縱向結(jié)構(gòu)調(diào)整：農(nóng)村社區(qū)化的另一種路徑

徐聲響

（中共溫州市委黨校，浙江 溫州 325013）

改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)正經(jīng)歷著前所未有的變革。傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)治理方式已經(jīng)難以適應(yīng)這種變化，逐漸顯現(xiàn)出其缺陷和弊端。推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化，成為推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要課題。而在國家“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”目標(biāo)的指引下，“城鄉(xiāng)社區(qū)銜接作為一種國家規(guī)制選擇”[1]154，得到了各個(gè)地方積極探索。農(nóng)村社區(qū)化作為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體到現(xiàn)代城市社區(qū)的銜接方式，成為了當(dāng)前我國農(nóng)村治理現(xiàn)代化的普遍選擇。

一、從分散到集聚：農(nóng)村社區(qū)化的基本邏輯

農(nóng)村社區(qū)化治理面向的是一個(gè)日益分散的農(nóng)村。從產(chǎn)業(yè)角度看，過度分散的土地，過度分散的經(jīng)營，不僅難以適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，而且難以容納大量的農(nóng)村人口就業(yè)。隨著我國城市化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，農(nóng)村人口與資源不斷往城市集中。另一方面，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的存在，農(nóng)村所獲得的公共服務(wù)等投入?yún)s遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。同時(shí)，在傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的過程中，傳統(tǒng)內(nèi)生封閉性鄉(xiāng)村共同體在市場、國家權(quán)力等外部性因素滲透下，不斷被開放并逐漸瓦解，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷分化。而在工業(yè)文明和城市文明的沖擊下，構(gòu)成農(nóng)村社會(huì)行為的價(jià)值認(rèn)同基礎(chǔ)亦遭到解構(gòu)，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化日漸消散[2]，空心化、碎片化、分散化的農(nóng)村，與城市之間的差距日益擴(kuò)大。

在農(nóng)村社會(huì)治理上，我國經(jīng)歷了傳統(tǒng)社會(huì)以宗族組織為載體的“宗族治理”，新中國成立初期以行政村莊為基礎(chǔ)的“村莊行政化治理”，人民公社時(shí)期以社隊(duì)為基礎(chǔ)的“社隊(duì)制治理”，村民自治時(shí)期以村莊為基礎(chǔ)的“村莊集體化治理”四個(gè)發(fā)展階段[3]。這四種治理實(shí)際上采用的是單一的治理主體模式，前三種治理面對(duì)的是一個(gè)集中的、封閉的農(nóng)村社會(huì)，單一的治理主體有其獨(dú)特的運(yùn)作基礎(chǔ)和空間。隨著農(nóng)村社會(huì)的日益分散和開放，單一治理主體模式的內(nèi)在邏輯發(fā)生了變遷，單一的治理主體顯然難以勝任新的治理任務(wù)。這迫切地要求農(nóng)村社會(huì)重構(gòu)治理模式，聚合治理資源。

在這種情況下，黨和國家提出了推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的決策，規(guī)劃建構(gòu)新型農(nóng)村社區(qū)，整合農(nóng)村社會(huì)各種治理資源，借鑒城市社區(qū)治理模式，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”。也就是說以農(nóng)村社區(qū)作為治理平臺(tái)，從分散走向集聚，是農(nóng)村社區(qū)化的邏輯起點(diǎn)。

二、農(nóng)村社區(qū)治理資源的橫向整合及其困境

當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)化最普遍的做法是從村莊的規(guī)模調(diào)整入手，進(jìn)行“合村并居”“撤村建居”“多村合社”等實(shí)踐，集聚農(nóng)村人口，整合農(nóng)村資源，集中服務(wù)供給，重構(gòu)鄉(xiāng)村共同體。但是在現(xiàn)實(shí)中，村莊規(guī)模調(diào)整的效果往往止步于建成一個(gè)更大的行政村，難以真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)化治理。

1.資源難以有效整合

通過村莊的兼并，實(shí)現(xiàn)資源的集中，為農(nóng)村發(fā)展提供資源的有效供給，是農(nóng)村社區(qū)化的主要目的之一。農(nóng)村資源的整合主要來自兩個(gè)方向，一是橫向的整合，即村莊既有資源存量的集中。由于既有資源整合涉及原有村莊集體資產(chǎn)的分配，牽涉到村民的實(shí)際利益，出現(xiàn)了種種矛盾糾紛，難以真正有效整合，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。二是縱向的調(diào)整。因?yàn)閺V大農(nóng)村內(nèi)生性的治理資源相對(duì)不足，其資源更多地來源于外部的自上而下的配置。村莊的兼并不自然地將這些資源集聚到新的村莊身上，而是需要來自上級(jí)政府的整合。這種整合取決于上級(jí)政府的意愿，改革方案設(shè)計(jì)的合理性，以及改革推進(jìn)的程度，從而顯得十分困難。

2.公共服務(wù)供給受阻

集中公共服務(wù)供給，有利于攤薄公共服務(wù)投入成本和運(yùn)行成本，從而提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，縮小城鄉(xiāng)差距。但是農(nóng)村公共服務(wù)往往主要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基本配置單位，村一級(jí)的公共服務(wù)往往以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心進(jìn)行供給。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制沒有改革的情況下，村莊規(guī)模的調(diào)整與人口的集中，難以實(shí)質(zhì)上改變公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營的分散化制約了人口居住的集中，村莊規(guī)模的調(diào)整，在許多地方并沒有進(jìn)行人口在空間分布上的集聚，村莊的兼并讓行政村的公共服務(wù)半徑實(shí)際上擴(kuò)大了，那些遠(yuǎn)離新的村莊中心的村民的享受公共服務(wù)反而更不便利了。

3.治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型困難

村莊兼并打破了原有的村莊治理結(jié)構(gòu)，有助于構(gòu)建新的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)村落共同體向現(xiàn)代城市社區(qū)的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)實(shí)中由于社區(qū)認(rèn)同的缺失、內(nèi)部利益的沖突、社會(huì)資本的不足，集聚后的新村內(nèi)部矛盾重重。為了以最小的代價(jià)和最快的速度實(shí)現(xiàn)村莊的正常秩序，回歸傳統(tǒng)的村莊治理結(jié)構(gòu)成為一個(gè)相對(duì)穩(wěn)妥的選擇，導(dǎo)致了治理的“內(nèi)卷化危機(jī)”[4]。因?yàn)檫@種路徑依賴，許多村莊在兼并后并沒有真正向新型的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。從治理的主體角度看，如何整合原有的幾個(gè)村莊的村兩委成員，成為新的單一的治理主體，成為了大部分農(nóng)村社區(qū)的選擇，沒能改變?cè)兄卫碇黧w的單一性以及“行政化”困境。橫向結(jié)構(gòu)調(diào)整后的農(nóng)村社區(qū)并沒有真正成為多元主體參與解決農(nóng)村社會(huì)治理問題的平臺(tái)，沒有真正成為各種治理資源整合的平臺(tái)。

通過橫向結(jié)構(gòu)的調(diào)整尚未真正將分散的農(nóng)村社會(huì)整合起來，農(nóng)村社區(qū)尚未真正成為農(nóng)村社會(huì)集聚治理的平臺(tái)，甚至一些地方出現(xiàn)了“被上樓”“被社區(qū)化”的現(xiàn)象，導(dǎo)致治理的異化。在這種情況下，一些地方進(jìn)行了更為科學(xué)的規(guī)劃，出臺(tái)更為合理的資源配置制度；加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系，提升基礎(chǔ)公共服務(wù)體系；努力構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，努力將社會(huì)組織等各種治理主體納入到結(jié)構(gòu)當(dāng)中。但這些調(diào)整的實(shí)踐效果并不理想。

三、扁平化治理：農(nóng)村社區(qū)化治理的縱向結(jié)構(gòu)調(diào)整

農(nóng)村社區(qū)的橫向結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)際上并沒有真正涉及村莊治理結(jié)構(gòu)的核心，還是依賴于傳統(tǒng)的基層組織這一單一的治理主體。對(duì)于一個(gè)分散化的農(nóng)村社會(huì)，組織化管理很難收到理想的效果，與社區(qū)化治理的初衷相去甚遠(yuǎn)。一些地方開始嘗試從農(nóng)村社會(huì)的縱向治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，提出了“扁平化治理”的思路。

這種調(diào)整主要是兩種做法，一種是強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的治理功能，“一竿子插到底”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道干部直接參與社區(qū)具體問題的治理，縮短行政鏈條[5]；一種是取消或淡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的職能，資源與服務(wù)下沉社區(qū)，強(qiáng)化社區(qū)的內(nèi)生治理能力。前一種做法，實(shí)際上還是延續(xù)了單一治理主體模式，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道取代基層組織，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人才優(yōu)勢和行政資源優(yōu)勢彌補(bǔ)基層組織的能力不足，并沒有給農(nóng)村社區(qū)治理帶來實(shí)質(zhì)性的改變。而后一種做法改變了傳統(tǒng)的科層制的組織結(jié)構(gòu)，因?yàn)槟芙o農(nóng)村社區(qū)治理帶來一些實(shí)質(zhì)性的變化而受到了更多關(guān)注。本文以浙江省龍港市為例來呈現(xiàn)這種變化。

龍港作為我國第一座農(nóng)民城，一直是中國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的試驗(yàn)基地。但是在農(nóng)村社會(huì)治理上，龍港一直難以脫掉“農(nóng)民”這頂帽子，傳統(tǒng)的治理模式一直難以轉(zhuǎn)型。在橫向結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，龍港曾經(jīng)做過許多嘗試。自建鎮(zhèn)以來，先后在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和村莊規(guī)模上做了較大的調(diào)整。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模上，自1984年以來做了9次大的調(diào)整，曾先后并入10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并最終獨(dú)立設(shè)置為縣級(jí)市建制。在村莊規(guī)模上，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兼并，所轄行政村數(shù)量不斷增多，2019年5月進(jìn)行村社調(diào)整，將141個(gè)行政村合并為73個(gè)行政村，并成立30個(gè)新型社區(qū)（其中含3個(gè)農(nóng)村社區(qū)）。

2019年9月單獨(dú)設(shè)市以后，龍港在農(nóng)村社區(qū)化上有了創(chuàng)新性的改變。在村莊規(guī)模調(diào)整的基礎(chǔ)上，推行全域“村改社區(qū)”改革，實(shí)行“市管社區(qū)、分片服務(wù)”的扁平化治理體制，從縱向結(jié)構(gòu)的調(diào)整進(jìn)行自己的探索。

1.市管社區(qū)，下沉資源

實(shí)行了全域社區(qū)化的改革，將73個(gè)行政村全部改為城市社區(qū)，與原有的30個(gè)城市社區(qū)進(jìn)行整合，全市調(diào)整為102個(gè)城市社區(qū)。同時(shí)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能上移至市級(jí)行政機(jī)構(gòu)，將各類治理資源下沉到社區(qū)，并建立社區(qū)事項(xiàng)清單。由于沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道對(duì)于資源的汲取，農(nóng)村社區(qū)得到了充分的賦權(quán)，對(duì)資源的掌控和調(diào)配的能力大大增強(qiáng)。在橫向資源整合上，實(shí)行股權(quán)化改革，將存量的涉及個(gè)人利益的資源固定到個(gè)人身上，這樣增量的資源就能比較好地實(shí)現(xiàn)集聚。市管社區(qū)的“扁平化治理”體制將農(nóng)村社區(qū)的主體性地位充分凸顯出來，社區(qū)的治理能力得到了較大的提升，有利于農(nóng)村社區(qū)真正實(shí)現(xiàn)自治。

2.分片服務(wù)，提升水平

在公共服務(wù)的供給上，改變了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為配置單元的做法，在市和社區(qū)之間設(shè)立了“片區(qū)”服務(wù)平臺(tái)，構(gòu)建了“市管社區(qū)、分片服務(wù)”的基層治理模式?！捌瑓^(qū)”是精準(zhǔn)服務(wù)多個(gè)社區(qū)的服務(wù)綜合體，是各種公共服務(wù)資源的集中式、規(guī)?；?wù)。全市共設(shè)立了9個(gè)“片區(qū)”服務(wù)綜合體，梳理出168項(xiàng)部門延伸片區(qū)便民服務(wù)事項(xiàng)清單、112項(xiàng)政府購買服務(wù)事項(xiàng)清單和35項(xiàng)市直管社區(qū)事項(xiàng)清單。以片區(qū)為中心，進(jìn)一步推行“龍港鄰里之家”項(xiàng)目，將公共服務(wù)的觸角向每一個(gè)社區(qū)延伸，提出15分鐘服務(wù)半徑理念，重點(diǎn)為居民提供醫(yī)療、幼托、敬老等服務(wù)?！笆泄苌鐓^(qū)、分片服務(wù)”的扁平化治理體制，一方面，因?yàn)槿∠肃l(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，公共服務(wù)的成本大大降低；另一方面，集中式、規(guī)?；?、精準(zhǔn)型的公共服務(wù)更加優(yōu)質(zhì)、更加高效。

3.多元共治，轉(zhuǎn)型結(jié)構(gòu)

撤出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道這一傳統(tǒng)治理核心力量，改造基層治理的結(jié)構(gòu)。一是提升基層組織的引領(lǐng)作用，基層組織在許多方面取代了過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能，基層組織主要干部提級(jí)由市委直接管理，賦予了基層組織更多的行政資源；同時(shí)在市和社區(qū)之間設(shè)立的片區(qū)服務(wù)中心，讓市級(jí)相關(guān)工作人員直接參與社區(qū)治理，這樣在客觀上也起到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一竿子插到底”的扁平化治理的效果。二是積極探索社區(qū)干部專業(yè)化、職業(yè)化改革，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政單位后，龍港市的許多干部直接下沉到基層，有助于解決基層人才匱乏的問題。在此基礎(chǔ)上，龍港市重點(diǎn)推進(jìn)社區(qū)干部專業(yè)化、職業(yè)化改革，公開招考、加大培養(yǎng)專業(yè)社區(qū)干部，打造社區(qū)治理的基礎(chǔ)性力量。三是引導(dǎo)社會(huì)組織參與社區(qū)治理，并將部分政務(wù)職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移。龍港市的所有社區(qū)都有社會(huì)組織參與，進(jìn)行協(xié)同治理，有利于實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的“眾治”[6]。四是采用多種手段激勵(lì)村民參與社區(qū)的治理，培養(yǎng)其社會(huì)公共意識(shí)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的取消，社區(qū)治理權(quán)限的擴(kuò)大，居民對(duì)于社區(qū)治理的興趣大大得到了提高，構(gòu)建多元共治的治理格局以及傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村共同體向城市社區(qū)共同體的轉(zhuǎn)變就成為了較大的可能。

四、結(jié) 論

中國傳統(tǒng)農(nóng)村的治理始終包含著社會(huì)自治權(quán)和國家行政權(quán)力兩個(gè)方面，農(nóng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)是“雙軌政治”的結(jié)果。對(duì)于村莊治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，既需要農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)橫向的調(diào)整，亦需要對(duì)于縱向的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。但是，“村莊前景卻首先系乎國家愿景，系乎國家怎么對(duì)待村莊以及相應(yīng)采取何種規(guī)制”[1]152。當(dāng)前的農(nóng)村社區(qū)化，并非來自村莊內(nèi)部發(fā)展需要的自適應(yīng)調(diào)整，而是來自縱向的國家權(quán)力，是對(duì)村莊治理結(jié)構(gòu)的橫向調(diào)整。一方面，國家權(quán)力要求村莊改變傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)；另一方面，由于縱向的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)自身沒有改變，客觀上又要求村莊適應(yīng)這一舊的結(jié)構(gòu)，將其拉回傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中，兩者呈現(xiàn)出極大的張力。導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)化在大多數(shù)情況下，在強(qiáng)大的縱向結(jié)構(gòu)的整合下，難以實(shí)現(xiàn)符合農(nóng)村社會(huì)自身邏輯的結(jié)構(gòu)變化，往往只成為村莊規(guī)模的調(diào)整而已，很難向新的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政權(quán)力和農(nóng)村自治權(quán)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，是村莊治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵。在資源配置上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于權(quán)力的不完整，只有向上集聚上級(jí)的行政資源，向下汲取村莊的治理資源，才能完成各種層層下壓的工作任務(wù)，從而成為了資源下沉的阻礙。在公共服務(wù)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多體現(xiàn)了管理的職能，而非服務(wù)的職能，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為公共服務(wù)配置的基本單位，其存在事實(shí)上導(dǎo)致公共服務(wù)難以繼續(xù)向下配置。在治理結(jié)構(gòu)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往是農(nóng)村社會(huì)治理的核心力量，汲取了農(nóng)村社會(huì)的各種治理力量與資源，不利于村莊多種治理主體的形成與參與。龍港市的“市（縣）直管村（社區(qū)）”扁平化治理體制，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，從縱向上對(duì)村莊治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，與村莊橫向結(jié)構(gòu)上的調(diào)整相結(jié)合，改變了農(nóng)村社區(qū)組織生態(tài)結(jié)構(gòu)，為村莊治理提供了新的結(jié)構(gòu)化方案，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)化提供了新的可能。

而且在現(xiàn)有的政治體制當(dāng)中，對(duì)其他層級(jí)行政單位的調(diào)整并不存在現(xiàn)實(shí)的可能。從這一點(diǎn)上講，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)整也是我們僅有的選擇。當(dāng)然，在縱向結(jié)構(gòu)調(diào)整上，并非只有取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政層級(jí)這一做法。在其他地方推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)“大部制”改革等，也是有益的思路。