市級(jí)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估研究*
——以青海省西寧市為例

張福存，陳興芳，張文超，蔣玉祥，劉宇航，吳亞瓊

(西寧市測(cè)繪院，青海 西寧 810001 )

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程加速，各類(lèi)資源與空間的開(kāi)發(fā)利用程度不斷加深，呈現(xiàn)出高強(qiáng)度的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)態(tài)勢(shì)[1-2]。與此同時(shí)，我國(guó)資源約束不斷加劇，生態(tài)環(huán)境壓力加大，亟需優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，提升國(guó)土開(kāi)發(fā)質(zhì)量[3-4]。黨的十九大報(bào)告提出了“構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”，2019年黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》進(jìn)一步明確了要建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施[5]，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。為了更好地開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，自然資源部印發(fā)《自然資源部辦公廳關(guān)于開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評(píng)估工作的通知》，要求開(kāi)展市縣國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)國(guó)土空間治理中存在的問(wèn)題，有效傳導(dǎo)國(guó)土空間規(guī)劃重要戰(zhàn)略目標(biāo)，為國(guó)土空間規(guī)劃編制和動(dòng)態(tài)維護(hù)奠定基礎(chǔ)。西寧市屬于典型的高原河谷型城市，狹長(zhǎng)的地理空間受到河流分割以及地質(zhì)災(zāi)害的影響，市區(qū)土地資源十分緊缺，城市發(fā)展強(qiáng)烈的需求與國(guó)土空間資源不足的矛盾日益突出[6]。因此，在西寧市開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估研究，全面摸清全市的資源家底，找準(zhǔn)西寧市國(guó)土資源利用和國(guó)土空間治理中存在的問(wèn)題，有利于準(zhǔn)確把握城市階段性特征，科學(xué)研判城市發(fā)展?fàn)顟B(tài)和精準(zhǔn)指導(dǎo)城市建設(shè)，并為西寧市國(guó)土空間規(guī)劃編制提供依據(jù)，為其他河谷型城市開(kāi)展市縣級(jí)國(guó)土空間現(xiàn)狀評(píng)估提供參考。

1 研究區(qū)概況

西寧市地理坐標(biāo)介于東經(jīng)100°52′04″～101°54′54″，北緯36°13′42″～37°28′11″，地處青藏高原東部邊緣，四面環(huán)山，三川匯聚，地勢(shì)西高東低、南高北低，地貌復(fù)雜多樣。西寧市是青海省的省會(huì)，是“一帶一路”戰(zhàn)略的重要節(jié)點(diǎn)城市，土地總面積7 606.78 km2。西寧是典型的移民城市，多民族聚集、多宗教并存，是青藏高原人口唯一超過(guò)百萬(wàn)的中心城市，移民人口達(dá)100萬(wàn)之多。2018年末全市常住人口為237.11萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為72.1%，全市少數(shù)民族人口為61.16萬(wàn)人，占常住人口的25.8%。在土地利用方面，農(nóng)用地是西寧市土地資源利用的主要類(lèi)型，其中，林草地面積占農(nóng)用地面積的72.79%。土地利用結(jié)構(gòu)方面，西寧市“九分山地半分城，五分田草五分林”的特征明顯，如圖1所示。

圖1 西寧市2018年土地利用現(xiàn)狀圖

2 研究方法及思路

2.1 研究方法

本研究采用定性與定量結(jié)合分析法、空間分析法、專(zhuān)家論證法系統(tǒng)地對(duì)西寧市國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀中的土地資源、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施及生態(tài)保護(hù)空間等進(jìn)行分析與評(píng)估，并找出其開(kāi)發(fā)利用中存在的問(wèn)題，從而為實(shí)施差異化的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)及利用策略提供科學(xué)依據(jù)。

2.2 研究思路

西寧市國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估工作堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向和操作導(dǎo)向，從“安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”新發(fā)展理念的維度構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，按照國(guó)家要求和地方實(shí)際，評(píng)估西寧市國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)中取得的成效和存在的問(wèn)題，并從高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活和高水平治理的發(fā)展目標(biāo)提出西寧市國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)利用的對(duì)策建議，如圖2所示。

圖2 西寧市國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估技術(shù)路線

3 評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

依據(jù)《市縣國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估技術(shù)指南(試行)》，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估從安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放和共享6個(gè)維度構(gòu)建指標(biāo)體系[7-10]，結(jié)合西寧市實(shí)際，共選擇了76項(xiàng)指標(biāo)作為本次國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估指標(biāo)體系，各項(xiàng)指標(biāo)如表1所示。

表1 西寧市國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估指標(biāo)體系

4 評(píng)估結(jié)果及分析

4.1 安全方面

西寧市強(qiáng)化底線約束，筑牢城市安全防線。2018年城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積、永久基本農(nóng)田和耕地保有量未突破土地利用總體規(guī)劃2020年的規(guī)劃目標(biāo)值。城市重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率顯著提高。人均應(yīng)急避難場(chǎng)所面積1.31 m2，消防救援5 min可達(dá)覆蓋率為62.61%，消防救援站點(diǎn)分布還不均衡。城市人均避難場(chǎng)所規(guī)模和覆蓋率、城區(qū)消防救援5 min可達(dá)覆蓋率有待進(jìn)一步提升。

4.2 創(chuàng)新方面

西寧市優(yōu)化創(chuàng)新環(huán)境，促進(jìn)城市創(chuàng)新能力建設(shè)。2018年國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、省級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和工程技術(shù)中心數(shù)量穩(wěn)步增加；創(chuàng)新載體平臺(tái)持續(xù)打造、科技應(yīng)用工程實(shí)施數(shù)量不斷上升；國(guó)家級(jí)、省級(jí)科技企業(yè)孵化基地快速建成。2018年西寧市專(zhuān)利申請(qǐng)量和授權(quán)量占全省比重均超過(guò)70%，高新技術(shù)企業(yè)占全省高新技術(shù)企業(yè)總數(shù)的81.9%，科研用地占比如圖3所示，創(chuàng)新環(huán)境不斷優(yōu)化，創(chuàng)新能力不斷提升，已成為青海省科技創(chuàng)新的“主戰(zhàn)場(chǎng)”。2018年全市共有普通高校10所，折合在校大學(xué)生7.74萬(wàn)人，為城市創(chuàng)新發(fā)展提供了動(dòng)力和人才。但城市整體創(chuàng)新能力仍需進(jìn)一步增強(qiáng)，聚合創(chuàng)新人才、創(chuàng)新平臺(tái)、創(chuàng)新政策的效能有待進(jìn)一步提升。

圖3 西寧市2018年科研用地分布范圍

4.3 協(xié)調(diào)方面

西寧市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要素配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。2018年全市域常住人口為237.11萬(wàn)人，通過(guò)手機(jī)信令數(shù)據(jù)分析在西寧市停留3天至6個(gè)月人口為327.21萬(wàn)人，城區(qū)一天實(shí)際服務(wù)人口為458.76萬(wàn)人，西寧市城區(qū)實(shí)際服務(wù)人口遠(yuǎn)超過(guò)常住人口規(guī)模，使中心區(qū)功能集聚，導(dǎo)致醫(yī)療、教育等資源供需矛盾日益凸顯。2018年農(nóng)村自來(lái)水普及率100%，行政村四級(jí)以上公路通達(dá)率87.83%，等級(jí)醫(yī)院交通30 min村莊覆蓋率75.43%，如圖4所示，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程顯著提速，城鄉(xiāng)風(fēng)貌和人居環(huán)境進(jìn)一步提升。人均道路面積、路網(wǎng)密度持續(xù)提升，公交都市創(chuàng)建成效明顯，連續(xù)入選全國(guó)“十大交通擁堵緩解城市”。但城市空間拓展受限，省會(huì)城市的輻射帶動(dòng)能力有待進(jìn)一步提升，區(qū)域一體化進(jìn)程有待加速，城鄉(xiāng)融合發(fā)展長(zhǎng)效體制機(jī)制有待進(jìn)一步完善。

圖4 西寧市等級(jí)醫(yī)院交通30 min村莊覆蓋率

4.4 綠色方面

西寧市堅(jiān)持綠色低碳發(fā)展，打造生態(tài)文明之城。2018年城區(qū)森林覆蓋率已達(dá)39.2%，生活垃圾無(wú)害化處理率已達(dá)96%，生活垃圾分類(lèi)達(dá)標(biāo)小區(qū)覆蓋率達(dá)到60%，西寧市綠色交通出行比例達(dá)到了71.6%。綠色已經(jīng)成為幸福西寧的發(fā)展底色，美麗已經(jīng)成為幸福西寧的品位格調(diào)，生態(tài)已經(jīng)成為幸福西寧的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。西寧市成功創(chuàng)建“國(guó)家森林城市”、“全國(guó)水生態(tài)文明城市”；成功躋身全國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)；形成了“海綿城市”“綜合管廊”“城市雙修”等一批“西寧樣板”；南北兩山森林覆蓋率顯著提升，城區(qū)內(nèi)公園綠地面積不斷增加。但西寧市生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的難度和面臨的挑戰(zhàn)不斷增大，在探索生態(tài)脆弱、欠發(fā)達(dá)地區(qū)整體實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的路徑方面有待創(chuàng)新突破。

4.5 開(kāi)放方面

西寧市構(gòu)建開(kāi)放發(fā)展新格局，提升對(duì)外開(kāi)放新高度。2018年對(duì)外貿(mào)易伙伴達(dá)91個(gè)國(guó)家和地區(qū)，國(guó)際、國(guó)內(nèi)友城合作關(guān)系不斷拓展，西寧市舉辦了“青洽會(huì)”、“環(huán)青海湖國(guó)際公路自行車(chē)賽”、“藏毯國(guó)際展覽會(huì)”等國(guó)際會(huì)議、展覽、體育賽事，擴(kuò)大了與國(guó)內(nèi)外在經(jīng)貿(mào)、文化等領(lǐng)域的交流。2018年西寧曹家堡國(guó)際機(jī)場(chǎng)定期國(guó)際通航城市7個(gè)，國(guó)內(nèi)通航城市60個(gè)，年旅客吞吐量633.96萬(wàn)人，航空、鐵路、公路接待國(guó)內(nèi)外總游客數(shù)2 460.65萬(wàn)人次，其中接待國(guó)內(nèi)游客2 456.84萬(wàn)人次。但作為“一帶一路”和“蘭西城市群”中的重要節(jié)點(diǎn)城市，西寧市在融入國(guó)家“一帶一路”、“蘭西城市群”等戰(zhàn)略方面缺少載體平臺(tái)支撐，對(duì)外開(kāi)放的層次和水平有待進(jìn)一步提升。

4.6 共享方面

西寧市提升公共服務(wù)水平，建設(shè)共享幸福西寧。2018年貧困發(fā)生率明顯降低，脫貧攻堅(jiān)取得了決定性進(jìn)展，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)保障水平逐步提高。西寧市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例持續(xù)增加，藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)取得顯著成效。持續(xù)改造提升城市公園綠地，2018年人均公園綠地12.5 m2，公園綠地、廣場(chǎng)步行5 min覆蓋率為49.16%，累計(jì)建設(shè)綠道465 km，城區(qū)森林步行15 min覆蓋率為94.6%，如圖5所示。城鎮(zhèn)人均住房建筑面積33.3 m2，社區(qū)體育設(shè)施步行15 min覆蓋率為99.89%，如圖6所示，三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、市縣級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)占全省比例不斷攀升，社區(qū)公共服務(wù)能力和水平不斷提升，“15 min幸福生活圈”覆蓋率明顯高于全省平均水平，人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)。實(shí)施暢通西寧工程，2018年末人均道路面積12.3 m2，路網(wǎng)密度為5.47 km/km2，交通擁堵系數(shù)持續(xù)降低，連續(xù)入選全國(guó)“十大交通擁堵緩解城市”。但城市公園綠地、廣場(chǎng)步行5 min覆蓋率仍需進(jìn)一步提升，城市整體公共服務(wù)供給能力、供給質(zhì)量有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

圖5 城區(qū)森林步行15 min覆蓋率

圖6 社區(qū)體育設(shè)施步行15 min覆蓋率

5 結(jié) 論

經(jīng)評(píng)估，西寧市主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)持續(xù)向好，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)效果明顯，創(chuàng)新投入持續(xù)加大，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力明顯提升，公共服務(wù)和公共安全穩(wěn)步提升，人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要不斷得到保障，生態(tài)文明建設(shè)取得新進(jìn)展，開(kāi)創(chuàng)了綠色發(fā)展樣板城市和新時(shí)代幸福西寧建設(shè)新局面，為全面建成小康社會(huì)打下決定性基礎(chǔ)。

在安全方面，城市人均避難場(chǎng)所規(guī)模和覆蓋率、城區(qū)消防救援5 min可達(dá)覆蓋率不足，要科學(xué)有序布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)功能空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界，為城市可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間。同時(shí)，持續(xù)優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，完善和增加城市避難場(chǎng)所，協(xié)調(diào)布局城市應(yīng)急交通、消防、水電、醫(yī)療等應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建高韌性的城市防災(zāi)空間格局，提高城市防災(zāi)避災(zāi)能力。

在創(chuàng)新方面，要立足國(guó)家創(chuàng)新型城市建設(shè)，構(gòu)建完善的人才政策體系，加快建立以需求為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系，有效激發(fā)西寧對(duì)專(zhuān)業(yè)人才和創(chuàng)新人才吸引力，推動(dòng)西寧成為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源匯集、融合、對(duì)接的重要城市和全省最適宜新經(jīng)濟(jì)發(fā)育成長(zhǎng)的城市。

在協(xié)調(diào)方面，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，著力推動(dòng)城市發(fā)展提質(zhì)增效，持續(xù)提升城市品質(zhì)，堅(jiān)持先地下后地上，先生態(tài)后業(yè)態(tài)，進(jìn)一步加強(qiáng)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理，引導(dǎo)公共服務(wù)設(shè)施精細(xì)化配置，強(qiáng)化城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步補(bǔ)齊城市和社區(qū)等各級(jí)設(shè)施短板，推動(dòng)公共資源向農(nóng)村延伸。

在綠色方面，推進(jìn)資源節(jié)約和循環(huán)利用，持續(xù)推進(jìn)節(jié)約型社會(huì)建設(shè)和水生態(tài)文明城市建設(shè)，倡導(dǎo)節(jié)能減排綠色出行，扎實(shí)推進(jìn)“西寧藍(lán)”“高原綠”“河湖清”建設(shè)行動(dòng)，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)治理，強(qiáng)化綠化資源管理，打造森林擁城、綠水穿城、濕地融城的高原水城新名片。

在開(kāi)放方面，要加快推進(jìn)“一帶一路”和“蘭西城市群”建設(shè)，拓展新絲綢之路青海大通道，不斷完善綜合交通網(wǎng)絡(luò)，打造西寧全國(guó)性綜合開(kāi)放門(mén)戶(hù)，不斷提升西寧影響力。

在共享方面，增加教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、養(yǎng)老、文體等公共服務(wù)有效供給，做好服務(wù)藏區(qū)的民生承接工程，提升城鎮(zhèn)支撐和吸納人口轉(zhuǎn)移的能力，提升保障全省乃至更廣區(qū)域的公共服務(wù)水平，為全省人民提供高品質(zhì)服務(wù)，建設(shè)全省人民共享的“幸福西寧”。