現(xiàn)代行政法視野下的古代治庸制度研究

鄭 月

自從政府產(chǎn)生以來，官員管理問題就是行政管理的一個基本問題。我國古代官員管理主要是治貪和治庸兩方面。眾所周知，貪官對人民、國家、社會都會造成不同程度的危害，但是庸官的危害也是十分顯著的。治理庸政相較于治理貪腐更加困難，庸碌的行為一直是被古人所唾棄的，自古以來就有“在其位謀其政”的思想觀念，因此形成了一套相對系統(tǒng)的治庸規(guī)范。當(dāng)前，我國公務(wù)員在現(xiàn)代行政法的基礎(chǔ)上處于各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督下。我國古代的治庸制度對現(xiàn)代行政法及行政理念的影響仍然很大，因此，基于現(xiàn)代行政法的視野分析古代治庸制度，對我國現(xiàn)代治庸方式及制度改進(jìn)意義重大。

一、現(xiàn)代行政法

行政法是近現(xiàn)代的產(chǎn)物，將現(xiàn)代行政法的理論應(yīng)用于古代治庸制度的分析，是以今思古的分析方法。政府的行政績效能力就是行政的生產(chǎn)力，是政府進(jìn)行相關(guān)行政工作的驅(qū)動力。政府部門良好建設(shè)的目標(biāo)之一就是思考提高自身的工作效率[1]。然而，目前庸政現(xiàn)象的出現(xiàn)極大阻礙了政府部門行政效能的發(fā)揮。黨的十九大以來，關(guān)于治庸的重視度逐漸提高。我國古代政治制度中對治庸的規(guī)范較為詳盡，古代治庸的思想對現(xiàn)在影響頗深，所以要結(jié)合歷史，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，用現(xiàn)代的眼光去反思古代治庸制度，力求客觀科學(xué)，并由此思考現(xiàn)代治庸制度的完善途徑。

二、現(xiàn)代行政視野下的古代治庸制度

下文基于現(xiàn)代行政法的角度，主要從考勤考核、績效考核、分類管理、懲罰措施四方面了解古代治庸制度。

(一)考勤考核

中國古代治“庸”，首先從“遲到早退”上抓起?！坝埂奔绰德禑o為，其對立面是“勤”，“勤”的首要和基本要求便是準(zhǔn)時上下班。對遲到早退、缺勤等行為，我國不同朝代有不同懲治辦法[2]。自春秋戰(zhàn)國時期起，古代官員上班第一件事就是“開早會”。皇帝每天要上早朝，朝會是中央的最高國務(wù)性會議。唐代長安城內(nèi)共有內(nèi)官2600余人，其中常參官約1000人，必須每天面見皇帝。早朝一般在6點半至8點半舉行，每日凌晨5點，長安城各處的官員就必須起床，因為如果遲到或無故不到，會被罰俸祿甚至被罷官。

(二)績效考核

管理學(xué)上的考核工作一般從績效的角度出發(fā)，對工作任務(wù)的完成情況及效率進(jìn)行考核。因此，現(xiàn)代判斷政府官員是否存在庸政行為的一個重要標(biāo)準(zhǔn)就是對其進(jìn)行行政績效考核?！罢n”并不是現(xiàn)代說的“課堂”，而是盤查、考問的意思。“考課”就是古代對官員舉行的定期考核制度?！渡袝分杏涊d，舜時“三載考績，三考黜陟幽明”，即每三年對各部落首領(lǐng)進(jìn)行考核，考核機(jī)會有三次，三次之后首領(lǐng)定獎賞。到了戰(zhàn)國時期，皇帝任免官吏，績效考核的結(jié)果就是重要參考依據(jù)之一?？冃Ш玫墓賳T得到獎賞，績效差的官員加以懲罰，甚至可能有牢獄之災(zāi)。通過實行考核制度，有獎有罰，不僅使官員確立明確的目標(biāo)，而且也有效治理了某些庸官。

(三)分類管理

現(xiàn)代行政是服務(wù)性的行政，目標(biāo)是實現(xiàn)權(quán)利的保護(hù)與保障辦事效率。古代政治治理的目的是穩(wěn)固中央集權(quán)，維護(hù)由上而下系統(tǒng)的政治體系。對于官員的管理，首先就是對官員進(jìn)行分類。

第一種分類就是將官員分為中央官員與地方官員。漢朝時，地方又區(qū)劃為郡、縣兩級，郡以下便是縣，郡實乃中央行政的監(jiān)督區(qū)域?？さ男姓组L初稱郡守，后改稱太守，其職責(zé)就是代表中央監(jiān)臨所屬各縣的官吏。漢代中央通過考課和監(jiān)察加強(qiáng)對地方的控制。漢承秦制，郡守每年秋季須向中央上計，縣令將該縣的戶口、農(nóng)田、錢谷出入等編成各項統(tǒng)計表冊，上報至郡；郡守再加以匯編，呈報至中央。中央、各郡就呈報內(nèi)容對所轄下屬進(jìn)行績效考核。有功者受賞或升遷，有過者輕則貶秩，重則免官、服刑。對官員的分類考核，也進(jìn)一步體現(xiàn)了中央集權(quán)[3]。

第二種分類是依據(jù)官員職責(zé)進(jìn)行分類，并對具體的職責(zé)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。唐代的《唐令》、明朝的《大明會典》等都對中央和地方國家機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。對各級官員的職責(zé)范圍進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，也是有效治理庸政的手段之一。如果官員未盡到規(guī)定中的職責(zé)，將會受到不同程度的責(zé)罰。

(四)懲罰措施

廷杖責(zé)罰是明朝治庸規(guī)范中較為流行的懲罰措施，其規(guī)定官員缺勤1天打小板若干，缺勤每滿3天加一等，缺勤滿20天處杖打大板若干。明朝曾發(fā)生高官為避免因遲到挨打而誤跌御河溺亡的事件。對于遲到缺勤的懲罰，除了杖責(zé)外，還有扣俸祿、撤職、流放甚至坐牢等處罰措施。唐代便有“文武官朝參，無故不到者，奪一季祿”的規(guī)定。唐律還規(guī)定，曠工滿35天入獄關(guān)押1年，若是軍事重鎮(zhèn)地區(qū)的官員，罪加一等。

古代治庸的懲罰措施有降職、撤職、勸退、流放、關(guān)押等，現(xiàn)代治庸的懲治措施則更系統(tǒng)和合理，主要是行政內(nèi)部治理，輔以行政法律責(zé)罰，嚴(yán)重的負(fù)刑事責(zé)任。而古代治庸懲罰體系則十分模糊，懲罰方式?jīng)]有對事件本身進(jìn)行民事、行政、刑事的區(qū)分，懲罰力度也不一。

三、古代治庸的實際效果

行政施行績效考核的目的是保證工作的高效率，促進(jìn)官員的積極性。從史書記載來看，古代通過績效考核治庸的效果并不佳。古代的考績制度有既定的考績標(biāo)準(zhǔn)和考績程序，但是在實際實踐中都只是例行公事、走流程，實質(zhì)上被官場中論資排輩、走關(guān)系所代替，繼而導(dǎo)致貪官污吏橫行，考績的實際結(jié)果與最初目的相悖，甚至導(dǎo)致了更嚴(yán)重問題的發(fā)生，不但治庸效果甚微，而且間接導(dǎo)致了貪污受賄的發(fā)生。究其原因，主要有以下幾個方面：

(一)皇權(quán)集中制下的官僚政治

由于古代皇權(quán)的集中，等級制度森嚴(yán)，形成了自上而下的官僚政治。皇帝處于中心支配地位，圍繞皇權(quán)形成層層分明的官僚系統(tǒng)，皇權(quán)即是最高統(tǒng)治核心。圍繞皇權(quán)的官僚政治的體制有嚴(yán)格的從屬性，即下級的仕途完全掌握在上級的手中[4]。下級官員為了能夠得到不錯的晉升評級，經(jīng)常討好上級官員，從而獲得升官機(jī)會。由于存在這種不成文的規(guī)定，官員真正辦實事的機(jī)會很少，遇事也會猶豫不決，拖延成性。自上而下的森嚴(yán)制度過于僵化，在績效考核體系中，更多官員關(guān)注的是如何免受懲罰，而不是提升自己的政績。由于過于嚴(yán)格的治庸制度，官員都謹(jǐn)小慎微地辦事，不作為的官員反倒更可能不受懲罰。事實上，庸官的數(shù)量反而有所增加。

(二)績效考核中的道德標(biāo)準(zhǔn)與資歷標(biāo)準(zhǔn)

古代對治庸制度的考績內(nèi)容除了政績考核外，道德考評也占據(jù)了很大的比例。受儒家思想影響，德行的重要性在為官治國中顯而易見。我國歷朝歷代都對官員的“德行”有著要求和約束，然而，道德考核卻極具模糊性，道德標(biāo)準(zhǔn)的不確定性導(dǎo)致道德考察有極大的隨機(jī)性。秦朝道德考績的“五善”、兩漢時期的“行能第一”、隋唐時代的“四善”都并無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致無法對官員進(jìn)行客觀的定量比較，實際上還是官場上的人情世故、黨羽相護(hù)、等級制度等制約著績效考核的結(jié)果。

此外，官員的“資歷”也是制約績效考核的一個重要因素。官員的身份、做官年限都是“資歷”評定的重要組成因素，如漢代有官員因為積功勞而得到升遷，實際上只是由于任官年份達(dá)到了一定程度。由此可知，因為道德標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一以及資歷標(biāo)準(zhǔn)尤其是身份地位對官員考績的影響，古代治庸制度存在很大的制約性。

(三)人才選拔制度不合理

古代要想入朝為官，首先要經(jīng)過科舉文化考試的選拔，成績優(yōu)異者才有可能入朝為官?？荚嚨哪康氖菫閲疫x拔優(yōu)秀人才，因此，負(fù)責(zé)考核的官員需要極為負(fù)責(zé)，如此才能達(dá)到最佳效果。但是由于制度的缺陷，導(dǎo)致許多文化素養(yǎng)極高的考生最終無法通過考試，主要原因可能有以下幾點。晚清時科舉考試允許捐官，受到金錢的誘惑以及懶政的思想影響，部分官員會不經(jīng)過考核而直接允許有經(jīng)濟(jì)能力的人上任，那些文化素養(yǎng)較高的科第中人反而長年待選守缺[5]。同時，每年參加考試的人數(shù)眾多，官員的工作繁重，出現(xiàn)了許多雖然沒有拿朝廷俸祿，但是協(xié)助處理科考過程的繁雜事物的“親友團(tuán)”。雖然這些非正式員工的身份不正當(dāng)，但是其在某種程度上維持了正常的科考程序。因此，朝廷是默認(rèn)以上現(xiàn)象存在的，一定程度上，朝廷的默許導(dǎo)致人才選拔庸政現(xiàn)狀惡化。

四、從古代治庸的問題反思現(xiàn)代治庸

(一)治庸辦法的法治化

古代封建統(tǒng)治下的政治制度具有明顯的“人治”特點，圍繞皇權(quán)為中心的官僚統(tǒng)治存在巨大隱患，而現(xiàn)代中國倡導(dǎo)依法治國、依法行政，法律是最基本的依據(jù)和要求。治庸制度實際上是一種多方面的管理模式，現(xiàn)代治庸制度一定要在法律的基礎(chǔ)上，突出“法治”的關(guān)鍵性作用?！坝拐钡漠a(chǎn)生原因是多方面的，“庸政”的危害是巨大的。目前“庸政”現(xiàn)象已經(jīng)引起了廣泛關(guān)注，對官員“不作為”“懶作為”的整治已然十分迫切，這將和反腐斗爭一樣，是一項長期性的整治活動?，F(xiàn)代社會是法治社會，法律具有權(quán)威性和震懾性，應(yīng)將治庸制度納入法律體系，使得各級政府工作人員加強(qiáng)思考庸政的行政行為所帶來的后果，警醒自己，避免庸政行為的發(fā)生。

(二)治庸制度的標(biāo)準(zhǔn)化

古代治庸制度依賴于“德治”，但是道德標(biāo)準(zhǔn)是非定量的、不確定的標(biāo)準(zhǔn)，道德考核也是模糊的、籠統(tǒng)的，由上級主觀評判的。古代治庸制度僅有范圍限定，而沒有內(nèi)容的具體化，這是治庸的一個弊端?，F(xiàn)代治庸制度中對“庸政”的問責(zé)范圍做了具體化的規(guī)定，如湖北省武漢市的“治庸計劃”就明確規(guī)定了“庸政”現(xiàn)象的十種表現(xiàn)形式，這項規(guī)定的公布使得政府各級官員對“庸政”的行為有了具象的認(rèn)知，了解了庸政及其產(chǎn)生的危害。對于監(jiān)管部門來說，明確庸政行為能方便庸政問責(zé)工作的推進(jìn)和施行[6]。治庸內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化不僅能使官員檢討自身行為，避免“庸政”，而且為績效考察和群眾監(jiān)督提供了基本參考。

此外，執(zhí)行治庸程序也需要做出相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)?！坝拐爆F(xiàn)象是廣泛存在的，在各級政府機(jī)構(gòu)中都有可能存在，僅僅依靠部門內(nèi)部整頓是不夠的，因此，設(shè)立專門的治庸問責(zé)機(jī)構(gòu)是必不可少的?！坝拐爆F(xiàn)象一旦發(fā)生，相應(yīng)的治理程序就需立即實行，標(biāo)準(zhǔn)化辦公是治庸的關(guān)鍵。另外，對治理庸政行為小組的人員組成和辦事方式做具體規(guī)定，進(jìn)一步保證治庸的實際效果。

(三)治庸制度的監(jiān)督

中國古代的政治制度是將管理和職能混為一體的，治庸的管理者完全來源于政府機(jī)構(gòu)本身，尤其是直屬上級。中國現(xiàn)代治庸制度應(yīng)該在充分認(rèn)識到內(nèi)部管理的重要性后，思考來自體系之外的力量，即治庸效果的實現(xiàn)不僅要靠內(nèi)部治理，還要靠外部監(jiān)督。實行監(jiān)督的來源可以是權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，也可以是廣大人民群眾。

治庸制度監(jiān)督體系的不系統(tǒng)也是導(dǎo)致治庸效果不佳的一個原因。在治庸過程中，行政監(jiān)督顯然是最權(quán)威的監(jiān)督，在整個監(jiān)督體系中起主要作用。但是，光憑政府的力量顯然是不夠的。某種程度上，一項政策或一項運動的成功實行和開展，群眾的力量不可或缺。治庸制度的監(jiān)督應(yīng)該鼓勵廣大人民群眾積極參與。參與渠道可以有舉報電話、官方網(wǎng)站、治庸調(diào)查問卷等，收集群眾對治庸的建議和反饋，及時推進(jìn)治庸行動。此外，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)廣泛應(yīng)用，我國網(wǎng)民也是強(qiáng)有力的監(jiān)督者，在微博、博客、短視頻等各大平臺上曝光的事件也值得政府部門關(guān)注。因此，可將網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督加入治庸制度，通過網(wǎng)絡(luò)揭露各種“庸政”行為，監(jiān)督治庸過程，提高治庸效率和效果。

五、結(jié)語

治庸制度是行政管理中的重要環(huán)節(jié)，在當(dāng)代中國政治建設(shè)的快速發(fā)展時期，實行治庸制度是政治發(fā)展的重要途徑和必要手段。本文基于現(xiàn)代行政法的視野，分析了古代治庸制度的體系構(gòu)成和實踐效果，從結(jié)果出發(fā)思考制度本身的缺陷性，繼而對當(dāng)代治庸制度提出改善建議。在當(dāng)代中國政治體系中，治庸制度相較于古代治庸制度已經(jīng)有了很大改進(jìn)，但仍舊存在懶政、“庸政”的現(xiàn)象。為解決這一問題，應(yīng)該吸取歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)，追根溯源，通過社會主義現(xiàn)代化的政治體系建設(shè)方式，減輕古代治庸制度的消極影響，實現(xiàn)現(xiàn)代官員行政的“勤”。