國土空間規(guī)劃體系下的城市規(guī)劃傳承與融合

伍淑瓊

摘要：城市規(guī)劃在國土空調(diào)規(guī)劃體系框架下，應(yīng)該以怎樣的形式存在和發(fā)展是目前急需解決的一個課題。在落實生態(tài)文明建設(shè)工作的過程中，將國土空間規(guī)劃融入其中是我國城市規(guī)劃發(fā)展的必然趨勢，這種做法不僅符合城市規(guī)劃職能的變遷規(guī)律，同時也順應(yīng)了世界各國空間統(tǒng)籌治理的基本趨勢。在國土空間規(guī)劃體系中融入城市規(guī)劃，必須要做出相應(yīng)的改變和調(diào)整，然而，國土空間規(guī)劃不僅要約束城市規(guī)劃的行為，同時還需要吸收優(yōu)秀的經(jīng)驗，從而為城市規(guī)劃發(fā)展提供可靠的支撐。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃;國土空間規(guī)劃;規(guī)劃體系;規(guī)劃融合;國家治理

1.國土空間規(guī)劃形成及城市規(guī)劃融合的背景條件

1.1空間保護利用思維的深化：統(tǒng)籌視角的方法論成形

如果將城市規(guī)劃作為城市空間中各種社會治理、物質(zhì)要素以及人文關(guān)系的統(tǒng)籌，那么構(gòu)建高品質(zhì)的國土空間規(guī)劃體系非常必要，同時也是國土空間治理的主要目標以及必然選擇。國土空間規(guī)劃是更為深遠的統(tǒng)籌方法，其中集中體現(xiàn)了區(qū)域統(tǒng)籌、央地統(tǒng)籌、發(fā)展統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及遠期和近期的統(tǒng)籌等[1]。

1.2我國空間規(guī)劃職能的變遷：國家治理方略和公共政策屬性的確立

規(guī)劃作為國家的治理方針，是國家意志的體現(xiàn)，國土空間規(guī)劃是在國土開發(fā)利用領(lǐng)域的公共政策和國家治理方略，這同樣也是我國空間規(guī)劃在成長過程中的基本屬性，是空間規(guī)劃職能變遷的關(guān)鍵。就以城市規(guī)劃而言，在早期計劃經(jīng)濟背景的影響下，規(guī)劃工作起始于設(shè)計形態(tài)，是對城市發(fā)展藍圖和城市建設(shè)的具體描繪。規(guī)劃從某一建設(shè)用地的平面布局到另一個城市的總體功能安排，主要是以設(shè)計圖文的方式來體現(xiàn)出來的，是深層次政府管理行為的表達。在目前的市場經(jīng)濟體制下，土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃逐漸進入到了國土空間管理領(lǐng)域。

2.城市規(guī)劃融合的基本邏輯

2.1城市空間與城市規(guī)劃的特殊意義

城市空間作為國土空間的重心，與人類生產(chǎn)生活有著密切的關(guān)系，并且也是人類影響自然空間作為關(guān)鍵的組織形式。人和城市以及人和自然的關(guān)系模式不同，主要因為城市是給人構(gòu)筑的空間，能夠優(yōu)先滿足人類的需求。隨著城市空間的不斷發(fā)展，人類的空間也在逐步改變，最為廣泛的是公眾參與是城市空間管制和其他國土空間管制最為明顯的特征。對城市問題的研究和治理，是城市國土空間規(guī)劃工作最為常見的管理行為。城市規(guī)劃體現(xiàn)出了邊緣學(xué)科和交叉學(xué)科的特征，是城鄉(xiāng)規(guī)劃的一級學(xué)科，其系統(tǒng)方法和思維范式對于開展國土空間規(guī)劃工作具有非常重要的意義。

2.2城市規(guī)劃加速構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系

就空間管控公共政策的意義而言，建立國土空間規(guī)劃體系，是城市規(guī)劃完善自我的需求。傳統(tǒng)的城市規(guī)劃具有豐富的方法論經(jīng)驗和鮮明的藍圖導(dǎo)向。20世紀后期，全球城市發(fā)展的經(jīng)驗表明，工程技術(shù)的發(fā)展和現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展大大提升了城市空間的承載能力，現(xiàn)代城市規(guī)劃也逐漸具備了解決傳統(tǒng)城市問題的潛力和能力。城市規(guī)劃不僅能夠從技術(shù)上逐漸演變?yōu)楣舱?，同時還能夠在資源環(huán)境的承載下，加速國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建。

2.3融入國土空間規(guī)劃體系是城市規(guī)劃發(fā)展與改革的動力

城市的規(guī)劃發(fā)展離不開國土空間規(guī)劃，我國長期建立的城市規(guī)劃體系為城市乃至更為廣域的空間管制提供了支撐，并且覆蓋了城市的微觀建設(shè)以及遠景戰(zhàn)略的各個領(lǐng)域，為城市自身的持續(xù)發(fā)展提供了可靠的保障，然而，這也加劇了城市規(guī)劃工作的壓力。城市規(guī)劃工作的覆蓋范圍再廣，也只能是以城市為中心，在生態(tài)文明建設(shè)背景下，國土整治重心和綜合開發(fā)約束了城市規(guī)劃。隨著人類對需求空間的構(gòu)建，城市向區(qū)域的擴展是必然趨勢。在國土空間規(guī)劃體系中融入城市規(guī)劃，也就是對國土空間中城市空間的重新定位，需要在更為寬廣的政策體系和學(xué)術(shù)中尋找新的制度和方法[2]。

3.融合平臺與行動

3.1明確二者關(guān)系

對于城市用地規(guī)模而言，國土規(guī)劃統(tǒng)籌管理中存在總量控制，也就是對城市占地規(guī)模從總體上展開控制，而不是管理其具體用途。國土規(guī)劃應(yīng)保障與城市規(guī)劃處于協(xié)調(diào)一致的狀態(tài)，同時讓新增城市的發(fā)展規(guī)模、發(fā)展方向、用地數(shù)量得到大致引導(dǎo)。在預(yù)測城市人均用地標準和建設(shè)用地規(guī)模時，我們應(yīng)協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，保障城市規(guī)劃順利完成。從當前的國土規(guī)劃來看，其需要考慮的因素較多，包含適合的規(guī)劃期限、選擇上級要求的規(guī)劃控制指標、未來城市發(fā)展及投資能力、歷年的城市開發(fā)規(guī)模、當前的城市人均用地規(guī)模等。以城市人口規(guī)模預(yù)測為例，我們通過合理預(yù)測可得出城市用地的合理規(guī)模，在對城市用地展開規(guī)劃時，可根據(jù)預(yù)測結(jié)果同時兼顧耕地保護原則，提升土地利用的有效性，避免土地盲目占用所引發(fā)的相關(guān)矛盾。

3.2在國家和省級國土空間規(guī)劃中設(shè)立城市化和城市體系規(guī)劃分項

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃對城鎮(zhèn)體系、城市化以及城市群展開了廣泛的研究，主要以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為表現(xiàn)形式。相比于城市總體規(guī)劃，城鎮(zhèn)規(guī)劃體系更加能夠反映出國家的宏觀治理戰(zhàn)略和意志，是縣級開展空間規(guī)劃工作的主要依據(jù)。但是，就具體落實情況看來，很多地區(qū)編制的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及城市群體發(fā)展規(guī)劃側(cè)重于指導(dǎo)性和政策性，規(guī)劃的落實仍然需要借助城市政府，從而很難保障區(qū)域協(xié)同的有效性。因此，應(yīng)該在國家級、省級國土空間規(guī)劃中設(shè)立城市體系規(guī)劃分項，有效落實城市體系發(fā)展戰(zhàn)略。

3.3城市規(guī)劃要有適應(yīng)國土空間規(guī)劃體系的理論方法

3.3.1約束和重塑：城市規(guī)劃的“去戰(zhàn)略化”

城市規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中，需要以空間范疇的公共政策和行政管理為主軸，落實國家和區(qū)域戰(zhàn)略，并且要在資源環(huán)境承載力約束下，重新塑造城市規(guī)劃的技術(shù)、職能以及方法體系。在國土空間規(guī)劃工作中，城市規(guī)劃應(yīng)該以公共政策和行政管理為主軸，在此基礎(chǔ)之上落實國家戰(zhàn)略，塑造城市規(guī)劃的方法體系。城市規(guī)劃工作必須致力于解決城市發(fā)展問題，加大對城市空間組織工作的研究力度，然而，嘗試在環(huán)境容量、資源需求以及城市群關(guān)系等方面的銜接，必須借助國土空間總體規(guī)劃來實現(xiàn)。

3.3.2城市規(guī)劃與市場機制的銜接

國土空間規(guī)劃工作應(yīng)該重視資源和規(guī)劃之間的連接，其中，規(guī)劃是主要用到的方式方法，而資源則是對象和受體，將二者之間連接起來能夠提高自然資源利用率，保證規(guī)劃工作的科學(xué)性和合理性。城市規(guī)劃是和市場相對立的機制，反映了國家和政府的意志。就好比經(jīng)濟領(lǐng)域的新凱恩斯主義一樣，其在城市空間開發(fā)過程中同樣需要借助規(guī)劃方法來干預(yù)市場機制，這也是城市規(guī)劃意義的重要體現(xiàn)。然而，市場在資源配置中起著決定性的作用，規(guī)劃對于資源配置的干預(yù)，需要借助市場機制的協(xié)調(diào)來實現(xiàn)。城市規(guī)劃對空間活動產(chǎn)生的影響，就好比新凱恩斯主義對經(jīng)濟活動的干預(yù)更為直接。面對市場的失靈狀況，城市規(guī)劃的職能底線是需要做好空間秩序管制工作。因此，城市規(guī)劃必須加大對市場機制和公共政策之間關(guān)系的研究力度，并且要建立與市場一致的協(xié)作制度，充分尊重物權(quán)關(guān)系。通過編制和落實各層次的城市規(guī)劃，需要針對市場干預(yù)建立相應(yīng)的落實和評估制度。

結(jié)語

總而言之，應(yīng)該以更為積極主動的姿態(tài)將城市規(guī)劃融入到國土空間規(guī)劃體系，這樣一來，不僅能夠推動城市規(guī)劃學(xué)科的發(fā)展，加速其職能運行，同時也有利于盡快建立國土空間規(guī)劃體系。城市規(guī)劃工作主要包含了結(jié)構(gòu)體系、治理政策、技術(shù)方法以及思維范式等方面的內(nèi)容，結(jié)構(gòu)體系的建立更是基礎(chǔ)性融合的具體體現(xiàn)。城市規(guī)劃工作必須緊緊圍繞國土空間規(guī)劃的公共政策職能以及國家治理方略，有效開展戰(zhàn)略安排工作，不斷促進自身改革，處理好規(guī)劃、市場以及專業(yè)技術(shù)之間的關(guān)系，將空間治理工作中城市規(guī)劃的關(guān)鍵作用充分發(fā)揮出來。

參考文獻：

[1]任佳前.淺論我國國土空間規(guī)劃體系發(fā)展及國外空間規(guī)劃的經(jīng)驗[J].城市建筑，2019，16（32）：20-21.

[2]王開泳，陳田.新時代的國土空間規(guī)劃體系重建與制度環(huán)境改革[J].地理研究，2019，38（10）：2541-2551.

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