè)計(jì)的技術(shù)系統(tǒng)，通過立項(xiàng)、申報(bào)、審核、監(jiān)管、考核、驗(yàn)收、評(píng)估和獎(jiǎng)罰等一系列理性程序，才能最終使項(xiàng)目生效，獲得全社會(huì)的認(rèn)可和信任。”[4]這就是項(xiàng)目制的生成邏輯。

學(xué)界卓有成效的研究表明，在制度安排和運(yùn)作愿景上，技術(shù)理性和技術(shù)治理是項(xiàng)目制制度精神的精華所在。如周雪光基于“控制權(quán)”的理論視角分析項(xiàng)目制的博弈過程后認(rèn)為：“如果僅僅從委托方的意愿和項(xiàng)目設(shè)計(jì)來看，項(xiàng)目制實(shí)施應(yīng)該是一個(gè)按照上級(jí)意志推行落實(shí)的理性化過程?！盵5]桂華在考察農(nóng)地整治項(xiàng)目實(shí)施過程后發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制能夠?qū)⒐芾磉^程指標(biāo)化、技術(shù)化、量化，以此來解決委托代理關(guān)系中的信息不對(duì)稱問題，也因此項(xiàng)目制的技術(shù)理性能夠較好地解決項(xiàng)目質(zhì)量等監(jiān)督問題，比如農(nóng)地整治項(xiàng)目能夠基本保障農(nóng)地整治資金投入的專款專用。[6]應(yīng)小麗、錢凌燕在考察項(xiàng)目進(jìn)村中技術(shù)理性的實(shí)際運(yùn)作時(shí)認(rèn)為：“事本性目標(biāo)導(dǎo)向、權(quán)威主導(dǎo)、程式化的線性技術(shù)以及效率至上的經(jīng)營性技術(shù)共同構(gòu)成了‘項(xiàng)目進(jìn)村的技術(shù)治理邏輯?！盵7]在郭琳琳、段鋼看來，項(xiàng)目制帶有濃厚的技術(shù)治理的制度精神，“項(xiàng)目制在運(yùn)轉(zhuǎn)中要求精細(xì)化管理項(xiàng)目資金、規(guī)范化項(xiàng)目運(yùn)作流程、嚴(yán)格項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)程序，并對(duì)項(xiàng)目過程進(jìn)行無縫隙監(jiān)管”。[8]所以說，技術(shù)理性是項(xiàng)目制治理的精神內(nèi)核，即項(xiàng)目制是伴隨技術(shù)理性而產(chǎn)生的，技術(shù)理性是項(xiàng)目制得以生成、存續(xù)和伸延的最堅(jiān)實(shí)保障。

黨的十八大以來，推動(dòng)新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨取得了歷史性、開創(chuàng)性成就，產(chǎn)生了全方位、深層次影響，但同時(shí)也必須充分認(rèn)識(shí)反腐敗斗爭的長期性、艱巨性，特別是要持續(xù)強(qiáng)化不敢腐的震懾，“持續(xù)整治群眾身邊腐敗和作風(fēng)問題，嚴(yán)懲扶貧民生領(lǐng)域腐敗”。[9]對(duì)于村干部貪腐問題，學(xué)界主要基于權(quán)力運(yùn)行視域進(jìn)行討論，有研究認(rèn)為權(quán)力資源是農(nóng)村小微腐敗發(fā)生的重要載體，[10]具體表現(xiàn)如村民自治權(quán)運(yùn)行不暢、[11]有效監(jiān)督機(jī)制欠缺、[12]基層民主相對(duì)滯后[13]等。由此可見，項(xiàng)目進(jìn)村雖已成為村干部貪腐所嵌入的新的結(jié)構(gòu)背景，但學(xué)界尚未從項(xiàng)目制的制度視角探究村干部貪腐問題。項(xiàng)目制及其技術(shù)理性無疑可以助推國家政權(quán)的理性化建設(shè)，[14]但其并非完美無缺，在實(shí)踐運(yùn)作中也會(huì)“打折扣”，出現(xiàn)權(quán)力尋租與合謀、[15]供給斷層與治理失效、[16]邏輯悖論與運(yùn)行張力[17]等具體困境和問題。項(xiàng)目制及其技術(shù)理性在制度設(shè)計(jì)與運(yùn)作實(shí)踐之間所出現(xiàn)的某種背離和錯(cuò)位，正是本文所要例證的核心問題：在以技術(shù)理性為導(dǎo)向的項(xiàng)目進(jìn)村中，項(xiàng)目專項(xiàng)資金何以被村干部貪占。換言之，在現(xiàn)階段項(xiàng)目進(jìn)村的結(jié)構(gòu)背景下，村干部能否繞開項(xiàng)目技術(shù)理性而貪占公共財(cái)物仍是一個(gè)需待打開的“黑箱”。本文從中國裁判文書網(wǎng)上的犯罪案件入手，分析項(xiàng)目進(jìn)村中的村干部職務(wù)侵占現(xiàn)象，進(jìn)而討論項(xiàng)目制及其技術(shù)理性問題。

二、項(xiàng)目專項(xiàng)資金已成村干部貪占重災(zāi)區(qū)

（一）數(shù)據(jù)來源：中國裁判文書網(wǎng)841起村干部貪占犯罪案件

根據(jù)我國現(xiàn)行刑法的相關(guān)規(guī)定，村干部的刑法身份具有二重性，只有當(dāng)村干部在協(xié)助政府從事行政管理工作時(shí)才構(gòu)成“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，也才具備貪污罪等職務(wù)犯罪上的刑法身份。貪污罪是侵占財(cái)產(chǎn)犯罪的一種具體形式，[18]為此，在考察項(xiàng)目進(jìn)村中的村干部職務(wù)侵占現(xiàn)象時(shí)，本文選擇從村干部貪污犯罪案件入手。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》（法釋[2016]19號(hào)）之規(guī)定，法院應(yīng)依法、全面、及時(shí)、規(guī)范地將裁判文書在中國裁判文書網(wǎng)公布，但涉及國家秘密、未成年人犯罪、調(diào)解結(jié)案、離婚訴訟等情形的除外。本研究所使用的犯罪案件即來源于中國裁判文書網(wǎng)，研究數(shù)據(jù)的具體檢索與整理流程如下：

第一步是搜索：確定四個(gè)檢索詞及其組合，包括“貪污（案由）+第九十三條第二款的解釋（搜索詞）+2019、2018、2017（裁判年份）+一審、二審（審判程序）”①。本研究最后（補(bǔ)充）檢索時(shí)間是2020年6月30日，檢索后網(wǎng)站系統(tǒng)自動(dòng)生成1121份裁判文書。第二步是剔除：逐篇審讀以剔除無效刑事裁判文書。根據(jù)研究目的，對(duì)系統(tǒng)自動(dòng)生成的1121份裁判文書逐篇審讀后發(fā)現(xiàn)一二審?fù)戈P(guān)聯(lián)、罪名不適、主體不適、二審發(fā)回重審、裁判無罪等不符合研究條件的文書144份。第三步是“提純”：提取嚴(yán)格意義上的單獨(dú)犯罪案件和共同犯罪案件。在司法審判實(shí)踐中，某些客觀事實(shí)上的共同犯罪案件中數(shù)名被告人存在被分開審判的可能，而同時(shí)審判的幾名被告人也存在非共同犯罪的可能（即不構(gòu)成嚴(yán)格意義上的共同犯罪，僅是并案審理而已）。據(jù)此剔除121份同案被告人被另案處理的文書和15份非真正共同犯罪的同案審理文書。至此，本研究最終有效數(shù)據(jù)為全國各地法院2017年、2018年、2019年所裁判生效的841起村干部貪污侵占犯罪案件，其中，單獨(dú)犯罪案件544起（占64.69%），共同犯罪案件297起（占35.31%）。

（二）項(xiàng)目專項(xiàng)資金成為村干部貪占的主要選項(xiàng)

本研究分析發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目專項(xiàng)資金已成為現(xiàn)階段村干部貪污侵占的重災(zāi)區(qū)?！百Y源和規(guī)則下鄉(xiāng)之后改變了村莊權(quán)力的運(yùn)作邏輯以及公共資源的分配規(guī)則，構(gòu)建起了村莊內(nèi)部的‘權(quán)力——利益網(wǎng)絡(luò)。村干部穩(wěn)定的周期性選任、利益分配的圈子化和項(xiàng)目運(yùn)作的封閉化是村莊內(nèi)部‘權(quán)力——利益網(wǎng)絡(luò)的外在特征。”[19]項(xiàng)目進(jìn)村為當(dāng)下村干部貪占項(xiàng)目資金創(chuàng)造了“新契機(jī)”，提供了“新選項(xiàng)”，本研究中項(xiàng)目專項(xiàng)資金案件（832起），占村干部貪污侵占犯罪案件總量（841起）的98.93%②。

對(duì)841起村干部貪占犯罪案件中的具體對(duì)象和發(fā)案領(lǐng)域統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)③，被村干部侵占最多的是民生基本保障項(xiàng)目資金，共424起，占50.41%。根據(jù)項(xiàng)目保障目標(biāo)及其技術(shù)要求不同，其又可細(xì)分為五類：第一類是危房改造項(xiàng)目專項(xiàng)資金案件（共179起，占42.22%）。第二類是扶貧項(xiàng)目，僅指產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目、易地搬遷項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等專項(xiàng)資金案件（共88起，占20.75%）。第三類是民生救濟(jì)類專項(xiàng)款物案件（共75起，占17.69%），其中被侵占最多的是低保資金（共50起），另外還包括五保補(bǔ)助款（9起）、養(yǎng)老保險(xiǎn)金等社保費(fèi)用（6起）、孤兒基本生活補(bǔ)貼款（5起）、涉軍優(yōu)撫金（3起）、計(jì)生特別獎(jiǎng)資金（2起）等。第四類是水災(zāi)、地災(zāi)、震災(zāi)、農(nóng)災(zāi)等搶險(xiǎn)救災(zāi)專項(xiàng)資金案件（共49起，占11.56%），其中，騙取國家政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠款案件19起。第五類是水利移民領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金案件（共33起，占7.78%）。

排第二位的是征地補(bǔ)償費(fèi)等土地管理項(xiàng)目資金，共208起，占總量的24.73%。排第三位的是農(nóng)林業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼專項(xiàng)資金，共134起，占總量的15.93%。其中，侵占農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼（含種糧直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、養(yǎng)殖補(bǔ)貼等）專項(xiàng)資金案件有84起;侵占林業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼（含退耕還林項(xiàng)目補(bǔ)貼、生態(tài)公益林項(xiàng)目補(bǔ)貼等）專項(xiàng)資金案件有50起。排第四位的是改善民生類（不含扶貧濟(jì)困類）基建項(xiàng)目資金案件，共54起，占6.42%，包括美好鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)資金、農(nóng)水工程項(xiàng)目專項(xiàng)資金、沼氣池建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金等。另外，被村干部貪占的其他類項(xiàng)目資金案件共有12起，其中，農(nóng)村義務(wù)教育化債資金等公益性鄉(xiāng)村化債專項(xiàng)資金案件有7起。

三、村干部貪占專項(xiàng)資金的“技術(shù)”邏輯

（一）村干部貪占的核心“技術(shù)”：虛報(bào)瞞上

在本研究832起村干部貪占項(xiàng)目專項(xiàng)資金案件中，村干部貪占手段可分為“虛報(bào)瞞上”“克扣欺下”和“其他手段”三種類型。其中，虛報(bào)瞞上是指村干部在項(xiàng)目管理中通過無中生有、以少充多、以舊充新、重復(fù)申報(bào)等虛增虛報(bào)方式直接欺騙各級(jí)政府以套占國家項(xiàng)目資金?？丝燮巯率侵复甯刹吭陧?xiàng)目管理中通過全部克扣或部分截留等方式直接侵占本應(yīng)屬于村集體或村民家戶應(yīng)該獲得和享有的項(xiàng)目資金。也可以說，虛報(bào)瞞上主要是通過虛增和瞞上手段侵占項(xiàng)目資金，就其直接后果而言，除了國家外并無其他直接具體的受害人;而克扣欺下則主要通過既有欺騙又有欺負(fù)的手段侵占村集體或村民家戶明確可得的項(xiàng)目資金，可將其看作是村干部和村民間的零和博弈，村集體或村民是直接受害人，國家是間接受害人。其他手段則指除了虛報(bào)瞞上和克扣欺下之外的手段（共有62起，占總量的7.45%），需要說明的是，該類案件統(tǒng)計(jì)時(shí)還包括通過案件裁判文書難以查知具體作案手段的村干部貪占專項(xiàng)資金案件。

本研究統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，村干部通過虛報(bào)瞞上手段貪占專項(xiàng)資金的案件有665起，占總量的79.93%。具體來看，有的村干部以自己、親朋或者其他村民的名義向基層政府虛報(bào)套取;有的村干部采取虛增項(xiàng)目工程量的方式套取，這在改善民生類基建項(xiàng)目領(lǐng)域尤為突出;有的村干部采取虛增農(nóng)地面積的方式套取;還有少數(shù)村干部采取以舊充新方式套取項(xiàng)目資金。村干部虛報(bào)瞞上的“最大利好”在于“上面的”基層政府不確知上報(bào)項(xiàng)目的真實(shí)性，如符合條件的村戶名冊、項(xiàng)目實(shí)際工程量、農(nóng)林地實(shí)施面積、項(xiàng)目修建時(shí)間等，也就是說，基層政府對(duì)村莊內(nèi)情（即項(xiàng)目進(jìn)村入戶所需的各類資料信息）難以精準(zhǔn)把控，只能借助或者單憑村干部的“一家之言”。因?yàn)榇甯刹空莆沾迩f熟人社會(huì)中的所有信息資料，即村干部在協(xié)助基層政府開展項(xiàng)目管理時(shí)擁有壟斷村莊信息資料的權(quán)力，這樣，就存在村干部虛報(bào)相關(guān)信息資料的可能。如在（2017）魯1721刑初457號(hào)案件中①，邵莊鎮(zhèn)民政辦主任趙某明的如下證人證言足可以說明項(xiàng)目進(jìn)村入戶時(shí)，基層政府工作人員如何與村干部互動(dòng)以及遭蒙騙：

2014年3月省政府規(guī)定，每戶低保戶都要補(bǔ)辦村民低保審批表，統(tǒng)一由鎮(zhèn)、縣民政部門管理。按照規(guī)定民政辦應(yīng)對(duì)全部上報(bào)人員逐戶進(jìn)行核查，由于鎮(zhèn)民政辦只有其一個(gè)人，其只是對(duì)各村上報(bào)的申報(bào)情況進(jìn)行抽查，沒有逐戶進(jìn)行核查。張屋村約有40戶低保戶，其沒有全部入戶審核，只抽查了幾戶。當(dāng)年，上級(jí)民政部門要求統(tǒng)一對(duì)低保戶重新建檔，張屋村黨支部書記王某剛把張屋村所有低保戶申報(bào)材料一塊報(bào)到鎮(zhèn)里。其在審查時(shí)，看上面評(píng)議人員都簽了名，就在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)辦人處簽上了自己名字。其記不清鄭某、趙某榮、曹某是從什么時(shí)間開始享受低保待遇的。張屋村村干部沒有向其說過他們弄虛作假、冒領(lǐng)低?？畹氖虑?，直到檢察機(jī)關(guān)查處張屋村干部冒領(lǐng)低?？顔栴}后其才知道。

（二）村干部貪占的輔助“技術(shù)”：克扣欺下

本研究中村干部通過克扣欺下手段侵占專項(xiàng)資金案件有105起，占總量的12.62%。具體來看，有的是克扣截留村民個(gè)人應(yīng)得的項(xiàng)目資金，如在（2018）陜0924刑初1號(hào)案件中，犯罪人鄧某禮作為村委會(huì)委員、村文書，利用職務(wù)之便，截留國家發(fā)放給農(nóng)村特困人員蘇某的五保供養(yǎng)金18140元據(jù)為己有。有的是克扣截留村集體應(yīng)得的項(xiàng)目資金，如在（2017）陜0724刑初60號(hào)案件中，犯罪人邱某春（時(shí)任西鄉(xiāng)縣兩河口鎮(zhèn)紅花村黨支部書記）在協(xié)助兩河口鎮(zhèn)政府管理退耕還林補(bǔ)助資金上報(bào)、兌付過程中，利用職務(wù)便利，將村集體的退耕還林補(bǔ)助資金35175元據(jù)為己有。

公開透明決策可以在一定程度上抑制腐敗，然而村干部克扣欺下的“最大利好”在于“下面的”村民難以及時(shí)、完全、準(zhǔn)確地掌握項(xiàng)目進(jìn)村入戶的相關(guān)信息，即普通村民不清楚是否有項(xiàng)目、不知道自己是否該得或該得多少專項(xiàng)資金，這就給村干部克扣截留村民應(yīng)得的項(xiàng)目資金提供了機(jī)會(huì)。如在（2018）冀0623刑初35號(hào)案件中，犯罪人王某興（時(shí)任淶水縣婁村鄉(xiāng)虎過莊村村委會(huì)主任）在協(xié)助政府進(jìn)行危房改造補(bǔ)助金發(fā)放時(shí)，截留三戶村民的16000元危房改造補(bǔ)助款據(jù)為己有。本案中據(jù)張某一的如下證人證言可知，在專項(xiàng)資金發(fā)放中，村干部憑借掌握項(xiàng)目資金享受者銀行賬戶信息等便利，通過虛假簽名、多取少予等方式，克扣截留普通村民應(yīng)享的專項(xiàng)資金。

其家曾進(jìn)行危房改造，是一般貧困戶，屬D級(jí)危房，改造過程中其向村干部提交了戶口本、身份證復(fù)印件。其沒有領(lǐng)取過戶名為張某一、賬號(hào)為62×××18、金額為20000元的危房改造補(bǔ)貼款銀行卡，卡上的錢不是其自己支取的，其也沒得過20000元的危房補(bǔ)貼款。是穆某給的其現(xiàn)金，穆某說王某興給的?；⑦^莊危房改造銀行卡發(fā)放表上的“張某一”三個(gè)字不是其本人簽的，手印也不是其按的。

綜上，虛報(bào)瞞上和克扣欺下已成為當(dāng)下村干部侵占項(xiàng)目專項(xiàng)資金的兩種慣用手段，特別是虛報(bào)瞞上已成為村干部侵占的核心“技術(shù)”，該類案件占近80%。究其原因在于，相比于克扣欺下，為減少貪污犯罪風(fēng)險(xiǎn)，村干部理性選擇通過弄虛作假來化公為私，并非“簡單粗暴”地與民爭利，而是繞過與村民的“零和博弈”，瞄準(zhǔn)“公家的”那部分，作案手段愈加隱蔽。

（三）典型案例剖析

值得注意的是，在上述虛報(bào)瞞上和克扣欺下的貪污侵占犯罪案件中，村干部有時(shí)并非“獨(dú)惡其身”，換言之，也存在村干部與基層政府工作人員包括普通村民之間的合謀貪污問題。在本研究832起村干部貪污侵占項(xiàng)目資金犯罪案件中，共同犯罪案件有311起（占37.37%），涉及犯罪人973名。除了1名村干部作為村干部貪污侵占案件的“底數(shù)”外，在剩余的其他同案犯中，身為村干部的（即另外有其他村干部也參與到貪污侵占犯罪活動(dòng)中）共有494名;身為普通村民的共有87名;身為國家工作人員的共有43名。這說明，在少數(shù)案件中，基層政府或普通村民對(duì)村干部貪污侵占行為也絕非完全被動(dòng)或不知情，而是“裝糊涂”或者與村干部“合謀”。相較于通常的村干部“單方”貪污侵占問題而言，這種縱向身份間的合謀貪污破壞力更大，以（2018）皖1226刑初147號(hào)案件為例展開剖析。

該案中，犯罪人陳某雪在擔(dān)任潁上縣西三十鋪鎮(zhèn)四十鋪村黨支部書記期間，利用協(xié)助鎮(zhèn)政府從事本村危房改造工作的職務(wù)便利，明知其同母異父哥哥孫某家已于2011年享受國家危房改造補(bǔ)助資金后，不應(yīng)再次享受該補(bǔ)助且未蓋新房不符合危房改造上報(bào)條件的情況下，連續(xù)在2012年、2013年、2014年分別以其哥哥孫某、嫂子張某名義重復(fù)上報(bào)為危房改造戶，共騙取危改資金60000元。根據(jù)法院審理查明的事實(shí)，潁上縣住建局關(guān)于農(nóng)村危房改造申報(bào)的說明①、證人萬某（擔(dān)任西三十鋪鎮(zhèn)民政所長，負(fù)責(zé)審核危房改造資料和初步驗(yàn)收工作）證言②等足以說明項(xiàng)目初始設(shè)計(jì)上的技術(shù)理性。既然危房改造項(xiàng)目的技術(shù)理性設(shè)計(jì)中已對(duì)申報(bào)、評(píng)議、驗(yàn)收、放款等線性流程加以技術(shù)規(guī)制，那么，該案犯罪人又是如何做到重復(fù)申報(bào)以套占國家危房改造資金的呢？從法院審理查明的事實(shí)中可以梳理出項(xiàng)目技術(shù)程式層層“失守”的答案。

首先，村莊民主評(píng)議推薦環(huán)節(jié)“失守”。從本案證人孫某二證言（哪戶最困難最終還是由村書記決定。在2012年至2014年危房改造戶上報(bào)中，其村沒有開會(huì)評(píng)議，上報(bào)哪些戶進(jìn)行危房改造，最終是由村書記陳某雪拍板決定）、朱某證言（上報(bào)哪些戶進(jìn)行危房改造，最終還是由村書記拍板決定，所以陳某雪提出將孫某當(dāng)作危房改造戶上報(bào)，其作為村干部沒有反對(duì)）及犯罪人陳某雪供述（因?yàn)槠涫谴謇锏囊话咽郑涮岢鰜砹诉@個(gè)事，其他村干部雖然知道孫某、張某不符合危房改造的條件，但也都勉強(qiáng)同意了）可知，村莊一把手的“專權(quán)”“一言堂”導(dǎo)致村莊民主評(píng)議難以落地，有名無實(shí)。

其次，基層政府審核審批環(huán)節(jié)“失守”。該案中，鑒于與村干部已建立工作和私人層面的“較好關(guān)系”，負(fù)責(zé)審核驗(yàn)收的基層政府工作人員萬某選擇了“放過一馬”③。當(dāng)然，徇私合謀的基層政府工作人員也得到了村干部的回報(bào)和“好處”。證人萬某證言證明：“2013年過年時(shí)，陳某雪為了感謝，給其送了4只雞、兩條魚、10斤牛肉、一箱柔和種子酒”;“2014年過年時(shí)，陳某雪又給其送了幾只雞、幾條魚和一箱酒”。

再次，基層政府評(píng)估驗(yàn)收環(huán)節(jié)“失守”。從證人萬某證言（驗(yàn)收時(shí)一般住建局都不參加，都是鎮(zhèn)里去驗(yàn)收，鎮(zhèn)里由其具體負(fù)責(zé)組織驗(yàn)收，后來鎮(zhèn)里分管領(lǐng)導(dǎo)帶著其去村里驗(yàn)收時(shí)，在生產(chǎn)隊(duì)干部孫某四的帶領(lǐng)下，孫某四隨便指一處新房說是孫某的新建房，其就在新建房前拍照，走走過場算驗(yàn)收合格了，實(shí)際上孫某、張某家沒有建房）可知，因被委托從事實(shí)際驗(yàn)收人員與當(dāng)初審核審批人員為同一主體，所以評(píng)估驗(yàn)收就是走過場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)形成一種“共謀現(xiàn)象”。[20]

最后，基層政府打款發(fā)放資金環(huán)節(jié)“失守”。證人李某的證言證明：項(xiàng)目資金并未直接打到農(nóng)戶賬戶上，而是打到了村干部個(gè)人賬戶上。“2012年四十鋪村的張某、孫某的補(bǔ)助款，其是按照萬某安排的，打給陳某雪卡上了”;“2013年其是按照萬某的安排制作花名冊，進(jìn)行打卡發(fā)放。表中張某的補(bǔ)助資金打給陳某雪的”;“2014年的危房改造資金是2015年2月打卡發(fā)放的，將孫某的補(bǔ)助資金打給陳某雪是萬某安排的”。

綜上，在農(nóng)村危改項(xiàng)目“進(jìn)村入戶”過程中，村干部憑借其在村莊內(nèi)部獲得的不受制約監(jiān)督的話語權(quán)和分配權(quán)，以及與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)工作人員建立的“私人情義倫理”[21]和利益交換關(guān)系，在利益驅(qū)使下，突破了村莊民主評(píng)議推薦、基層政府審核審批、評(píng)估驗(yàn)收和打款發(fā)放資金等環(huán)節(jié)，最終使項(xiàng)目技術(shù)理性在落地實(shí)踐中折耗。

四、村干部貪占專項(xiàng)資金的制度邏輯

（一）村干部的“政府委托人”身份為其貪占提供了結(jié)構(gòu)性機(jī)會(huì)

在“鄉(xiāng)政村治”格局中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村莊之間的關(guān)系存在著結(jié)構(gòu)和運(yùn)行邏輯的錯(cuò)位，即宏觀的行政體制遵循自上而下的科層思維和行政邏輯，而微觀的村民自治則尊崇民主和自治精神，當(dāng)二者遇到“不接軌”問題時(shí)，鄉(xiāng)村關(guān)系就會(huì)形成以居于強(qiáng)勢地位的行政運(yùn)行模式和居于弱勢地位的村民自治的民主化村級(jí)治理同時(shí)存在的常態(tài)特征。[22]村級(jí)組織是聯(lián)系基層政府與村莊的紐帶，村干部同時(shí)承擔(dān)著雙重身份：一個(gè)是基于村莊內(nèi)部自治事務(wù)管理而生成的“村莊代理人”身份，另一個(gè)是基于行政委托事務(wù)管理而生成的“政府委托人”身份。項(xiàng)目進(jìn)村無疑會(huì)加劇鄉(xiāng)村關(guān)系中既有力量對(duì)比的不平衡，造成“政府委托人”的話語權(quán)更加強(qiáng)勢，村莊民主自治力量則相對(duì)弱化的后果。項(xiàng)目進(jìn)村對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系的形塑將直接影響村級(jí)組織和村干部身份作用的發(fā)揮，在項(xiàng)目資金自上而下、由外而內(nèi)進(jìn)村入戶過程中，村級(jí)組織和村干部須“在場”，而其出于“自主性和自利性沖動(dòng)”，[23]會(huì)理性選擇向更加強(qiáng)勢的力量靠攏，導(dǎo)致“村級(jí)治理行政化的趨勢愈加顯著”。[24]

在基層政權(quán)運(yùn)作中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織尤其是“村兩委”進(jìn)行控制，以分解和完成各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)。研究發(fā)現(xiàn)，在項(xiàng)目進(jìn)村過程中，村干部的“村莊代理人”身份是圍繞“政府委托人”身份而運(yùn)轉(zhuǎn)的，村干部所組織實(shí)施的村內(nèi)民主評(píng)議等自治行為只是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目行政管理的一個(gè)技術(shù)環(huán)節(jié)、手段或者“走過場”，所以，村干部的“政府委托人”身份是居于支配地位的，是原生的、主導(dǎo)的、顯性的，而其“村莊代理人”身份則是居于被支配地位的，是派生的、輔助的、隱性的。村干部既然或主動(dòng)或被動(dòng)地選擇了承擔(dān)更多的“政府委托人”身份，協(xié)助縣鄉(xiāng)政府從事項(xiàng)目管理類的行政管理工作，那么，其也由此成為了刑法規(guī)制上的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，具備了貪污罪等職務(wù)犯罪上的刑法身份。

在項(xiàng)目進(jìn)村的結(jié)構(gòu)性背景下，項(xiàng)目管理已成為村級(jí)組織人員協(xié)助基層政府從事行政管理工作的主流，與此同步，項(xiàng)目資金成為了村干部最經(jīng)常接觸或者是唯一能接觸到的國家公共財(cái)物，因此項(xiàng)目專項(xiàng)資金成為村干部貪污侵占的重災(zāi)區(qū)也就不難理解了。如隨著國家逐步調(diào)整農(nóng)村政策特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)民減負(fù)增收，[25]以及項(xiàng)目制背景下基層政府維持運(yùn)轉(zhuǎn)已從過去依靠收取稅費(fèi)轉(zhuǎn)向依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付，[26]使得原來村干部協(xié)助政府所從事的“代征、代繳稅款”工作已被“發(fā)放農(nóng)林業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”工作所替代，因此農(nóng)林業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼逐漸成為當(dāng)下村干部貪污侵占的對(duì)象，而原來常見的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)則在當(dāng)前村干部貪占對(duì)象中難尋蹤跡。

（二）項(xiàng)目進(jìn)村所需的高昂制度成本消解了項(xiàng)目技術(shù)理性

“制度成本作為一種客觀存在的社會(huì)事實(shí)，是指投入在制度各個(gè)環(huán)節(jié)中的相關(guān)資源。在一個(gè)完整的制度周期中，每一個(gè)階段都需要支付相應(yīng)的成本，由此制度成本包括制度形成成本、制度執(zhí)行成本、制度監(jiān)督成本、制度變遷成本?！盵27]制度成本問題在項(xiàng)目制中更為凸顯，從表面上看，財(cái)政資金專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是上級(jí)政府對(duì)基層政府和目標(biāo)受益群體所量身打造的單方行為，但在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作中，基層政府和目標(biāo)受益群體并非是零成本和純獲益，其還需支付高昂的制度成本——項(xiàng)目制的制度成本在運(yùn)作實(shí)踐中幾乎都轉(zhuǎn)嫁到基層。在前面研究項(xiàng)目制及其技術(shù)理性之精神時(shí)已發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目資金不會(huì)自動(dòng)配對(duì)和精準(zhǔn)輸送至目標(biāo)群體，項(xiàng)目制及其技術(shù)理性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是有條件的，這種條件和對(duì)價(jià)就是由招投標(biāo)、配套資金、信息溝通、監(jiān)督評(píng)估、協(xié)商評(píng)議、審計(jì)驗(yàn)收、利益博弈等所帶來的制度成本。項(xiàng)目制在基層運(yùn)作特別是進(jìn)村入戶階段，其對(duì)制度成本的需求和依賴則更加強(qiáng)烈，而這種配套的制度成本一旦缺失，項(xiàng)目制及其技術(shù)理性在進(jìn)村入戶時(shí)則會(huì)相應(yīng)地減損和消耗。

回到本研究中來，村干部之所以能夠利用虛報(bào)瞞上和克扣欺下這兩種方式侵占專項(xiàng)資金，與項(xiàng)目進(jìn)村入戶階段所需的大量制度成本投入保障不足直接相關(guān)。因?yàn)椋环矫?，“上面的”基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府限于人員、經(jīng)費(fèi)、精力等，怠于完整履行資金配套、項(xiàng)目監(jiān)督、入戶調(diào)查、實(shí)地驗(yàn)收、規(guī)范評(píng)估等各項(xiàng)義務(wù);另一方面，“下面的”村民或受制于能力或受制于機(jī)制平臺(tái)，難以充分行使知情同意、協(xié)商評(píng)議、民主監(jiān)督等權(quán)利。信息“擁堵”會(huì)誘發(fā)交易成本和基層“微腐敗”問題，[28]在項(xiàng)目進(jìn)村入戶階段，本應(yīng)不可缺位的制度執(zhí)行成本、制度監(jiān)督成本等的投入保障不力，使得基層政府與項(xiàng)目資金享受者之間難以達(dá)致“溝通理性”，這就為村干部貪占專項(xiàng)資金提供了機(jī)會(huì)。處于中間環(huán)節(jié)和紐帶作用的村干部可以把項(xiàng)目運(yùn)作的本原信息屏蔽或替換，導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)“進(jìn)村易，入戶難”的局面，最后使項(xiàng)目原有的規(guī)范性、精準(zhǔn)性等技術(shù)理性產(chǎn)生折耗。

當(dāng)然，村干部貪占專項(xiàng)資金問題僅是項(xiàng)目制技術(shù)理性失去應(yīng)有的制度成本保障而折耗并誘發(fā)的諸多意外后果之一，學(xué)界在分析項(xiàng)目制運(yùn)作實(shí)踐時(shí)還發(fā)現(xiàn)了項(xiàng)目制技術(shù)理性折耗后的其他意外后果。如折曉葉、陳嬰嬰認(rèn)為，項(xiàng)目并不必然給村莊和農(nóng)民帶來利益，項(xiàng)目制對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化和統(tǒng)一化的過度崇拜將招致對(duì)地方和基層特殊條件、實(shí)踐能力的忽略甚至無視，以及對(duì)項(xiàng)目承受者實(shí)際需求、條件差異和自主參與的忽視。[29]黃宗智、龔為鋼、高原分析發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制在實(shí)踐中遵循的是逐利價(jià)值觀下的權(quán)——錢結(jié)合的運(yùn)作邏輯。[30]李祖佩在對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)踐過程進(jìn)行考察后發(fā)現(xiàn)，“基層精英群體凝結(jié)成日益固化的利益分配結(jié)構(gòu)主導(dǎo)整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程”。[31]在焦長權(quán)看來，項(xiàng)目制實(shí)踐中仍然存在“資金沉淀”問題，尚未有效解決財(cái)政資金大規(guī)模閑置浪費(fèi)問題。[32]吳映雪在考察縣域扶貧項(xiàng)目時(shí)發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目制下扶貧資源存在制度性耗散與非制度性耗散兩種現(xiàn)象：“制度性耗散主要包括扶貧項(xiàng)目流程繁雜造成的時(shí)間耗費(fèi)、扶貧項(xiàng)目跑動(dòng)與論證過程的資金消耗、扶貧項(xiàng)目實(shí)施的機(jī)構(gòu)增設(shè)與監(jiān)督成本耗費(fèi);非制度性耗散主要包括項(xiàng)目虛報(bào)與重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、項(xiàng)目施工中的工程外包與阻工鬧工、項(xiàng)目驗(yàn)收中的資金挪用和監(jiān)管缺失等?！盵33]

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