突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的緊急立法研究
——以英國《新冠病毒法》為對象

趙 越，孟彥辰

(首都醫(yī)科大學醫(yī)學人文學院，北京 100071)

自2020年年初新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，世界各國都經歷了嚴峻的考驗。世界范圍內新冠肺炎確診病例達1.3億余例，有接近三百萬人因這場疫情而喪生。在疫情的“大考”中，不同的國家都交出了自己的“答卷”[1]。

早在1848年，英國就通過了世界上第一部《公共衛(wèi)生法案》，建立起全球較為完善、先進的公共衛(wèi)生體系。為應對日趨嚴重的新冠肺炎疫情，英國議會于2020年3月通過了《新冠病毒法》，對涉及疫情防控的多方面內容進行規(guī)范。但不難看出，囿于制度缺陷，英國的公共衛(wèi)生體系在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下難以良好運行并發(fā)揮其作用。英國由于采取“群體免疫”的措施、地方政府各自為政等因素，在疫情蔓延期間并未進行迅速有效的防控，導致了病毒的廣泛蔓延，其制度缺陷暴露無遺。目前，英國新冠肺炎確診病例數(shù)一直處于居高不下的狀態(tài)，截至 2021年4月8日，英國新冠病毒累計確診病例數(shù)達到44萬例，死亡12萬余例，居全球第6位，確診病例數(shù)約為中國的4倍[2]。

在此次疫情中，我國憑借著快速、科學的防疫政策，在短時間內控制了新冠病毒疫情的蔓延，維護了人民生命健康，全面依法治國是建設社會主義現(xiàn)代化國家的必要條件，黨的十九屆五中全會強調了全面依法治國的重要性，提出2035年遠景目標，要不斷健全防范化解重大風險體制機制，顯著增強突發(fā)公共事件應急能力。突發(fā)公共衛(wèi)生事件法治問題關系到人民根本利益與福祉，進一步發(fā)揮我國獨特的制度優(yōu)勢，提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力，是我國綜合治理能力提升的必由之路。本文擬對《新冠病毒法》的主要內容進行介紹，并結合該法具有特色的緊急志愿服務制度，分析英國防疫失靈的影響因素，為我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件法治建設提供參考。

1 《新冠病毒法》出臺的背景

英國作為全球人員流動的密集地區(qū)，承受著來自周邊國家的疫情防控壓力。盡管法國已于2020年1月24日發(fā)現(xiàn)了歐洲首例新冠病毒確診病例，但在疫情初期，歐洲許多國家并未意識到疫情的嚴重性，沒有采取嚴格的防控措施，歐盟申根區(qū)也并未關閉邊境，歐洲各國之間的人員的流動沒有任何限制，導致疫情在歐洲迅速蔓延至意大利等國，歐盟各國與英國間密切的人員往來使得英國出現(xiàn)數(shù)例來自歐盟國家的確診病例。

在《新冠病毒法》出臺之前，為了實施針對特定人群的隔離，英國衛(wèi)生大臣于2020年2月10日緊急通過了《2020新冠病毒健康保護法規(guī)》(《The Health Protection(Coronavirus)Regulations 2020》)。這屬于二級的行政法規(guī)，權力來源于上一級法律即1984年《公共衛(wèi)生(疾病控制)法》(Public Health(Control of Disease)Act 1984)。根據這個行政法規(guī)，政府相關部門可以對新冠病毒感染者或者已經感染者的密切接觸者進行醫(yī)學檢查與隔離觀察。但除此之外，政府無權對任何場所以及普通正常人進行任何限制[3]。

2020年3月上旬，英國首相約翰遜曾建議倫敦市民停止在公共場所聚集、考慮居家辦公等，但由于上述“建議”并無事實上的法律效力，民眾鮮有遵守。2020年3月25日，《新冠病毒法》獲英國議會通過，并經君主簽署通過而正式生效，該法案較為全面地規(guī)定了在特殊時期中政府所具有的權力以及可能采取的一些應對措施。

2 《新冠病毒法》的立法程序

英國議會立法的程序較為繁雜，一部法案需要于上議院、下議院分別經過5個階段才能最終進行表決，直到兩院對該法案意見達成一致，才可經君主簽署同意而正式成為議會立法，這一常規(guī)的立法程序動輒數(shù)月[4]。

快速立法是指對于政府向議會提交、必須迅速立法的法案，利用其立法創(chuàng)議權以及控制議會時間的權力使其通過的一種立法程序。英國在歷史上曾經多次適用快速立法程序，多數(shù)都處于緊急情況下，如為了糾正立法中的異常、疏忽、錯誤與不確定性，應對經濟危機，以及響應國際協(xié)議等情形[5]。

《新冠病毒法》正是適用了上述快速立法程序。該法的立法程序僅歷時6天，自2020年3月19日一讀開始，3月23日通過下議院的審查，于6月25日通過上議院的審查并提交英國皇室簽署生效[6]。正是由于該法的快速出臺，使得英國政府有權限制公民的人身自由、關閉港口、對疑似患者進行隔離等，對疫情的控制起到了一定的作用。

3 《新冠病毒法》內容簡介

《新冠病毒法》法案有358頁，共102條及29個附表，對數(shù)十部法律、740個法律條文進行了修改，內容涉及緊急志愿服務制度、衛(wèi)生專業(yè)人員的緊急注冊制度與侵權損害賠償制度、疫情期間對學校/托兒所以及港口的封鎖權、食物供應制度、法定病假工資制度等多個方面。

西方抗疫模式遵循的是“個體本位”的文化邏輯，在西方政治哲學傳統(tǒng)中占據主流地位的自由主義認為，人是獨立的個體，趨利避害是人的天性。無論是霍布斯的“戰(zhàn)爭狀態(tài)”，還是洛克的“溫情的自然狀態(tài)”，他們理論中的共同邏輯是獨立的個體是政治社會的邏輯起點，個體是先于社會而存在，由于個體性與公共性的巨大矛盾，因此在疫情發(fā)生的時候，很難讓個體犧牲個人利益來維護公共利益。同樣，以公共利益的名義限制個人利益的行為必須要得到個體的充分授權[7]。為此，該法在頒布的同時也對自身的效力作出了限制性規(guī)定：自該法通過后，每經過6個月的審查期，王國政府大臣都應在審查期結束后7個會議日內，對《新冠病毒法案》臨時條款是否時效提出動議，并在下議院進行辯論和表決。如果下議院否決該動議，則應當及時予以撤銷。下面將就該法確立的緊急志愿服務制度進行介紹。

志愿服務是指志愿組織或者志愿者自愿、無償?shù)叵蛏鐣蛩颂峁r間、知識技術、財富等的公益行為。英國是世界范圍內志愿服務起源最早、體制最成熟、影響最為深遠的國家之一，在英國，緊急志愿服務是由國內緊急事務秘書處(CCS)負責總協(xié)調，提高全社會的綜合應急能力；在法律保障方面，主要的法律是《國內應急法》，此外還有《應急準備》和《應急處置和恢復》2個法制文件為具體指導，形成地方法規(guī)和部門規(guī)章相結合的法律保障體系[8]。志愿者在照料社會中最弱勢的群體，例如老年人、長期病殘者、精神疾病患者等方面尤為突出。為應對新冠肺炎流行期間人手不足的問題，《新冠病毒法》也在緊急志愿服務制度方面做了具體的修改，以確保志愿者不會因為進行公益服務而遭受不利影響。

該法第8條對緊急志愿期做出了規(guī)定，雇員可以利用其法定無薪假期，報名參加為期2～4周的緊急志愿工作，只需要提前3天書面通知其雇主和提供相關志愿工作證明即可。官方會為其簽發(fā)緊急志愿服務證書，以證明該雇員已被當局批準為健康與社會護理方面的緊急志愿者，并且在證書中載明的日期間，在健康或社會護理領域擔任緊急志愿者。雇員在每個志愿服務期間不得多次缺勤緊急志愿工作。雇員參加緊急志愿服務，雇主應當保障其福利。在緊急志愿期滿后重返工作崗位的雇員，有權返回休假前所在的工作崗位。雇員在返崗后享有若其未缺席而應當享有的該雇員的資歷、退休金和類似的權利，以及享受不低于該雇員未缺席情況下的雇用條款和條件。如果雇主因此解雇該員工，將被勞動法庭認定為“不公平解雇”。

該法第9條還規(guī)定了對緊急志愿者財政方面的補償。部長應當安排以補償?shù)姆绞较蚓o急志愿者支付其工資損失、交通費用和生活補助。上述安排應當包括以下內容：①某人獲得補償所應當符合的條件；②針對不同情況作出不同的規(guī)定；③關于申請補償?shù)某绦虻囊?guī)定；④關于如何確定某人有權要求補償?shù)慕痤~的規(guī)定；⑤關于部長付款方式的規(guī)定；⑥關于確定某人有權要求補償?shù)慕痤~限額的規(guī)定。緊急志愿者享有接受補償?shù)臋嗬?，但對于工資損失，則只在該人因參與緊急志愿服務而造成損失的情況下，才享有接受補償?shù)臋嗬?。本?jié)所規(guī)定的補償由部長從英國議會撥款設立的補償基金中提供。生活補助包括可用于支付生活所需的代金券和其他福利。

本節(jié)所稱的“緊急志愿者”是指有關當局認可的、符合以下2個條件的人：①被有關當局認可為健康或社會護理領域的緊急志愿者；②在本可以休緊急志愿期的一段時間內(無論其是否有權適用或者實際適用了緊急志愿期)于健康或社會護理領域發(fā)揮緊急志愿者的作用。

4 英國疫情防控過程中暴露的制度缺陷

4.1 相互掣肘，效率低下

英國奉行“議會至上”，議會處于較高的地位，有權制定任何法律。但由于行政與立法關系密切，議會立法中也常常將立法權授予政府，亦即所謂的“授權立法”。由于法律保留原則的要求，若英國政府需要實施場所封閉、限制人身自由等限制，則必須經由議會立法予以授權。這也是在疫情爆發(fā)初期英國政府一直沒有采取有效隔離措施的原因之一。在疫情惡化后出臺的《新冠病毒法》中，不僅規(guī)定了特定場所的封閉權，也包括對確診病例、疑似病例、密切接觸者等人群的隔離、信息采集等程序。盡管該法對授權的期間進行了限制，但對政府過多的授權仍引發(fā)了對政府權力擴張的廣泛擔憂，民眾對該法確立的限制措施也多有怨言。國外有學者批判稱，議會“在這一關鍵時刻向政府屈服了”，《新冠病毒法》缺乏對政府權力的監(jiān)督機制[9]。在受困于上述問題的同時，英國的疫情也正因缺乏有效控制而逐漸走向失控的道路，公民的生命健康權遭受了實質損害。

4.2 結構松散，各自為政

由于歷史原因，英國各地的政府機構、議事機制、權力架構多有不同，在實踐中，英國的4個組成部分(北愛爾蘭、蘇格蘭、英格蘭和威爾士)各施其政的現(xiàn)象在疫情期間表現(xiàn)得更為明顯，《新冠病毒法》也針對英國的4個部分進行分別立法，法案中許多條款都為適應不同地域的地方立法而作出不同的規(guī)定。在分權的體系下，四地有權各自制定本地的防疫政策，地方政府拒絕執(zhí)行中央決策的現(xiàn)象時有發(fā)生。2020年10月19日，大曼城地區(qū)市長就公開反對政府將該市列為三級最高級別封鎖地區(qū)的決定。他認為封鎖的后果是破壞國家經濟，地方絕不成為唐寧街拍腦袋決策的“獻祭羔羊”[10]。相對松散的結構使得英國各地在防疫政策的實施上各自為政，無法與中央保持一致，立法也很難做到各地統(tǒng)一規(guī)范，這一制度設計在很大程度上影響了法律的實施效果。

5 英國《新冠病毒法》對我國的啟示

5.1 依法進行突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控

英國通過制定《新冠病毒法》并適用快速立法程序，將疫情防控納入法制化軌道，雖然其實效性有待商榷，但其中蘊含的法治精神值得參考。

面臨來勢洶洶的疫情，我國黨中央把人民生命安全和身體健康放在第一位，實施中央集中統(tǒng)一領導，成立中央應對疫情工作領導小組，建立國務院聯(lián)防聯(lián)控機制。在短時間內，全國迅速形成統(tǒng)一指揮、全面部署、立體防控的戰(zhàn)略布局，中央與地方團結一致抗擊疫情，有效遏制了疫情大面積蔓延，有力改變了病毒傳播的危險進程，最大限度保護了人民生命安全和身體健康。我國在抗擊新冠肺炎疫情中取得了重大戰(zhàn)略成果，得益于中國共產黨的正確領導，得益于我國社會主義制度優(yōu)勢。堅持全面依法治國是中國特色社會主義制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢，依法科學有序地進行疫情防控是依法治國的題中應有之義。在突發(fā)事件中，應當用法律、法治去規(guī)范政府的行為、規(guī)范人的行為，讓一切有法可依。2020年2月5日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上強調：“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展?！盵11]

改革開放以來特別是黨的十八大以來，我國法律體系日臻完善，與此次疫情直接相關的法律法規(guī)有《傳染病防治法》及其實施條例、《野生動物保護法》《動物防疫法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等。這些法律法規(guī)為抗擊疫情提供了重要法律保障。當然，與經濟社會快速發(fā)展和疫情狀況相比，相關法律法規(guī)還存在不完善、不適應的地方。例如我國《傳染病防治法》第四十二條規(guī)定，在傳染病爆發(fā)、流行時縣級以上地方人民政府在報經上一級人民政府決定的情況下可以采取緊急措施，包括限制或停止人群聚集的活動、停工、停業(yè)、停課、封閉或者封存水源及食品等、控制或者撲殺染疫動物、封閉場所等。上述措施雖然已經可以抑制疫情的傳播，但在應對重大突發(fā)的傳染病疫情時，無法要求確診病人、病原攜帶者、疑似病人、密切接觸者之外的其他高風險人群居家隔離或集中隔離[12]。如何把防控疫情的相關法律法規(guī)更好銜接起來、形成合力，如何根據形勢發(fā)展需要進行修改完善、堵塞漏洞，是當前面臨的一個重要問題。

對此，我國可借鑒英國的快速立法程序，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間頒行政策進行迅速反應的同時，盡快經由立法將政策所賦予的權力予以確認，納入法制化的軌道；修正立法空白、規(guī)定模糊、法律沖突與不合理之處，結合此次新冠肺炎疫情防控的實踐經驗，明確突發(fā)情況下的法律適用，以形成高效、穩(wěn)定的突發(fā)公共衛(wèi)生法制體系。

5.2 完善《志愿服務條例》，建立和完善突發(fā)事件公共志愿者制度

英國《新冠病毒法》中規(guī)定的志愿者的緊急動員制度，對緊急志愿者的權利和義務予以明確，涉及到服務領域、服務期間、返崗保障、財政補償?shù)确矫娴囊?guī)定，對于對抗災難而言迅速有效。英國政府于2020年3月24日于官網發(fā)布志愿者招募信息后，在24小時之內就有50萬人報名參加，遠遠超出英國政府的預期。

我國的志愿者在此次疫情期間也發(fā)揮了重要作用。據不完全統(tǒng)計，截至2020年5月31日，全國參與疫情防控的注冊志愿者達到881萬人，志愿服務項目超過46萬個，記錄志愿服務時間超過2.9億小時[13]。疫情期間，除注冊志愿者外，也存在許多未經注冊的熱心群眾志愿參與了抗擊疫情的行動，對疫情防控起到了很大的正向推動作用。2020年9月8日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上也多次提及志愿者的重要作用[14]。

我國于2017年通過了《志愿服務條例》，規(guī)范志愿服務活動，但在疫情期間也暴露出該法存在的一些缺陷。首先，該法并未對志愿者進行日常生活志愿者和突發(fā)事件志愿者的區(qū)分；其次，該法第十一條規(guī)定，志愿者可以參與志愿服務組織開展的志愿服務活動，也可以自行依法開展志愿服務活動，對于非注冊志愿者如何在突發(fā)事件中進行登記、注冊、管理和補助發(fā)放缺乏針對性的規(guī)定。第三，在培訓方面，該法第十六條規(guī)定，志愿服務組織安排志愿者參與的志愿服務活動需要專門知識、技能的，應當對志愿者開展相關培訓，而疫情期間的醫(yī)務志愿服務也應當包含在內。第四，在補償機制上，2020 年2月20日國務院聯(lián)防聯(lián)控機制新聞發(fā)布會上，國家衛(wèi)健委人事司副司長段勇曾表示：醫(yī)務人員臨時工作補助發(fā)放的人員范圍，不受編制、身份等限制，以具體參加實際工作為準[15]。疫情期間臨時的政策安排需要法律規(guī)定予以明確。

綜上，我國需要修改和完善《志愿服務條例》，規(guī)范在疫情期間志愿者的醫(yī)務培訓制度[16]，同時建立和完善突發(fā)事件公共志愿者制度，明確未登記志愿者的權利與義務，對公共志愿者的補助、人身安全、糾紛解決機制做出明確、具體的規(guī)定。

6 結語

《新冠病毒法》的出臺并沒有令英國政府奪得抗擊疫情的主動權，也未能有效阻止新冠疫情在英國的二次爆發(fā)。在西方社會，由于“個體本位”的文化邏輯，政府很難要求民眾為維護公共利益而犧牲個人利益，尤其是在信息不對稱的情況下，為維護公共利益而對個體利益進行限制的授權往往帶有嚴重的滯后性。這恐怕也是包括英國在內的諸多西方政府在本次新冠疫情中反應遲緩的體制性原因和結構性矛盾所在。相比之下，我國在本次抗擊新冠疫情中表現(xiàn)出來的“共同體本位”文化邏輯為我國抗擊疫情發(fā)揮了重大的精神支撐。如何總結本次抗疫的中國經驗，將中華民族的精神力量內化為落實法律制度建設的強大動力，向世界講好中國故事，是我們未來須關注的重要課題。