貴州省“民族文化進(jìn)校園”政策執(zhí)行中的問題及對策研究

曾娟玲，袁崢

（1.景德鎮(zhèn)學(xué)院，江西景德鎮(zhèn) 333400；2.興義民族師范學(xué)院，貴州興義 562400）

2002年，貴州省教育廳、民宗委聯(lián)合出臺的“民族文化進(jìn)校園” 政策是一項兼具文化和教育指向的復(fù)合型政策，其目標(biāo)在于通過保護(hù)、傳承本省多彩的民族文化促進(jìn)多民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步發(fā)展?！懊褡逦幕M(jìn)校園”政策自出臺至今已有18年，執(zhí)行范圍覆蓋全省各市（州）縣，參與主體涵蓋各級地方相關(guān)職能部門以及各級各類學(xué)校，就執(zhí)行時間和執(zhí)行范圍來看，貴州省內(nèi)無可與之相比者。雖然貴州省“民族文化進(jìn)校園”政策的出臺與執(zhí)行在很大程度上推動了本省民族文化的傳承，促進(jìn)了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的發(fā)展，但由于政策本身以及各執(zhí)行主體對政策的價值體認(rèn)有異等原因，導(dǎo)致出現(xiàn)了政策執(zhí)行效果與預(yù)期目標(biāo)之間存在差距的問題。該文將在梳理貴州省“民族文化進(jìn)校園”政策執(zhí)行過程中存在問題的基礎(chǔ)上，嘗試提出相應(yīng)的解決對策。

1 政策實施層級分析

1.1 宏觀層級：政策引導(dǎo)與評估考核的聯(lián)合驅(qū)動

2002年，貴州省教育廳、民宗委基于貴州省民族文化傳承的需要，制定頒發(fā)了《關(guān)于在我省各級各類學(xué)校開展民族民間文化教育的實施意見》，標(biāo)志著“民族文化進(jìn)校園”政策的正式出臺。在這一政策中，貴州省教育廳、民宗委作為政策制定的主導(dǎo)者和政策執(zhí)行的指導(dǎo)者，從政策產(chǎn)生伊始就扮演著統(tǒng)籌規(guī)劃、高位推動的角色。進(jìn)入到政策執(zhí)行階段后，根據(jù)我國“自上而下”的政策執(zhí)行體系特點，貴州省教育廳、民宗委出臺各類政策文件引導(dǎo)政策的執(zhí)行過程，并采取多種方式對執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評估。因此，將貴州省教育廳、民宗委劃定為宏觀層級。

根據(jù)貴州省政策發(fā)布的信息顯示，“從政策出臺開始至今，省廳出臺了不少于25 個與政策直接相關(guān)的文件及6 個間接相關(guān)的文件[1]”并且為了加快政策的落實，在2007—2013年間加大了政策文件的下發(fā)頻次，文件平均每年達(dá)3 個左右，極大促進(jìn)了政策的發(fā)展； 隨著政策落實情況的具體變化，2014年后又對政策進(jìn)行了微觀調(diào)整，引導(dǎo)擴(kuò)大政策執(zhí)行范圍和聚焦度。作為政策出臺的宏觀層級，自2007年始，省教育廳、民宗委每兩年會以評選省級民族民間文化教育項目學(xué)校，不定期評選先進(jìn)集體和個人、民族文化教育活動成果獎，支持民族文化創(chuàng)新項目開展、名師“雙百工程”建設(shè)等方式對政策效果進(jìn)行評判。在進(jìn)行此類評選和項目建設(shè)時，都會設(shè)置既定條件，評估其民族文化進(jìn)校園工作開展成效，對政策執(zhí)行效果良好的學(xué)校和個人進(jìn)行肯定及褒獎，或者下?lián)苜Y金對其項目開展、工作室建立進(jìn)行支持，從而實現(xiàn)政策引導(dǎo)與考核評估的雙向驅(qū)動。

1.2 中觀層級：細(xì)則制定與資金投入的多方引導(dǎo)

對于出臺政策的上位部門而言，各州（市）縣是中間管理者，肩負(fù)“承上啟下”職責(zé)，被視為中觀層級，其在接納上級部門下達(dá)的“民族文化進(jìn)校園”政策的同時，又要將政策要求下達(dá)至各級各類學(xué)校。就“民族文化進(jìn)校園”政策來講，政策出臺后由省級下達(dá)至州（市）縣一級相關(guān)部門，其在接納上級部門下達(dá)政策的同時，還要將政策要求下達(dá)至各級各類學(xué)校，發(fā)揮著承上啟下的作用，因此將其視為中觀層級。有學(xué)者將政府運(yùn)行比作一個“控制系統(tǒng)”，“政府( 控制系統(tǒng)) 要實施有效的社會管理, 其復(fù)雜性或多樣性也需要相應(yīng)的增加,而最簡單、最自然的方式就是增設(shè)政府機(jī)構(gòu)、增添公務(wù)人員[2]，” 以及投入各種財政資金來實現(xiàn)對下級部門和人員的“控制”，保證各項管理的正常運(yùn)行。為了讓政策下沉，各州市（縣）采取了制定細(xì)致的實施方案及投入資金支持的方式促使政策落實。政策實施方案是引導(dǎo)政策執(zhí)行的文本形態(tài)，具有指導(dǎo)執(zhí)行主體通過利用各種行政和非行政手段來達(dá)到政策目標(biāo)的作用。2008年，貴州省黔西南州教育局、體育局聯(lián)合制定了《黔西南州民族文化進(jìn)校園實施細(xì)則》；2016年，州教育局、體育局等幾個相關(guān)部門又聯(lián)合出臺了《黔西南州民族文化進(jìn)校園實施方案》；與此同時，引導(dǎo)性的衍生策略也相繼出現(xiàn)，如創(chuàng)建民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范單位、民族傳統(tǒng)體育訓(xùn)練基地、“雙語和諧環(huán)境”示范點等，以上先進(jìn)示范點的建設(shè)在細(xì)節(jié)評定上皆與民族文化進(jìn)校園活動進(jìn)行耦合，促使政策落實。

為確?！懊褡逦幕M(jìn)校園”政策順利實施，推動貴州省民族教育工作以及各民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)發(fā)展，各州（市）縣積極落實配套資金助推政策落實。政策配套資金主要分為兩類，一類是用于各單位的民族教育資金，另一類是單獨(dú)劃撥至各學(xué)校的專項支持經(jīng)費(fèi)。以貴州省黔西南州為例，2009年該州下?lián)?00 萬元支持5 個傳統(tǒng)體育訓(xùn)練基地及21 所民族文化進(jìn)校園試點學(xué)校；2016年下?lián)苊褡褰逃龑ｍ椯Y金117 萬，其中民族文化進(jìn)校園活動專項資金52 萬元。與此同時，資金還被運(yùn)用于民族民間文化師資力量培訓(xùn)，培訓(xùn)范圍從鄉(xiāng)村教師到市級教師，內(nèi)容包含民族語言文字、歌舞、樂器、技藝、運(yùn)動項目等，州市財政資金的投入對于政策的落實起到了實質(zhì)性的幫助。

1.3 微觀層級：多維開展與多方參與的具體落實

“民族文化進(jìn)校園”政策的具體落實者為各級各類學(xué)校的管理者、教師，其處于整個政策執(zhí)行過程的末端，是實施政策的主要群體。政策下沉于此，壓實至一個個微觀客體中，民族文化學(xué)校傳承的實質(zhì)工作由此開展?；趯W(xué)校的工作場域及育人特點，結(jié)合執(zhí)行主體掌握的資源、工具及所具備的能力，政策執(zhí)行的微觀層呈現(xiàn)出多維度開展和多主體參與的局面。學(xué)生在學(xué)校內(nèi)獲取知識和接受教育的途徑本身呈現(xiàn)出多樣性，除課堂教學(xué)外還有社團(tuán)活動、才藝競賽、社會實踐等，這就為校園內(nèi)民族文化的傳承提供了多種方式和途徑。具體而言，課堂教育作為學(xué)校傳授知識最主要的途徑，在校園民族文化傳承中無疑扮演著最重要的角色，教師們通過發(fā)揮自身主觀能動性，創(chuàng)編了涵蓋語言、體育、藝術(shù)、文化、化學(xué)等科目的民族文化與課程相結(jié)合的校本教材，如凱里三小編撰的《家鄉(xiāng)，我的成長搖籃》一書，其中介紹了黔東南州的民族文化資源，蠟染、蘆笙、苗族文化、侗族習(xí)俗。同時，教師們在推動民族文化傳承的過程中教學(xué)相長，對民族文化理論和實踐應(yīng)用展開研究，并將研究成果再用于校園內(nèi)的民族文化傳承工作之中。在課堂傳授之外，教師們還引導(dǎo)學(xué)生參與各種與民族文化息息相關(guān)的文藝匯演、社團(tuán)活動、體育比拼、知識競賽等活動，使學(xué)生深度學(xué)習(xí)各種民族文化、掌握各種民族技藝。

此外，學(xué)校管理者也積極調(diào)動各種資源，在校園內(nèi)建設(shè)民族文化墻、文化走廊、文化館、圖騰柱、體育館等，為教師和學(xué)生創(chuàng)造更好的政策執(zhí)行環(huán)境，開展形式多樣的民族文化進(jìn)校園活動； 為補(bǔ)充校內(nèi)民族文化傳承教師的不足，學(xué)校聘請校外民族非物質(zhì)文化傳承人對校內(nèi)學(xué)生進(jìn)行教學(xué)，擴(kuò)大執(zhí)行主體成員，加強(qiáng)政治執(zhí)行力量。借助課堂、環(huán)境、實踐、研究等多維開展和學(xué)校管理者、教師、學(xué)生、非物質(zhì)文化傳承人等多方參與的落實路徑，民族文化傳承在學(xué)校得以有效持續(xù)開展。

2 “民族文化進(jìn)校園”政策執(zhí)行中存在的問題

貴州省“民族文化進(jìn)校園”政策自出臺至今，經(jīng)過宏觀、中觀、微觀3 個層級的努力，共建設(shè)了106所省級民族文化教育項目學(xué)校，34 所省級少數(shù)民族傳統(tǒng)體育項目訓(xùn)練基地，極大促進(jìn)了民族文化的傳承與保護(hù)。但通過實際調(diào)查及對相關(guān)成果的分析發(fā)現(xiàn)，貴州省“民族文化進(jìn)校園”政策在執(zhí)行中存在以下問題。

2.1 民族文化傳承模式單一

通過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貴州省各學(xué)校傳承民族文化通過課堂、環(huán)境、實踐及研究等方式進(jìn)行，其中多為借助藝術(shù)、體育、文化課程對民族美術(shù)、歌舞、體育項目、手工技藝、語言等的傳授，而與學(xué)生升學(xué)密切相關(guān)且受師生重視度高的語文、數(shù)學(xué)、歷史、地理等課程中鮮有融入民族文化，這一現(xiàn)象可在2014年貴州省教育廳、民宗委聯(lián)合出版的《民族魂 校園行——貴州省民族民間文化教育集錦》[3]一書中的得到印證。該書展現(xiàn)了貴州省300 多所學(xué)校開展民族文化進(jìn)校園活動的情況，根據(jù)書中內(nèi)容顯示幾乎所有學(xué)校在落實政策時都是利用體育、藝術(shù)學(xué)科，極少涉及語言、文化等其他課程科目。有學(xué)者對該書中學(xué)校傳承民族文化的情況進(jìn)行過案例分析，“政府主導(dǎo)的民族文化傳承案例在貴州省主要集中在民族藝術(shù)、民族體育傳承領(lǐng)域，其中藝術(shù)類占78%，體育類占22%，語言類占3%[4]。”可見，貴州省各學(xué)校落實政策主要是借助藝術(shù)、體育這兩種學(xué)科方式，執(zhí)行方式非常單一，各學(xué)校簡單地復(fù)制他校的方式方法，民族文化傳承模式缺乏創(chuàng)新。各學(xué)校在執(zhí)行政策時未能充分利用學(xué)校內(nèi)各種門類的學(xué)科對民族文化進(jìn)行傳承，而是相互模仿，只將藝術(shù)、體育兩種學(xué)科作為民族文化進(jìn)校園的主要載體。而基于當(dāng)前語文、數(shù)學(xué)、外語等學(xué)科門類在升學(xué)等各項考核指標(biāo)中的重要性，只將民族文化傳承融入藝術(shù)、體育學(xué)科中，必然會減弱學(xué)生對民族文化學(xué)習(xí)和傳承的積極性，影響該政策的執(zhí)行成效。

2.2 傳承內(nèi)容涉及民族單一

通過分析《民族魂 校園行——貴州省民族民間文化教育集錦》一書中300 多所學(xué)校開展民族文化學(xué)校傳承情況，發(fā)現(xiàn)各校民族文化傳承內(nèi)容涉及民族十分單一，具體表現(xiàn)為貴州大部分學(xué)校傳承的都是幾個主體少數(shù)民族的文化，其他少數(shù)民族文化則鮮有顧及。如黔東南州學(xué)校主要開展與苗族、侗族有關(guān)的民族文化傳承活動，黔南州學(xué)校開展的民族文化進(jìn)校園活動主要是關(guān)乎布依族、苗族，黔西南州學(xué)校開展的也是以布依族、苗族文化為主。貴州是一個多民族共生的省份，既有苗族、布依族、侗族，也有土家族、彝族、仡佬族、水族、回族、瑤族等少數(shù)民族，然而各學(xué)校在開展各項活動時鮮有涉及回族、水族、仡佬族、畬族等民族的文化，執(zhí)行政策時的“殘缺式”痕跡明顯。這種只重視主體民族文化而忽視其他少民族文化的傳承，勢必會使得一些珍貴的民族文化在漫漫歷史長河中逐漸消亡，使中華人民失去精神根基，同時也有違政策出臺的初衷，降低了民族文化保護(hù)與傳承的成效。

2.3 傳承動力不足

公共政策理論研究專家丁煌先生認(rèn)為：“利益是客體對主體的存在和發(fā)展的一種肯定性關(guān)系,是主體、主體需要和滿足主體需要的資源在主體行為作用下的有機(jī)統(tǒng)一,這種統(tǒng)一表現(xiàn)為現(xiàn)實的社會關(guān)系……利益對于政策執(zhí)行問題的研究是一個極為重要的基本范疇”[5]，所以，執(zhí)行主體在落實政策時，客體是否能滿足主體存在和發(fā)展需要是影響執(zhí)行主體執(zhí)行動力的主要因素?！懊褡逦幕M(jìn)校園”政策的推行，社會利益不言而喻，然而文化傳承效益具有緩慢的特點，并不是一年兩年內(nèi)即可立見成效，而是需要長期的堅持與投入，漫長的過程減弱了師生的獲得感，削弱了各學(xué)校和其教師、學(xué)生的執(zhí)行動力。據(jù)悉，當(dāng)前有些學(xué)校只在個別班級或年級開展民族文化課程，或只在個別低年級課堂開展，高年級則不進(jìn)行，且開展的時間不固定，如有的學(xué)校只是一周安排一次課程；或者是將民族文化雜糅在體育、音樂、美術(shù)等課程之中，隨教師的主觀意愿來開展，“出現(xiàn)了民族文化學(xué)校傳承無固定課程表、無固定學(xué)習(xí)時間、無全員開展的局面[6]，”民族文化傳承十分無序。因為傳承中獲得感不明顯，各學(xué)校對政策選擇性執(zhí)行，執(zhí)行力度驟然下降。

3 提升“民族文化進(jìn)校園”政策執(zhí)行力的對策

3.1 細(xì)化政策目標(biāo)，提高政策執(zhí)行的操作性

公共政策的制定“首先要求的是內(nèi)容的正確、方向的正確，其次要求政策制定具有科學(xué)的理論基礎(chǔ)、嚴(yán)密的邏輯關(guān)系、科學(xué)的規(guī)劃程序[7]，”所以公共政策本身科學(xué)與否對于政策的執(zhí)行具有重要影響，“民族文化進(jìn)校園”政策的出臺旨在保護(hù)和傳承民族文化，然而“民族文化”這一內(nèi)容過于寬泛，從一定高度來說其囊括了所有中華民族傳統(tǒng)文化內(nèi)容，包括少數(shù)民族文化，這使得作為政策執(zhí)行主體的各學(xué)校和教師無法準(zhǔn)確把握傳承內(nèi)容。所以各學(xué)校選擇了自己接觸頻次高且熟悉的民族文化進(jìn)行傳承，摒棄了不熟悉的少數(shù)民族文化，進(jìn)而出現(xiàn)了傳承內(nèi)容涉及民族過于單一的問題，因此，將政策目標(biāo)具體化能夠幫助執(zhí)行主體對傳承內(nèi)容進(jìn)行甄選。比如，適當(dāng)圈定民族文化傳承內(nèi)容，在制定政策實施方案時，強(qiáng)調(diào)重視本地區(qū)人口較少民族優(yōu)秀文化的挖掘和傳承。同時，有許多學(xué)校由于理解上的局限，將民族文化定格在少數(shù)民族文化范疇，忽視了優(yōu)秀的漢民族文化，進(jìn)而只對少數(shù)民族文化進(jìn)行傳承，這種傳承模式不利于學(xué)生認(rèn)識、認(rèn)同中華民族文化，容易造成認(rèn)同消解，不利于中華民族共同體意識的形成，只有將政策目標(biāo)內(nèi)容細(xì)化，聚焦該政策執(zhí)行的實施范圍，進(jìn)而才能提高政策執(zhí)行力及其效果。

3.2 創(chuàng)新實施路徑，拓展政策執(zhí)行依托載體

“公共政策執(zhí)行力是公共政策執(zhí)行主體為達(dá)到政策目標(biāo),通過對各種政策資源的調(diào)度、控制和使用,有效地執(zhí)行公共政策的能力和效力[8]”，這種執(zhí)行力受執(zhí)行主體能力、執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行機(jī)制等多方因素的影響，所以提高民族文化傳承師資隊伍的能力和積極性，能大力提升政策的執(zhí)行效果。作為政策執(zhí)行主體的各學(xué)校管理者和教師應(yīng)該具備高度的思想自覺，在認(rèn)識到民族文化傳承與保護(hù)重要性的同時不斷增強(qiáng)自身的業(yè)務(wù)能力和知識水平，創(chuàng)新管理方法和實施路徑。目前“民族文化進(jìn)校園”政策的執(zhí)行依托載體以學(xué)科門類中的體育、藝術(shù)為主，存在執(zhí)行載體單一的問題，學(xué)校管理者及教師需進(jìn)行深入思考。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：要“深入挖掘中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化蘊(yùn)含的思想觀念、人文精神、道德規(guī)范，結(jié)合新時代要求繼承創(chuàng)新，”民族文化內(nèi)涵豐富，各學(xué)校應(yīng)該深入挖掘民族文化的精神內(nèi)核，并且在不違背國家課程標(biāo)準(zhǔn)體系的情況下，將其融入與升學(xué)考試密切相關(guān)的如語文、數(shù)學(xué)等重要學(xué)科當(dāng)中，并且借助此類學(xué)科，激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)興趣，讓其接受學(xué)業(yè)教育的同時完成文化傳承的政策目標(biāo)。與此同時，當(dāng)今時代是信息高速發(fā)展的自媒體時代，各學(xué)?？梢岳酶鞣N教育信息技術(shù)和公眾平臺，采取成熟的教學(xué)技能，實現(xiàn)民族文化的嵌入式傳承，也可在各類自媒體平臺推送與民族文化相關(guān)的札記、短文、視頻等供學(xué)生學(xué)習(xí)，或者采用學(xué)生線上參與的方式，讓學(xué)生在互動中體驗豐富多彩的民族文化，以學(xué)生喜愛的方式進(jìn)行民族文化傳承，創(chuàng)新民族文化傳承實施路徑，以此提高政策執(zhí)行力和執(zhí)行效果。

3.3 完善政策評估方法，調(diào)動執(zhí)行主體積極性

政策出臺—執(zhí)行—評估—完善，構(gòu)成了公共政策完整閉環(huán)，政策評估是公共政策執(zhí)行后的評價階段，“是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策的效益、效率及價值進(jìn)行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)[9]”通過政策評估，能科學(xué)判斷政策執(zhí)行過程、執(zhí)行結(jié)果是否與政策出臺目標(biāo)一致，同時能發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在的各類問題，不斷改進(jìn)執(zhí)行方法，提高執(zhí)行主體的積極性。“民族文化進(jìn)校園”政策雖出臺已有18 載，但因民族文化傳承工作具有極大的復(fù)雜性和艱巨性，教師的付出不一定能與預(yù)期收獲成正比，所以教師們在執(zhí)行政策后的獲得感不強(qiáng),動力不足。為解決此問題，可以通過構(gòu)建完整的政策評估方法，如采取調(diào)查走訪、問卷咨詢等方式，評價政策執(zhí)行過程、執(zhí)行成效如何，及時發(fā)現(xiàn)教師在執(zhí)行中獲得感不強(qiáng)的問題，針對此項政策進(jìn)行調(diào)整，讓其充分認(rèn)識到民族文化進(jìn)校園的意義，從思想上提高其重視程度。抑或是將其列為目標(biāo)績效考核和職位晉升的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)之一，通過政策評估核算工作成效，對民族文化進(jìn)校園工作的開展進(jìn)行評估。政策評估后，對執(zhí)行出色的學(xué)校和教師其進(jìn)行褒獎，并在同等條件下，優(yōu)先晉升學(xué)校管理者和相關(guān)教師，以此提高教師們的獲得感，激發(fā)其政策執(zhí)行的積極性，使得民族文化得到更好的傳承。