國土空間規(guī)劃的土地利用分類方案研究

徐影鐸 劉鶴

摘要：隨著國家經(jīng)濟發(fā)展越來越好，國土空間規(guī)劃也不斷的完善。進入了一個新階段。計劃體系應(yīng)運而生。為探索新時代國土空間規(guī)劃體系響應(yīng)黨的治國理政戰(zhàn)略和國家治理能力建設(shè)路徑和方法，通過解讀國家戰(zhàn)略，梳理國土空間規(guī)劃體系，分析實踐經(jīng)驗。在相關(guān)項目中，我們發(fā)現(xiàn)地域和空間規(guī)劃從空間資源配置的角度強調(diào)戰(zhàn)略。思考，尤其是國家戰(zhàn)略思想的實施下沉，國家戰(zhàn)略思想的理解和整合是地方空間規(guī)劃順利實施的關(guān)鍵。最后，從國家戰(zhàn)略的角度，如何在新時代國土空間規(guī)劃中體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖，從戰(zhàn)略角度進行技術(shù)應(yīng)對，以取得更好的空間治理效果。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;土地利用;方案

引言

國土空間規(guī)劃用地分類是規(guī)劃編制、資源管理的基礎(chǔ)性工作。黨的十九大報告提出，“統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)”。因此，為探索完善國土空間規(guī)劃體系，強化其在國土空間用途管制中的作用。

1新時代的國土空間規(guī)劃體系重建與制度環(huán)境改革問題

1.1沒有充分發(fā)揮約束性與權(quán)威性

我國的城市建筑一般都缺少較為合理的城市空間建設(shè)規(guī)劃，其在建設(shè)初期往往都是將建筑進行隨意建設(shè)，很少有邏輯性有規(guī)劃性的進行房屋建設(shè)。這種現(xiàn)象的發(fā)生，主要是因為我國的國土空間規(guī)劃缺少一個較為合理的制度改革體系，不能使國土規(guī)劃的約束性和權(quán)威性真正的得到有效的發(fā)揮。所以我國便要將工作重點更多的放在相關(guān)管理機構(gòu)的設(shè)立上，因為只有真正的加強對于國土空間規(guī)劃的相關(guān)治理工作，才能夠使我國未來的城市建設(shè)更具合理性與規(guī)范性。要想要將國土規(guī)劃這項工作做好，國務(wù)院也必須出臺相關(guān)政策來進行建筑規(guī)劃，有了更加標(biāo)準(zhǔn)化的法律來對我國的國土資源開發(fā)來進行約束，才能夠讓我國的國土規(guī)劃更加的趨于標(biāo)準(zhǔn)化、更加的趨于合理化。這樣才能夠更加有效的促進我國的國土資源合理有序的開發(fā)利用。

1.2長期性規(guī)劃與短期性規(guī)劃的矛盾

國內(nèi)國土資源的不合理利用是由許多方面的因素所造成的，其中長期性規(guī)劃與短期性規(guī)劃的矛盾便是影響我國國土規(guī)劃不合理的一個重要因素。我國的國土規(guī)劃周期一般是15年到20年，可以看出其具有一定的長期性的特點，所以我國政府在進行土地規(guī)劃和分配中那就要有效的考慮到土地使用的合理性是否達標(biāo)。但對于我國公民和企業(yè)的規(guī)劃周期來看，他們的規(guī)劃周期一般較短，基本都處于5年左右的范圍內(nèi)，所以我們可以明顯的看出其所具有的短期性特點。就是因為國土規(guī)劃的長期性與市民企業(yè)規(guī)劃的短期性，這就讓政府在進行國土規(guī)劃時產(chǎn)生許多原則性的糾結(jié)。如果不將這兩者的關(guān)系協(xié)調(diào)好的話，那就會對我國的國土資源規(guī)劃產(chǎn)生更加嚴(yán)重的影響，就會讓我國的城市建設(shè)規(guī)劃也會變得越來越不合理，最終便會在我國產(chǎn)生嚴(yán)重的國土資源浪費的問題。

1.3缺乏規(guī)劃依據(jù)與技術(shù)規(guī)程

要想真正的加強我國在國土規(guī)劃相關(guān)方面的許多措施，除了上文進行的一些法律條文的相關(guān)規(guī)定外，還可以為此特別設(shè)立出一個進行國土規(guī)劃監(jiān)管的管理團隊。在進行相關(guān)監(jiān)管部門的工作開展時，需要時刻將國務(wù)院所頒布的相關(guān)法規(guī)在心中做到時刻的明確，這樣才能夠讓該部門在進行國土資源管理時能夠更具合法性，這樣才能夠讓相關(guān)的國土空間規(guī)劃管理工作變得更加的便利和有效。除此之外，我國也可以使用一些較為先進的工程性技術(shù)來加強我國對于國土空間規(guī)劃工作的相關(guān)管理。這樣才能夠?qū)ξ覈膰恋暮侠砝闷鸬揭欢ǔ潭壬系谋Ｕ献饔谩?/p>

1.4國土空間規(guī)劃編制技術(shù)支持不足

國內(nèi)要想真正的將國土的使用做到合理有效，那就需要在國土空間規(guī)劃編制體系重建上投入大量的物力和財力。合理的國土空間編制體系能夠有效的促進我國國土資源的高效性規(guī)劃，但是現(xiàn)今的國土空間規(guī)劃編制工作處在一個較為落后的境界，它不能夠?qū)ξ覈膰临Y源的相關(guān)有效規(guī)劃起到一個有效的保障作用，所以我國就要加強對于國土空間規(guī)劃編制的改革工作，只有將國土規(guī)劃的編制問題進行了合理有效的解決，就會有效的緩解現(xiàn)在國土資源不合理規(guī)劃的現(xiàn)狀。

2新時期國土空間規(guī)劃用地分類

2.1精簡農(nóng)用地，增加永久基本農(nóng)田

為了加強對永久基本農(nóng)田的管控，突顯永久基本農(nóng)田對于保障國家糧食安全，提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重要性，應(yīng)新增“永久基本農(nóng)田”作為國土空間規(guī)劃用地分類。相應(yīng)的，為區(qū)別耕地質(zhì)量與管控方式，將未納入永久基本農(nóng)田的耕地歸為“一般耕地”?，F(xiàn)行土地規(guī)劃用途分類中耕地下雖包含了水田、水澆地和旱地三個地類，但在管控方式上并無差異，所以可以將其取消，統(tǒng)一體現(xiàn)在“一般耕地”當(dāng)中。因此，建議在農(nóng)用地大類下設(shè)置永久基本農(nóng)田，一般農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)配套用地三個二級類，將一般耕地、園地、一般林地、牧草地和坑塘水面歸并到一般農(nóng)用地中，作為三級地類，精簡農(nóng)用地的劃分。

2.2細(xì)化城鎮(zhèn)建設(shè)用地

在存量規(guī)劃變革的背景下，一方面，國土空間規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)籌安排建設(shè)用地增量與存量，促進城市土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、土地資產(chǎn)價值顯化和城市功能提升。另一方面，國土空間規(guī)劃需要制定城市內(nèi)部各類用地節(jié)約集約利用控制指標(biāo)和考核評價辦法，建立土地效益及土地資源配置流動機制，促進土地利用向節(jié)約集約、適度混合轉(zhuǎn)變。

2.3細(xì)化農(nóng)村居民點用地

現(xiàn)行的土地規(guī)劃用途分類中，“農(nóng)村居民點用地”作為“城鄉(xiāng)建設(shè)用地”下面的三級地類，并未進一步細(xì)化。在這種分類體系下，由于規(guī)劃指標(biāo)體系并未直接對農(nóng)村居民點用地進行約束，而村級層面的空間規(guī)劃缺位，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地長期以來缺乏直接管控。為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，保障糧食安全，新時期國土空間規(guī)劃需要延伸至村一級。同時，隨著農(nóng)村土地的確權(quán)和入市，農(nóng)村土地改革的方向是盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，通過改革實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素資本化。在此背景下，國土空間規(guī)劃要積極“入村”，保障土地權(quán)益，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村生產(chǎn)、生活和公共服務(wù)需求，合理引導(dǎo)宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地和公益性設(shè)施用地的結(jié)構(gòu)與布局，科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)與布局，促進土地從“資源”向“資源、資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)”三位一體轉(zhuǎn)變。

2.4以開發(fā)邊界界定“區(qū)域性”用地

為了突出規(guī)劃管理對于“區(qū)域性”建設(shè)用地和“城市性”建設(shè)用地的差別化管理，鐵路、港口、機場等用地中為區(qū)域服務(wù)的設(shè)施用地應(yīng)歸并到“區(qū)域性”建設(shè)用地當(dāng)中，而其中與城鎮(zhèn)常住居民相關(guān)性較強的應(yīng)歸并到城鎮(zhèn)市政交通設(shè)施用地中，避免模棱兩可的問題。對于國土空間規(guī)劃，建議：一是以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界界定“區(qū)域性”建設(shè)用地。除高速公路、鐵路（含站場）、堤防外，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的其他交通、水利等用地納入城鎮(zhèn)市政交通設(shè)施用地范疇，對于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鐵路用地、公路用地、民用機場用地、港口碼頭用地、管道運輸用地、水工建筑用地納入?yún)^(qū)域性交通水利用地的范疇。二是將剩下的建設(shè)用地歸并到其他建設(shè)用地內(nèi)。由于城鎮(zhèn)用地和農(nóng)村居民點用地已由三級類調(diào)整為二級類，原來二級類的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地”已不復(fù)存在，因此，將采礦用地、其他獨立建設(shè)用地、風(fēng)景名勝設(shè)施用地、特殊用地、鹽田統(tǒng)一納入其他建設(shè)用地下，作為三級類的用地。

結(jié)語

用地分類是規(guī)劃編制、資源管理的基礎(chǔ)性工作。當(dāng)前，我國空間規(guī)劃體系正處于重要的轉(zhuǎn)型、變革和創(chuàng)新時期，新時期國土空間規(guī)劃用地分類需要適應(yīng)國家發(fā)展的新戰(zhàn)略、空間規(guī)劃改革的新動向和國土資源管理的新要求。

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