水資源與水生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的實(shí)踐反思與制度完善

趙 勇，徐本鑫

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

2021年3月，全國(guó)人大發(fā)布“十四五”規(guī)劃綱要文件，強(qiáng)調(diào)人類和環(huán)境之間須保持和諧共處的穩(wěn)定狀態(tài)，提升環(huán)境資源的質(zhì)量水平與穩(wěn)定性①。目前，以水量不足、水質(zhì)下降、水生態(tài)惡化為主要表現(xiàn)的水危機(jī)嚴(yán)重制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，因水資源而導(dǎo)致的權(quán)益糾紛已經(jīng)成為公民、社會(huì)甚至國(guó)家之間爭(zhēng)議沖突的焦點(diǎn)之一?？萍?、行政、經(jīng)濟(jì)等手段往往只能解決涉水問題的某一方面，只有增加水資源與水生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)力度，才是當(dāng)下解決涉水問題的關(guān)鍵之舉。特別是，隨著行政公益訴訟制度的正式確立，水事糾紛行政處理已經(jīng)被列入公益訴訟的范疇并在辦案實(shí)踐中施行，起到了有效的監(jiān)督作用，有望成為解決水資源與水生態(tài)環(huán)境問題的“良方”。本文立足于鮮活的司法實(shí)踐和現(xiàn)有的立法資源，堅(jiān)持實(shí)證分析和規(guī)范分析相結(jié)合，探求水資源與水生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的有效路徑，尋求“政府主導(dǎo)、公眾參與、司法保障”的水資源與水生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的新出路。

一、水資源與水生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的實(shí)踐反思

近年來，水資源與水生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)實(shí)踐活動(dòng)處于不斷完善的階段，水資源與水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有了進(jìn)一步的提升。但是，在水資源與水生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)過程中，仍存在一些不足之處，導(dǎo)致水資源與水生態(tài)環(huán)境在受到侵害后不能得到及時(shí)修復(fù)。

(一)水資源與水生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的積極進(jìn)展

隨著立法的不斷完善，我國(guó)對(duì)于水資源與水生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)力度持續(xù)加大。首先，救濟(jì)手段相應(yīng)增多。既有直接保護(hù)水資源與水生態(tài)環(huán)境的環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、環(huán)境刑事訴訟等，又有間接保護(hù)水資源與水生態(tài)環(huán)境的環(huán)境侵權(quán)訴訟[1]。其次，水資源與水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)范圍從注重水資源經(jīng)濟(jì)利益拓展到水生態(tài)利益。例如，在有關(guān)保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的文件中，司法機(jī)關(guān)更加重視對(duì)于水環(huán)境與水資源的保護(hù)，嚴(yán)格按照法律規(guī)定審理包括水污染防治案件、水資源開發(fā)利用案件、涉水資源和環(huán)境保護(hù)案件等四個(gè)類型的案件②。司法機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到水資源與水生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)不能僅局限于簡(jiǎn)單的水污染治理和水質(zhì)保護(hù)，遂將保護(hù)范圍拓寬到河堤修復(fù)、河道清理、灘涂治理、水生態(tài)服務(wù)功能賠償損失以及水生態(tài)環(huán)境修復(fù)等諸多方面。此外，水資源與水生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)在目標(biāo)定位上實(shí)現(xiàn)了從賠償損失到修復(fù)環(huán)境的轉(zhuǎn)變，在責(zé)任方式選擇上堅(jiān)持“以修復(fù)為主、賠償為輔，修復(fù)不能時(shí)適用損害賠償”的擔(dān)責(zé)措施。對(duì)于受損的公共利益，司法機(jī)關(guān)以修復(fù)環(huán)境作為司法保護(hù)的目標(biāo)，及時(shí)救濟(jì)受損害的公共利益，而非一味要求被告方承擔(dān)損害賠償責(zé)任。

(二)水資源與水生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的不足之處

1.各類保護(hù)主體協(xié)作困難

因水資源的流動(dòng)性、水生態(tài)環(huán)境的影響廣泛性等特征，同一個(gè)水環(huán)境污染或水體生態(tài)環(huán)境破壞案件可能涉及多方起訴主體，比如人民檢察院、符合條件的社會(huì)公益組織、行政機(jī)關(guān)以及受侵害的自然人等；同一侵害水資源與水生態(tài)環(huán)境的行為可能被行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院反復(fù)追究，并要求被告承擔(dān)民事、刑事、行政責(zé)任等；涉水糾紛還易存在多地人民法院均有權(quán)管轄的沖突[2]；各類保護(hù)主體在相互協(xié)作時(shí)存在問題。例如，在湖北十堰發(fā)生的一起水資源環(huán)境損害案件中③，被告何某非法捕撈野生花鰱，已嚴(yán)重侵害漁業(yè)資源以及水體生態(tài)的安全。2018年，丹江口市法院對(duì)被告何某進(jìn)行了刑事審判，判令何某承擔(dān)刑事責(zé)任。2020年十堰市檢察院于訴前公告程序結(jié)束后對(duì)何某提起公益訴訟，要求何某修復(fù)因其違法捕撈行為而損害的漁業(yè)資源及水生態(tài)環(huán)境。同一水資源環(huán)境損害事件，相關(guān)責(zé)任人歷時(shí)數(shù)年，先后在不同法院經(jīng)歷刑事審判和環(huán)境民事公益訴訟，分別被法院、檢察機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任與環(huán)境修復(fù)責(zé)任。無論從及時(shí)救濟(jì)受損害的水資源與水生態(tài)環(huán)境利益，還是從節(jié)約司法資源的角度看，各種保護(hù)主體如何更加科學(xué)合理地協(xié)作都是亟待解決的問題。

2.對(duì)地下水資源保護(hù)力度不足

盡管國(guó)家日益重視對(duì)水資源與水生態(tài)環(huán)境的整體性司法保護(hù)，但仍會(huì)忽視部分細(xì)節(jié)問題，例如地下水資源的司法保護(hù)問題。當(dāng)前，地下水資源仍出現(xiàn)超額開采、盜采以及污染等情況④。對(duì)于非法采集地下水行為的定性問題，實(shí)踐中雖然案例不多，但存在完全不同的處理結(jié)果。例如，2015年，違法行為人趙某未取得任何行政許可文件，在自己住房門前非法采集地下水后賣予他人。2016年7月，當(dāng)?shù)鼐C合執(zhí)法局責(zé)令趙某立即停止非法采水行為，對(duì)其罰款兩萬(wàn)元。后期趙某仍持續(xù)非法采集地下水，截至2019年5月，違法行為人趙某非法開采并出售地下水約4628車，價(jià)值超過十二萬(wàn)元。人民法院在庭審中認(rèn)定違法行為人趙某的非法采集地下水行為構(gòu)成非法采礦罪⑤。而在另一案例中，2008年11月開始，違法行為人王某經(jīng)營(yíng)聚鑫源酒店。經(jīng)查，涉事酒店私自開鑿水井采集地下水以進(jìn)行洗浴用途，然而該酒店并未辦理相關(guān)地下水取水許可證。經(jīng)價(jià)格認(rèn)證中心評(píng)估，該酒店從2008年11月至2015年4月份總計(jì)非法取水27787噸，價(jià)值為144492.4元。人民法院最終裁判認(rèn)定違法行為人王某不構(gòu)成非法采礦罪⑥。通過對(duì)比兩起案件，盡管后一起案件被告人的非法取用地下水行為情節(jié)更為嚴(yán)重，但是其行為并未被判定為非法采礦罪。司法實(shí)踐中，地下水資源類案件的責(zé)任認(rèn)定結(jié)果不統(tǒng)一，難以對(duì)違法行為主體起到統(tǒng)一的懲治效果，不利于對(duì)地下水資源的司法保護(hù)[3]。

3.責(zé)任追究制度運(yùn)行不暢

水資源與水生態(tài)環(huán)境的責(zé)任追究制度有利于及時(shí)懲治損害行為，但在司法實(shí)踐中責(zé)任追究制度出現(xiàn)了運(yùn)行不暢的問題，主要表現(xiàn)在以下方面：

其一，水資源與水生態(tài)環(huán)境的責(zé)任追究程序存在銜接障礙。不同的責(zé)任追究程序在具體運(yùn)行的過程中經(jīng)常產(chǎn)生矛盾，例如山東以及重慶兩個(gè)地區(qū)的法院對(duì)環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟采用了兩種處理措施。在山東省某生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案中⑦，被告兩公司派遣非專業(yè)處理危險(xiǎn)廢物的人員將棄用的廢酸液傾倒至某村一廢棄煤井內(nèi)，造成井底土壤及地下水污染，導(dǎo)致涉案區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害。該污染事實(shí)出現(xiàn)后，環(huán)保組織與本案原告分別向人民法院提起環(huán)境公益訴訟及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。濟(jì)南市中級(jí)人民法院將其各自立案并中止對(duì)環(huán)境公益訴訟案件的審理，直至生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案審判結(jié)束后繼續(xù)進(jìn)行之前中止審理的環(huán)境公益訴訟案件；而在重慶市某生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案中⑧，被告藏金閣公司與首旭公司通過地下暗管排放未凈化的廢水到自然水域中。兩江志愿服務(wù)中心對(duì)兩涉案公司提起環(huán)境公益訴訟，市政府針對(duì)此次環(huán)境污染事件提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。人民法院對(duì)這兩起訴訟分別進(jìn)行立案，在訴訟雙方主體達(dá)成一致意見后，該市第一中院采取了將兩起案件合并審理的方式。山東和重慶兩地的法院分別對(duì)環(huán)境民事公益訴訟案件與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件采取了不同的審理方式，難以對(duì)涉水案件形成統(tǒng)一的責(zé)任追究程序。

其二，水資源與水生態(tài)環(huán)境的責(zé)任追究方式單一。一方面，在一些具體個(gè)案中僅依靠環(huán)境行政執(zhí)法的方式進(jìn)行責(zé)任追究。盡管行政處罰作為行政執(zhí)法中最直接、收效最快的手段方式，但當(dāng)前我國(guó)環(huán)境行政處罰方式存在財(cái)產(chǎn)罰額度不足以支撐環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、行為罰適用路徑不暢、聲譽(yù)罰難以發(fā)揮其應(yīng)有功能等問題，不能有效解決水資源與水生態(tài)環(huán)境污染事件帶來的危害。另一方面，在水資源與水生態(tài)環(huán)境的環(huán)境公益訴訟案件中，因水資源與水生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)難度大，污染主體為避免最后被判決履行修復(fù)責(zé)任，而選擇交納環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。盡管已有相關(guān)司法解釋規(guī)定，向被告方追究責(zé)任的方式主要有要求其履行完全修復(fù)責(zé)任、支付環(huán)境修復(fù)費(fèi)用等⑨，但是司法機(jī)關(guān)大多選擇支持“被告承擔(dān)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用”的責(zé)任追究方式，導(dǎo)致司法實(shí)踐中保護(hù)水資源與水生態(tài)環(huán)境的責(zé)任追究方式單一，主要表現(xiàn)為“賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用”，而賠償環(huán)境修復(fù)費(fèi)用這一責(zé)任承擔(dān)方式并不足以實(shí)現(xiàn)水資源與水生態(tài)環(huán)境的一體保護(hù)和修復(fù)。

二、水資源與水生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的制度檢視

近年來，雖然有關(guān)水資源與水生態(tài)環(huán)境的相關(guān)法律及司法解釋不斷完善，例如 《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《生態(tài)環(huán)境損害制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)等，為水資源與水生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)提供了有力的依據(jù)，但在一些具體制度設(shè)計(jì)上，也存在諸多不周延、不協(xié)調(diào)的地方。

(一)保護(hù)主體制度不健全

在水資源與水生態(tài)環(huán)境的傳統(tǒng)司法保護(hù)制度中，雖然檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)公益組織均可請(qǐng)求司法救濟(jì)，但當(dāng)前各保護(hù)主體間進(jìn)行司法救濟(jì)的制度仍不健全。目前，水資源與水生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的主體大多集中在法院、檢察機(jī)關(guān)，缺乏與行政機(jī)關(guān)、其他社會(huì)主體的協(xié)調(diào)配合。環(huán)境公益訴訟程序中，適格的起訴主體有社會(huì)公益組織、負(fù)責(zé)主管環(huán)境保護(hù)的行政機(jī)關(guān)部門以及人民檢察院。如果涉及多個(gè)區(qū)域的案件沒有健全的保護(hù)主體制度，那么將導(dǎo)致各種訴訟競(jìng)爭(zhēng)以及推諉的情況[4]。各有權(quán)主體在其職能領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮保護(hù)水資源與水生態(tài)環(huán)境的作用，然而在涉水案件的偵查、起訴、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)協(xié)作不夠，彼此之間未形成有效的制約。此外，由于涉及案件管轄的法律規(guī)范出現(xiàn)沖突，人民法院之間存在管轄混亂的現(xiàn)象。有相關(guān)法律表明，承擔(dān)環(huán)境民事公益訴訟一審工作任務(wù)的司法機(jī)關(guān)是中級(jí)以上人民法院⑩。但同時(shí)有法律明確規(guī)定在刑事附帶民事公益訴訟中，基層法院如果負(fù)責(zé)辦理刑事案件，那么該案件所附帶的環(huán)境民事公益訴訟案件必須由該法院負(fù)責(zé)辦理。上述法律規(guī)范的沖突引發(fā)了環(huán)境民事公益訴訟法院管轄制度在運(yùn)行時(shí)的矛盾。當(dāng)下，司法權(quán)以及行政權(quán)的疏離也使司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)對(duì)水資源與水生態(tài)環(huán)境的案件如何進(jìn)行協(xié)調(diào)配合存在具體運(yùn)行制度上的模糊性[5]。

(二)責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確

對(duì)于地下水非法采集行為的責(zé)任認(rèn)定，實(shí)踐中出現(xiàn)了兩種完全不同的認(rèn)定結(jié)果，主要因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)在理解《礦產(chǎn)資源法》《水法》等法律法規(guī)時(shí)沒有清晰統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致對(duì)非法采集地下水行為的責(zé)任界定不明確。

將非法采集地下水資源行為判定構(gòu)成犯罪的理由是：地下水資源根據(jù)其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)屬于《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》附則“礦產(chǎn)資源目錄”規(guī)定的礦產(chǎn)資源，因此應(yīng)當(dāng)依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》對(duì)礦產(chǎn)資源利用保護(hù)的有關(guān)規(guī)定。司法機(jī)關(guān)認(rèn)為地下水非法采集行為違反《礦產(chǎn)資源法》《水法》等有關(guān)礦產(chǎn)資源開采的法律規(guī)定，屬于刑法第三百四十三條規(guī)定的“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定”；“無取水行政許可證”應(yīng)屬于刑法第三百四十三條列明的“未取得采礦許可證”。而將非法采集地下水資源行為不判定構(gòu)成犯罪的理由是：依據(jù)《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第四十四條規(guī)定，地下水資源既屬于礦產(chǎn)資源，又屬于水資源，同時(shí)具備兩種性質(zhì)?！端ā分辛忻饔嘘P(guān)地下水的開采、利用等事項(xiàng)內(nèi)容。而根據(jù)《水法》第六十九條，特定的行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)以及未獲得取水許可資格而擅自取水的行為進(jìn)行行政處罰。因此，司法機(jī)關(guān)認(rèn)定非法采水行為僅構(gòu)成行政違法，不能認(rèn)定為刑事犯罪行為。綜上所述，正確理解《礦產(chǎn)資源法》《水法》之間的關(guān)系是明確地下水非法采集行為責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵[6]。

(三)責(zé)任追究制度不系統(tǒng)

盡管法律及相關(guān)司法解釋規(guī)定保護(hù)主體可以通過環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)瘸绦騺碜肪课廴局黧w，法律規(guī)定中的責(zé)任追究方式主要有恢復(fù)原狀、賠償損失等，但追責(zé)制度仍然有待改進(jìn)。

其一，責(zé)任追究程序不規(guī)范。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于獨(dú)具中國(guó)特色的責(zé)任追究程序，與環(huán)境民事公益訴訟共同筑成“防護(hù)墻”為我國(guó)水資源與水生態(tài)環(huán)境保駕護(hù)航。因?yàn)椤皟稍V”在案件適用、訴訟請(qǐng)求等方面存在許多重疊的地方，所以對(duì)于同一涉水污染事件，容易出現(xiàn)環(huán)保行政主管部門以損害賠償請(qǐng)求權(quán)人的角色提起環(huán)境損害賠償訴訟，并且社會(huì)環(huán)保組織或人民檢察院也會(huì)作為公益訴訟起訴人提起訴訟的問題[7]。

《環(huán)境保護(hù)法》作為保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律規(guī)范，然而未能具備詳細(xì)的條文來規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與其他程序的銜接順序，后出臺(tái)的《改革方案》也未能實(shí)質(zhì)性清除生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟以及其他程序在銜接過程中出現(xiàn)的障礙?！皟稍V”具體的銜接制度缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致司法實(shí)踐中出現(xiàn)越來越多重復(fù)起訴、司法資源浪費(fèi)的情況。為確保水資源與水生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)責(zé)任追究程序更加規(guī)范，亟須明確“兩訴”之間的程序銜接制度，合理優(yōu)化“兩訴”的運(yùn)作機(jī)制與適用范圍[8]。

其二，責(zé)任追究方式不科學(xué)。近段時(shí)間以來，我國(guó)對(duì)水環(huán)境與水生態(tài)環(huán)境案件的責(zé)任追究方式日趨完善，主要有刑事、民事、行政責(zé)任方式等，但是法律及相關(guān)司法解釋未明確以上責(zé)任追究方式在具體涉水案件中的適用規(guī)則，導(dǎo)致實(shí)踐中水資源與水生態(tài)環(huán)境的責(zé)任追究方式適用混亂，不能依據(jù)案件的進(jìn)展?fàn)顩r適時(shí)采用科學(xué)的責(zé)任追究方式[9]。同時(shí)，這種規(guī)范上的缺失，可能會(huì)導(dǎo)致訴訟主體繁雜、重復(fù)起訴、不同領(lǐng)域同案多訴，實(shí)施排污者同時(shí)承擔(dān)民事、刑事和行政責(zé)任等情況。

三、水資源與水生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的制度完善

通過對(duì)水資源與水生態(tài)環(huán)境的司法實(shí)踐以及現(xiàn)行制度進(jìn)行檢視與反思，筆者認(rèn)為可通過完善保護(hù)主體制度、統(tǒng)一責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、完善責(zé)任追究制度以優(yōu)化現(xiàn)有司法保護(hù)機(jī)制。具體如下：

(一)完善保護(hù)主體制度

1.建立行政機(jī)關(guān)作為損害賠償請(qǐng)求權(quán)人的主體制度

充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在預(yù)防和救濟(jì)水資源與水生態(tài)環(huán)境損害中應(yīng)有的作用，在我國(guó)建立以國(guó)務(wù)院或水資源與水生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生地當(dāng)?shù)馗骷?jí)環(huán)保行政部門為基本求償主體的制度。在水資源與水生態(tài)環(huán)境損害案件中涉及許多專業(yè)性問題，行政機(jī)關(guān)在專業(yè)人員和專門性手段上具有其他主體無可比擬的優(yōu)勢(shì)，并且在行政執(zhí)法中掌握著第一手事實(shí)和證據(jù)，所以在賦予其行政執(zhí)法權(quán)力的同時(shí)，賦予其優(yōu)先提起水資源與水生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的權(quán)利，有助于及時(shí)制止生態(tài)環(huán)境損害行為，縮短訴訟準(zhǔn)備時(shí)間，提高起訴效率[10]。

2.規(guī)范檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)環(huán)保組織的起訴主體制度

(1)健全人民檢察院環(huán)境公益訴訟的起訴主體制度

相關(guān)司法解釋規(guī)定，當(dāng)法定主體不依法提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，人民檢察院可依法提起環(huán)境公益訴訟。該規(guī)定表明對(duì)于環(huán)境侵權(quán)類案件，人民檢察院不具備第一順位的法定起訴權(quán)，需以法定主體不提起公益訴訟為前提。當(dāng)法定主體不提起公益訴訟后，人民檢察院方有權(quán)向人民法院起訴[11]。因此，應(yīng)在有關(guān)規(guī)范中詳細(xì)列明環(huán)境公益訴訟的起訴主體范圍，有利于人民檢察院依法及時(shí)分析法定主體是否已經(jīng)起訴、何時(shí)提起訴訟，保障人民檢察院能夠具備充沛的時(shí)間以進(jìn)行深入的案件查證[12]。另外，因考慮到檢察機(jī)關(guān)在諸多環(huán)境公益訴訟案件中亦履行調(diào)查職責(zé)，所以當(dāng)其成為環(huán)境公益訴訟起訴人時(shí)，能夠直接行使調(diào)查取證權(quán)，運(yùn)用自身作為國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)對(duì)涉案線索材料進(jìn)行全面收集，并明確要求在人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，行政機(jī)關(guān)有配合的義務(wù)。相關(guān)行政部門不予配合的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)通過檢察監(jiān)督權(quán)向其上級(jí)主管部門提出檢察建議[13]。

(2)完善社會(huì)環(huán)保組織公益訴訟的起訴主體制度

盡管《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》中相關(guān)條款闡明環(huán)保組織能夠成為公益訴訟的法定適格起訴主體，但當(dāng)前社會(huì)公益組織獲得法定起訴主體資格的難度大，因此社會(huì)公益組織提起環(huán)境公益訴訟的數(shù)量少，不能及時(shí)提起訴訟從而維護(hù)水資源與水生態(tài)環(huán)境。其原因在于，目前我國(guó)管理社會(huì)組織的制度采用行政許可主義和雙重管理體制，導(dǎo)致能夠提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)公益組織數(shù)量驟減。針對(duì)此問題，可以適當(dāng)降低社會(huì)公益組織資格的準(zhǔn)入門檻，把“雙重許可制度”改為“許可”“備案”制。另外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)審查環(huán)境保護(hù)組織章程規(guī)定的設(shè)立宗旨、服務(wù)區(qū)域、業(yè)務(wù)范圍與其提起的環(huán)境公益訴訟是否具有一致性，以免訴訟當(dāng)中出現(xiàn)“張冠李戴”的情況。

(3)優(yōu)化多主體之間的協(xié)作機(jī)制

在涉水案件已有的各保護(hù)主體內(nèi)部協(xié)作的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)加快多個(gè)保護(hù)主體之間協(xié)作機(jī)制的創(chuàng)立。主要包括兩個(gè)方向：其一，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)部門的配合。為保證公安機(jī)關(guān)、檢察院以及法院以及不同層級(jí)司法機(jī)關(guān)之間能夠及時(shí)配合，各司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確司法權(quán)運(yùn)行的具體邊界，加快創(chuàng)設(shè)公安機(jī)關(guān)、檢察院以及法院之間的協(xié)作監(jiān)督機(jī)制，在水資源與水生態(tài)環(huán)境損害案件的調(diào)查取證、審判執(zhí)行等環(huán)節(jié)積極進(jìn)行溝通交流，完善與涉水案件有關(guān)的司法保護(hù)制度體系[14]；其二，注重司法以及行政主體間的配合。涉水案件的司法保護(hù)應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)環(huán)境司法體系以及生態(tài)行政執(zhí)法體系，保證司法機(jī)關(guān)與環(huán)保行政機(jī)關(guān)之間能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)作順暢。

(二)統(tǒng)一責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

統(tǒng)一非法采集地下水行為的責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，需要正確理解《礦產(chǎn)資源法》《水法》之間的關(guān)系，方能更加準(zhǔn)確地判定非法采集地下水行為的責(zé)任。

其一，明確地下水資源的屬性為礦產(chǎn)資源?！兜V產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》中闡明，礦產(chǎn)資源是經(jīng)過長(zhǎng)期地質(zhì)作用后產(chǎn)生的，能夠被人類發(fā)現(xiàn)利用的，呈現(xiàn)三種物理狀態(tài)的自然資源。該細(xì)則里“礦產(chǎn)資源分類細(xì)目”列明地下水資源屬于第四類水氣礦產(chǎn)。因此，地下水資源應(yīng)被認(rèn)定為礦產(chǎn)資源的一種。

其二，《水法》以及《礦產(chǎn)資源法》在適用時(shí)應(yīng)當(dāng)被理解為特殊法同一般法的關(guān)系。無罪理由基本上認(rèn)為：《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》闡明了地下水資源在屬于水資源的同時(shí)，而且屬于礦產(chǎn)資源中的一種。關(guān)于地下水勘探的事項(xiàng)依據(jù)《礦產(chǎn)資源管理法》，對(duì)于地下水資源的開發(fā)、管理等事項(xiàng)，適用《水法》和有關(guān)的行政法規(guī)，然而《水法》的相關(guān)規(guī)定沒有涉及針對(duì)擅自取水行為追究刑事責(zé)任的內(nèi)容，因此，僅能使違法行為人承擔(dān)行政責(zé)任，不能將其非法取水行為認(rèn)定為犯罪。筆者認(rèn)為，《水法》與《礦產(chǎn)資源法》之間實(shí)質(zhì)上是一種特殊法與一般法的關(guān)系，也即對(duì)資源規(guī)劃、勘探開發(fā)、分配等依據(jù)《水法》處理，對(duì)于《水法》中未涉及的方面，應(yīng)當(dāng)依據(jù)一般法進(jìn)行處理。綜上所述，對(duì)于《礦產(chǎn)資源法》第三十九條到第四十九條有關(guān)責(zé)任承擔(dān)的規(guī)定，應(yīng)同樣對(duì)地下水資源適用。

其三，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格根據(jù)擅自取水情節(jié)的嚴(yán)重程度，追究相應(yīng)的責(zé)任。依據(jù)《水法》《礦產(chǎn)資源法》中的原則性規(guī)定，國(guó)家擁有礦產(chǎn)資源所有權(quán)，因此地下水所有權(quán)同樣屬于國(guó)家。大規(guī)模的地下水非法采集行為僅通過罰款的方式來追究責(zé)任，罰款額度最高僅為十萬(wàn)元，明顯與該類行為的危害性不符，罰不當(dāng)罪[15]。因此，對(duì)于《水法》第六十九條列明的行為應(yīng)被認(rèn)定為一般行政違法行為，對(duì)于違法情節(jié)嚴(yán)重并且已達(dá)到刑事責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)的非法取水行為，應(yīng)認(rèn)定為非法采礦罪。

(三)完善責(zé)任追究制度

1.優(yōu)化責(zé)任追究程序

優(yōu)化水資源與水生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的責(zé)任追究程序，應(yīng)當(dāng)注重生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟以及環(huán)境公益訴訟兩種程序之間的運(yùn)行銜接。通過在《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)置精細(xì)化的規(guī)范條文，更加明確地規(guī)定“兩訴”之間的運(yùn)行順序，為優(yōu)化責(zé)任追究程序提供明確的指引標(biāo)準(zhǔn)和方向。

在法律及司法解釋中明確規(guī)定，首先應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)修復(fù)，不能修復(fù)時(shí)再通過提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進(jìn)行索賠，而法律規(guī)定的人民檢察院和社會(huì)環(huán)保組織則在行政機(jī)關(guān)不履行法定職能時(shí)提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行補(bǔ)充救濟(jì)[16]。當(dāng)水資源與水生態(tài)環(huán)境受到侵害后，應(yīng)明確將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為主要追責(zé)程序，環(huán)境公益訴訟作為補(bǔ)充追責(zé)程序。生態(tài)環(huán)境損害的概念在《改革方案》中得到了進(jìn)一步的明確，可推知生態(tài)環(huán)境損害在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)歸屬“功能損害”。鑒于公共環(huán)境利益附著于生態(tài)服務(wù)功能之上，兩者密不可分，因此，“功能損害”與“利益損害”在法律上具有同質(zhì)性。那么從職能角度看，行政機(jī)關(guān)是環(huán)境公共利益的代表，有管理、維護(hù)環(huán)境秩序的法定職責(zé)，其他主體代表環(huán)境公共利益時(shí)需要法律授權(quán)。由此可見，“兩訴”均是為了保障生態(tài)環(huán)境利益不受侵害，它們之間有著密切聯(lián)系，當(dāng)水資源與水生態(tài)環(huán)境資源受到損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為主要救濟(jì)途徑，檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)環(huán)保組織提起公益訴訟作為次要救濟(jì)途徑[17]。

2.明確責(zé)任追究方式

責(zé)任追究方式不明確將影響司法對(duì)水資源與水生態(tài)環(huán)境的保護(hù)效果，因此應(yīng)當(dāng)逐步明確水資源與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任追究方式。具體而言，水資源與水生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的追究應(yīng)以行政執(zhí)法為主導(dǎo)，能修復(fù)的則采用行政處理手段，對(duì)于不能修復(fù)的水資源與水生態(tài)環(huán)境則應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)以賠償請(qǐng)求權(quán)人的身份定位提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。社會(huì)組織可作為監(jiān)督力量，在行政機(jī)關(guān)不提起訴訟時(shí)，針對(duì)生態(tài)環(huán)境資源損害事件提起公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)在于督促環(huán)保主管部門行使監(jiān)管職能，并對(duì)未行使法定職能的環(huán)保主管部門提起環(huán)境行政公益訴訟，在符合法定情形時(shí)還可支持社會(huì)環(huán)保組織起訴或者作為起訴人提起環(huán)境民事公益訴訟。此外，檢察機(jī)關(guān)還需嚴(yán)格行使刑事案件中的公訴職能，圍繞環(huán)境犯罪提起公訴[18]。在追責(zé)體系運(yùn)行過程中還應(yīng)注意的是，對(duì)于污染行為輕微、未嚴(yán)重侵害人身、財(cái)產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境的違法行為主體，若愿意支付賠償費(fèi)用或履行修復(fù)責(zé)任的，可以根據(jù)案件具體情況適當(dāng)減免違法行為主體的行政以及刑事責(zé)任。

注釋：

① 《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》.(2021-03-13).http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.

② 《關(guān)于全面加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的意見》.(2017-12-27).http://sxszzy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2017/12/id/3140485.shtml.

《國(guó)務(wù)院關(guān)于長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作情況的報(bào)告》.(2021年6月7日)http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202106/459bf9e588354a669c9742fec4b29057.shtml.

③ 參見湖北省十堰市中級(jí)人民法院(2020)鄂03民初242號(hào)民事判決書.(2020年12月22日).https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=a661a219a24743728d5eac9900d07d9d.

④ 在北大法寶司法案例庫(kù)以“水資源保護(hù)”為關(guān)鍵詞搜索得到共658條記錄，在該結(jié)果中檢索“地下水資源保護(hù)+地下水源保護(hù)”僅有8條記錄，地下水資源保護(hù)的案例僅占水資源保護(hù)案件約1%，可以窺見對(duì)司法實(shí)踐中對(duì)地下水資源司法保護(hù)的忽視。

⑤ 光明網(wǎng)：私自開采地下水售賣 誰(shuí)舉報(bào)他就報(bào)復(fù)誰(shuí).(2020年10月14日).https://m.gmw.cn/baijia/2020-10/14/1301669131.html.

⑥ 王某甲盜竊一審刑事判決書.(2016年5月26日).https://susong.tianyancha.com/62b2b2ee40d84a929b17 231f221f03d4.

⑦ 山東省生態(tài)環(huán)境廳訴山東金誠(chéng)重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟一案.(2019年8月16日).http://dpc.qingdao.gov.cn/n32569102/n325 69106/n32569177/200108113540317782.html.

⑧重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心訴重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司、重慶首旭環(huán)?？萍加邢薰旧鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟一案.(2019年7月9日).http://www.hncourt.gov.cn/public/detail.php?id=178139.

⑨ 最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十條：“原告請(qǐng)求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法完全修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式。人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用；也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用?！?/p>

⑩ 最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條：“第一審環(huán)境民事公益訴訟案件一般交由中級(jí)以上人民法院管轄?！?/p>

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十八條：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！?/p>