民國初年閩鹽入浙與溫州鹽政改革探析

王興文，亢鈺瑩

(溫州大學(xué)人文學(xué)院，浙江溫州 325035)

民國初年，我國鹽政弊端叢生，兩浙鹽務(wù)在當(dāng)時又是極為紛亂難治，浙江溫州情形又與別處迥異。溫州府志序言：“浙十有一郡，而溫獨(dú)遠(yuǎn)枕閩?？嘏_括，實(shí)東南沃壤，依山為城，環(huán)海為池?！盵1]溫州背山面海的地理位置為溫州提供土地之源、魚鱉之饒的同時，也帶來了風(fēng)潮之災(zāi)。梅雨、臺風(fēng)等氣候因素使得溫州鹽場少，鹽產(chǎn)量嚴(yán)重不足，進(jìn)而導(dǎo)致鹽價(jià)上漲。而溫州南靠福建，福建鹽場眾多且鹽質(zhì)較好，因此閩私充斥溫州，甚至有喧賓奪主之勢。

民國的鹽務(wù)改革主要圍繞丁恩鹽務(wù)改革而展開。1913年，袁世凱以鹽稅為抵押，向英、德、俄、法、日五國銀行團(tuán)簽訂了善后大借款，借款條件是中國必須以全部鹽稅收入為擔(dān)保，并且要在外國專家?guī)椭逻M(jìn)行鹽政改革。根據(jù)善后借款合同，中國政府聘請?jiān)谟《裙芾睇}政的英國人丁恩為財(cái)政部鹽務(wù)稽核總所會辦，從事鹽政事務(wù)改革。民國初年的鹽政改革在英國人丁恩的主持下緩慢進(jìn)行，溫州的鹽政在這時也漸有起色。閩鹽入浙章程便在這一基礎(chǔ)上制定，因閩鹽主要運(yùn)入浙江溫州、處州等地，因此閩鹽入浙過程中產(chǎn)生的一些問題與解決恰好推動了溫州鹽政的發(fā)展和完善。

鹽政改革一直是民國前期鹽務(wù)探討的重點(diǎn)，學(xué)術(shù)界對于地方性的鹽業(yè)研究成果也非常豐富，多以產(chǎn)鹽地為中心展開研究。關(guān)于浙江地區(qū)的鹽政，有學(xué)者以“岱山慘案”為個案進(jìn)行研究，反映國民政府在鹽業(yè)制度的設(shè)置和實(shí)施等方面存在的問題[2]。有學(xué)者關(guān)注戰(zhàn)后浙江鹽政的重建、行銷制度的變革與緝私問題[3]。本文從閩鹽入浙這一現(xiàn)象入手，試圖探析閩鹽入浙合法化后溫州鹽政隨之發(fā)生的變化。閩鹽入浙是關(guān)乎溫州民生與政治的大事，對閩鹽入浙的規(guī)范既可以看到溫州鹽政的改革，又可以從中反映出民國初年兩浙鹽務(wù)管理方式的進(jìn)步性。

一、由私轉(zhuǎn)公——閩鹽入浙的合法化

溫州地處沿海，百姓多以漁業(yè)為生，用鹽以腌漬魚蔬為大宗。當(dāng)時人們認(rèn)為：“閩鹽價(jià)廉，其味醇厚而能經(jīng)久。浙鹽價(jià)昂，其味淡薄且易耗蝕?！盵4]溫州經(jīng)界處與閩省海線相銜接，閩鹽因此大量流入溫州。政府為推廣本省之鹽，每次都將禁止閩鹽入境作為唯一的政策?？墒恰敖^之太驟則恐激成意外變端，聽其自然又慮場鹽終無起色”[4]，當(dāng)時很多有識之士提出了自己的意見，卻因?yàn)闂l件不成熟未經(jīng)實(shí)行。

閩鹽入浙的制度化實(shí)際上是食鹽運(yùn)銷制度改革的一個產(chǎn)物。鹽作為國家征稅大課，從生產(chǎn)到運(yùn)銷都在政府嚴(yán)格掌控之下。直到清朝末年，鹽運(yùn)銷都有固定的行鹽區(qū)域、具體的行銷數(shù)額以及固定的運(yùn)銷流程。民國初年，鹽務(wù)稽核所作為全國最高鹽務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)成立后，稽核所第一任會辦丁恩上臺后積極主張取消官賣和專商制度，實(shí)行自由貿(mào)易。在他的推動下，我國一些地區(qū)先后破除引界，開始自由貿(mào)易。1917年3月，丁恩到福建沿海一帶考察后，自1918年起先開放閩侯等26縣，后其他地區(qū)陸續(xù)開放，到1920年福建全省取消專賣，成為鹽業(yè)自由貿(mào)易區(qū)。溫州在1914年取消鹽票，改為運(yùn)鹽執(zhí)照，限期到銷售地出售，1918年規(guī)定“場鹽專銷場境以內(nèi)，唯古鰲頭、沿浦、鎮(zhèn)下關(guān)、赤溪沿海等處及南北各海島漁民閩鹽場鹽均銷”[5]，1931年，浙省所屬州縣實(shí)行專商制或自由商制。運(yùn)銷制度的變化為閩鹽運(yùn)入的合法化提供了機(jī)會。從1913年在古鰲頭設(shè)置平陽收運(yùn)官局、置局長兼收閩場鹽稅開始，閩鹽入浙便逐漸走向制度化。1915年，在鎮(zhèn)下關(guān)設(shè)緝征處，古鰲頭設(shè)查驗(yàn)卡，閩鹽進(jìn)口的一系列章程逐漸完善。

閩鹽入浙規(guī)定了系統(tǒng)的運(yùn)銷辦法。入浙鹽船在福建繳納厘稅每擔(dān)四角后，由福建分所所屬之收稅官發(fā)給放鹽準(zhǔn)單，船戶將放鹽準(zhǔn)單交給鎮(zhèn)下關(guān)分局驗(yàn)明；同時福建運(yùn)使所屬之厘局長發(fā)給出口單，供沿途各局卡及緝私船只查驗(yàn)。兩單標(biāo)限均為一個月，在船戶回閩時兩單均交回原局轉(zhuǎn)呈分所核銷。福建入浙鹽船分為兩種：一種是漁船，一種是商船。漁船所帶的閩鹽“除自用外往往在洋面分售浙海漁船”①參見：邵中. 兩浙鹽務(wù)匯編·運(yùn)銷[M]. 兩浙鹽運(yùn)使署，1923：332。，商船則一般在鎮(zhèn)下關(guān)完納進(jìn)口稅后，將行銷地點(diǎn)報(bào)明，商船“所運(yùn)之鹽其大部分系運(yùn)至浙省大陸銷作食鹽之用”①。兩種鹽船在鎮(zhèn)下關(guān)繳進(jìn)口稅后，根據(jù)不同情況由鎮(zhèn)下關(guān)分局發(fā)給放運(yùn)聯(lián)單。聯(lián)單自1917年9月起實(shí)行共分為三種：一是福建漁船運(yùn)赴寧溫臺各屬之漁鹽發(fā)給甲種聯(lián)單。二由福建商船運(yùn)載來浙報(bào)明銷地者，“應(yīng)限于溫屬南監(jiān)之古鰲頭及北監(jiān)之坎門、三盤、雞冠山四處起卸，準(zhǔn)其在溫屬境內(nèi)與本地食鹽一律行銷”[6]186。該種商船除了在鎮(zhèn)下關(guān)繳納每擔(dān)一角五分進(jìn)口稅外，還需要完納每擔(dān)五角二分的溫屬食鹽稅，并發(fā)給乙種第一號聯(lián)單。三是閩鹽如果想運(yùn)銷處屬，在鎮(zhèn)下關(guān)繳納每擔(dān)一角五分進(jìn)口稅后，領(lǐng)鹽行保結(jié)，并發(fā)給乙種第二號聯(lián)單。以上這些運(yùn)銷辦法的實(shí)行規(guī)范了行鹽秩序，保證了鹽稅的征收。

兩浙鹽務(wù)分所雖然制定一些政策法規(guī)來規(guī)范閩鹽的運(yùn)入，但是由于實(shí)際運(yùn)行過程中的種種困難，閩鹽入浙的相關(guān)規(guī)定也在不斷地做出調(diào)整。由于閩鹽入浙大部分運(yùn)往溫州，在溫州的征稅、運(yùn)銷等方面都意味著一種新的模式與挑戰(zhàn)，所以閩鹽入浙在實(shí)行過程中產(chǎn)生的問題推動溫州鹽政不斷地調(diào)整、改變，更加完善。

二、閩鹽入浙與溫州鹽政

有研究指出，一般在改革過程中，“設(shè)計(jì)者通常希望制度便于把控，而任何制度一經(jīng)推出，其彈性空間，其內(nèi)在罅隙，都會在施行過程中逐次顯現(xiàn)，其溢出效應(yīng)與潛在風(fēng)險(xiǎn)可能是制度推出者始料不及的”[7]。可以說，任何一種制度都不會完全依照制定者設(shè)計(jì)的來發(fā)展，制度實(shí)施的環(huán)境，“制度設(shè)計(jì)者、執(zhí)行者、干預(yù)者、漠視者、抵制者的意識、態(tài)度、行為與周旋互動”[7]都會影響制度實(shí)施的效果。閩鹽入浙制度化后，在實(shí)際運(yùn)行過程中也出現(xiàn)了各種各樣的問題，溫州鹽政也在處理和解決這一系列問題中走向成熟與完善。閩鹽入浙后產(chǎn)生的問題與溫州的應(yīng)對，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）征稅與緝私

民國初年的鹽政改革，首要問題便是要增加稅收。即使浙江部分地區(qū)允許閩鹽運(yùn)入，還是有大量由閩運(yùn)來之私鹽進(jìn)入寧、溫、臺等地。因此，如何對閩鹽征稅以及有效巡緝成為溫州鹽政的關(guān)鍵。

1．閩鹽與溫屬場鹽之征稅

閩鹽運(yùn)入溫州一方面使得溫州的鹽缺得到了好轉(zhuǎn)，但是由福建放出之鹽按照每擔(dān)四角征稅，而放入溫州之鹽則按照每擔(dān)五角二分征稅，閩鹽稅率較溫州場鹽稅輕，使得閩鹽大量運(yùn)入①參見：邵中. 兩浙鹽務(wù)匯編·運(yùn)銷[M]. 兩浙鹽運(yùn)使署，1923：368。，并妨礙了浙鹽的產(chǎn)銷，引起了溫州廒商、坦灶鹽民以及商會的不滿。丁恩鹽政改革后，令各地鹽稅逐漸增加。溫屬場鹽分期加稅，至1921年食稅已經(jīng)加至每擔(dān)八角，部稅已經(jīng)加至每擔(dān)一元六角。而閩省運(yùn)溫食鹽仍每擔(dān)征收五角二分，部鹽征收一元三角，輕于溫州鹽稅。因此1921年，溫屬玉清、雙穗廒商、坦灶鹽民、永嘉商會會長等呈稱“溫屬產(chǎn)鹽本形壅滯，為疏通場產(chǎn)，計(jì)對于閩鹽銷浙向持寓禁于征之本旨”②參見：邵中. 兩浙鹽務(wù)匯編·運(yùn)銷[M]. 兩浙鹽運(yùn)使署，1923：358。，雖然估銷場鹽大體無妨礙，但是閩鹽稅率較場鹽一律減輕，勢必奪盡場鹽銷路，數(shù)萬坦灶鹽民生計(jì)也將迫難。關(guān)于此閩稅較輕影響場銷問題，呈上后并無得到實(shí)際回復(fù)。鹽務(wù)署令溫處督銷局通知溫屬各場管理場產(chǎn)，“至南監(jiān)、北監(jiān)兩場尤應(yīng)將應(yīng)行整理事宜尅日進(jìn)行，以維產(chǎn)銷兼顧之本旨”③參見：邵中. 兩浙鹽務(wù)匯編·運(yùn)銷[M]. 兩浙鹽運(yùn)使署，1923：357。。閩鹽與場鹽稅率不均問題存在多年，雖然各方曾多次提出閩鹽與溫屬場鹽均稅，但自1920年起至1928年，溫屬場鹽稅率與閩鹽稅率在正稅以及各種加價(jià)上仍有較大差異④參見：兩浙各地稅率及鹽斤加價(jià)類數(shù)目清單[J]. 兩浙鹽務(wù)月刊，1928（21）。。直至1928年12月溫處鹽政局又再次呈報(bào)請“閩鹽進(jìn)口漁食兩稅擬與溫屬均稅”⑤參見：呈鹽務(wù)署據(jù)溫處鹽務(wù)行政局呈閩鹽進(jìn)口漁食兩稅擬與溫屬均稅請核示文（1928年12月23日）[J]. 兩浙鹽務(wù)月刊，1928（21）。，才得到有效回復(fù)。本年12月23日鹽務(wù)署指令“將閩運(yùn)漁鹽進(jìn)口稅每擔(dān)增加五分，合計(jì)二角。食鹽稅每擔(dān)增加二角八分，合計(jì)一元。俾歸一致等情既系為平均稅”⑤。閩鹽與溫屬場鹽均稅問題解決時隔多年，一方面可以看出民國初年鹽政改革的各個方面在實(shí)際運(yùn)行過程中的延遲，但是破舊立新的改革本身就面臨很大的阻礙與困難；另一方面，閩鹽與場鹽最終的均稅增加了溫州的鹽稅收入，這也是溫州鹽政、兩浙鹽政的一個進(jìn)步，是丁恩鹽政改革鼓勵自由貿(mào)易的一種體現(xiàn)。

1913年丁恩在條陳中建議：“欲鹽政辦理妥善，最要者須將全課，無論若干，于未起運(yùn)之前即于產(chǎn)地悉數(shù)征訖，其產(chǎn)鹽各區(qū)無論官辦商辦應(yīng)令一律繳納?！盵8]丁恩主張就場征稅一次以及先稅后鹽之政策，且該政策在財(cái)政總長熊希齡的推動下，逐漸在全國實(shí)行。1919年8月間溫州場鹽先捆后稅之例一律取消，改為先稅后捆。而閩鹽運(yùn)往溫州則準(zhǔn)以毛鹽運(yùn)往溫州東門先行上倉，俟打篰以后再行完稅領(lǐng)單起運(yùn)。溫屬各場鹽民因這一情況，稟稱袒護(hù)閩鹽，請求閩鹽與場鹽一同完稅后再捆運(yùn)。為示公允，兩浙稽核分所擬兩條辦法由溫處收稅官實(shí)行。首先，閩鹽運(yùn)銷處屬者須在鎮(zhèn)下關(guān)將一角五分之進(jìn)口稅及五角二分之食鹽稅完足而其應(yīng)完之篰鹽稅令則俟運(yùn)至溫州補(bǔ)繳。其次，所有運(yùn)處之篰鹽稅令在鎮(zhèn)下關(guān)一次繳齊。后因“船戶多無力預(yù)繳大宗稅款。向來彼等來溫僅為取其保單，且在尋覓買主，故為便利各船戶”，所以規(guī)定“閩省毛鹽憑保單由鎮(zhèn)下關(guān)運(yùn)至東門上倉之現(xiàn)行辦法應(yīng)即取消，以昭公允。而運(yùn)溫處閩鹽之稅于鎮(zhèn)下關(guān)起運(yùn)以前商人或船戶或愿在鎮(zhèn)下關(guān)或愿在溫州一次完足，悉聽其便”①參見：邵中. 兩浙鹽務(wù)匯編·運(yùn)銷[M]. 兩浙鹽運(yùn)使署，1923：353。。閩鹽與溫屬場鹽逐漸走向一致的這種關(guān)系，是溫州鹽政逐步走向近代化的一種表現(xiàn)。閩鹽在浙先稅后捆是丁恩在中國鹽務(wù)改革得到貫徹的表現(xiàn)。丁恩認(rèn)為，“對于本地所產(chǎn)之鹽，于其未由場或由政府指定各坨起運(yùn)以前，直接收稅一次。對于入口之鹽，于其未由船或由海關(guān)所屬各鹽棧起運(yùn)以前，直接收稅一次”②參見：財(cái)政部鹽務(wù)署鹽務(wù)稽核總所. 中國鹽政實(shí)錄：第4冊[M]. 1933：21。，并且在征稅后鼓勵自由競爭。雖然場鹽和閩鹽都實(shí)行先稅后捆，但是丁恩所設(shè)想的“政府于征稅后即不再加以干涉”②仍未實(shí)現(xiàn)，運(yùn)銷地點(diǎn)還處于政府控制之下。

為實(shí)現(xiàn)閩鹽先稅之規(guī)定，溫處收稅官擬具建筑官廒等六條辦法上呈。因?yàn)榻ㄖ兮趤硎辗披}斤“所費(fèi)既巨而手續(xù)又繁”③參見：邵中. 兩浙鹽務(wù)匯編·運(yùn)銷[M]. 兩浙鹽運(yùn)使署，1923：362。，況且閩鹽在鎮(zhèn)下關(guān)由船駁起上岸歸廒后，又要再裝船運(yùn)往溫州，對商人來說很不便利。又為“節(jié)省國帑”起見，鹽務(wù)署咨復(fù)兩浙稽核分所，酌定三條辦法：運(yùn)溫閩鹽在未離鎮(zhèn)下關(guān)以前應(yīng)按照厘單出口厘單之擔(dān)數(shù)先在溫州納稅；在溫州完稅后即持稅單至鎮(zhèn)下關(guān)以憑放鹽；閩鹽運(yùn)到溫州過秤時，若有溢出或短少情事應(yīng)照先在規(guī)定章程辦理。

以上是有關(guān)閩鹽稅費(fèi)征收過程中出現(xiàn)的問題以及溫州鹽政機(jī)關(guān)的處理，其中一些政令法規(guī)中可以看出當(dāng)時鹽務(wù)署的意志。征稅制度除正常的稅費(fèi)征收外，還包括禁絕閩私入浙。

2．閩私巡緝

閩鹽入浙偷稅漏稅者，多是以兩種辦法。其一是商船在溫州洋面售賣漁鹽。閩鹽運(yùn)溫銷售有漁鹽、食鹽之分。進(jìn)口船只所執(zhí)船照，雖然經(jīng)過閩省主管機(jī)關(guān)注明有商船和漁船字樣，閩省發(fā)出的出口厘單上漁鹽食鹽沒有區(qū)別。所以常有商船在海面售賣漁鹽。鎮(zhèn)下關(guān)所征食鹽之稅僅憑進(jìn)口船只明原銷作食鹽者為準(zhǔn)。為了防止閩鹽船只偷漏食鹽稅，由閩省主管機(jī)關(guān)“在出口厘單上將食鹽、漁鹽分別填明，并請將溫屬場產(chǎn)加以整理”④參見：邵中. 兩浙鹽務(wù)匯編·運(yùn)銷[M]. 兩浙鹽運(yùn)使署，1923：342。?！叭绱瑧暨\(yùn)出鹽斤不遵赴指運(yùn)地點(diǎn)任意灑賣或以漁鹽沖銷食岸，并未經(jīng)指運(yùn)地點(diǎn)鹽務(wù)機(jī)關(guān)主任人員簽字者，應(yīng)以漏私治罪，并將執(zhí)照及通行簿一并取消?！雹輩⒁姡荷壑? 兩浙鹽務(wù)匯編·運(yùn)銷[M]. 兩浙鹽運(yùn)使署，1923：344。到浙閩鹽另一偷漏稅辦法是船只在閩完過出口稅后繞越鎮(zhèn)下關(guān)侵銷浙岸。1918年閩鹽進(jìn)口到鎮(zhèn)下關(guān)完稅者相較于1917年少了一半。一方面是由于“時局不靖，閩場鹽巡解散”，另一方面則是由于“私販趁機(jī)偷越”⑥參見：邵中. 兩浙鹽務(wù)匯編·運(yùn)銷[M]. 兩浙鹽運(yùn)使署，1923：343。所致。閩鹽出口厘單上本蓋有“赴浙時帶交鎮(zhèn)下關(guān)委員驗(yàn)看字樣”，可是船只一經(jīng)繞越鎮(zhèn)下關(guān)，于浙省稅收是一損失，閩省收回該厘單時又未知該船只是否完過進(jìn)口稅。因此鹽務(wù)署令“在出口厘單上加蓋此單赴浙時交鎮(zhèn)下關(guān)委員驗(yàn)看”⑥，由鎮(zhèn)下關(guān)加蓋已完進(jìn)口稅驗(yàn)訖放鹽字樣，到下次赴閩場運(yùn)鹽時將前次所發(fā)厘單交回。如果未經(jīng)鎮(zhèn)下關(guān)加蓋字樣，由閩省補(bǔ)收進(jìn)口稅并漁稅或鹽稅，并且在照完稅款的基礎(chǔ)上加一倍處罰；赴鎮(zhèn)下關(guān)完稅如果沒有出口厘單者，則由浙省補(bǔ)收出口稅并加一倍處罰。

閩私充斥浙省，是歷史上一直存在且難以解決之難題。通過增設(shè)沿途查驗(yàn)所以及嚴(yán)格的處罰辦法，使得閩省私鹽減少。這是閩鹽入浙制度化后的一個結(jié)果，也是巡緝政策的成效。閩鹽運(yùn)浙在運(yùn)銷過程中出現(xiàn)的一些問題，以及溫州鹽政機(jī)關(guān)的應(yīng)對，也可看出溫州鹽政的進(jìn)步。

（二）閩鹽運(yùn)銷

閩鹽運(yùn)入浙江，可以看作是資源調(diào)配問題，但是在近代鹽政改革的影響下，這種資源調(diào)配又是在初步自由貿(mào)易之下。在這一過程中便涉及運(yùn)銷法規(guī)以及運(yùn)銷途中的一系列問題。雖然在閩鹽入浙實(shí)行之初制訂了運(yùn)銷法規(guī)及政策，但是實(shí)際運(yùn)行中產(chǎn)生的問題使得運(yùn)銷法規(guī)進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。

為防止運(yùn)浙食鹽之商船拋售食鹽于閩省食鹽區(qū)以及繞越鎮(zhèn)下關(guān)私銷浙江沿海，規(guī)定凡是“躉運(yùn)食鹽入浙之商船”，除先令取具聯(lián)保切結(jié)，發(fā)出口厘單外，還應(yīng)加發(fā)一種聯(lián)單。一是作為存根，二是作為運(yùn)浙閩鹽到岸證，三是作為運(yùn)浙閩鹽放運(yùn)通知。這種聯(lián)單“第一聯(lián)存閩省放鹽局。其余兩聯(lián)由閩省放鹽局由放運(yùn)時，將第三聯(lián)填好，連同第二聯(lián)空白郵寄浙省鎮(zhèn)下關(guān)分局”①參見：邵中. 兩浙鹽務(wù)匯編·運(yùn)銷[M]. 兩浙鹽運(yùn)使署，1923：193。。鎮(zhèn)下關(guān)分局在鹽船到此處核驗(yàn)無誤后，將第二聯(lián)填好注明到岸日期，重新寄回閩省原局查核。這樣一來閩鎮(zhèn)兩處對于放運(yùn)及到岸日期鹽斤皆可隨時核對。除將運(yùn)浙食鹽商船嚴(yán)格管控外，隨著浙省產(chǎn)鹽數(shù)的增加，浙省所產(chǎn)鹽斤足夠供浙江漁戶需求。因此擬“閩省漁鹽，除赴浙捕魚之閩省漁船外，自應(yīng)嚴(yán)加取締”②參見：邵中. 兩浙鹽務(wù)匯編·運(yùn)銷[M]. 兩浙鹽運(yùn)使署，1923：194。。所有到浙江洋面捕魚且在閩場配鹽以備自己腌魚之用的漁船，一律在閩省注冊取保，并嚴(yán)密檢查漁船之載重以及捕魚期間種類，準(zhǔn)購買相當(dāng)鹽斤之鹽，以免漁船沖銷食岸。

閩鹽運(yùn)往浙省后，按照規(guī)定只準(zhǔn)行銷寧臺洋面供漁戶腌魚之用，若零星散售，由場發(fā)給分船鹽票恐有以漁沖食之弊。1919年11月，玉泉場知事呈稱“閩鹽抵石分銷無照，本場漁票又不適用，漁民請求急迫”，“懇電示遵”③參見：邵中. 兩浙鹽務(wù)匯編·運(yùn)銷[M]. 兩浙鹽運(yùn)使署，1923：356。。后據(jù)具體情況以及之前規(guī)定，決定閩鹽抵石首先應(yīng)查明有無鎮(zhèn)下關(guān)進(jìn)口稅單，如果沒有稅單或者單鹽不符，應(yīng)即扣留呈侯核辦；其次查平時行銷是否登陸及有無以漁沖食之弊，若無登陸行銷即發(fā)給分船運(yùn)票，如登陸行銷或無正式票照即將該鹽緝獲充公；再次應(yīng)將鎮(zhèn)下關(guān)所開稅單號數(shù)填入運(yùn)票一面即將該稅單收回以免一票兩用之弊。從這一規(guī)定可以看出，在關(guān)于閩鹽運(yùn)浙的章程上，逐漸走向嚴(yán)格與完善。

因浙江對于閩鹽管理愈加嚴(yán)格，閩鹽到浙省后不能隨時銷售。往往在鎮(zhèn)下關(guān)停泊等候。而市面上遙無定期，又恐船只從中繞越鎮(zhèn)下關(guān)私銷。因此閩鹽在浙江如無銷路，準(zhǔn)其仍回閩省沙埕放鹽機(jī)關(guān)或南關(guān)局過秤報(bào)稅。具體行銷辦法如下：若閩船愿回閩省銷售，則“按擔(dān)除去已繳四角之外，補(bǔ)繳一元六角運(yùn)銷福鼎一帶”，已經(jīng)在浙省境內(nèi)應(yīng)須征求浙省同意；“如果船戶情愿駛回閩省不完進(jìn)口稅”④參見：邵中. 兩浙鹽務(wù)匯編·運(yùn)銷[M]. 兩浙鹽運(yùn)使署，1923：350。，則須向鎮(zhèn)下關(guān)委員具結(jié)擔(dān)保其鹽不在浙江沿海一帶拋銷；所有運(yùn)回閩省鹽船由鎮(zhèn)下關(guān)開行以后，隨即將各船所執(zhí)準(zhǔn)單號數(shù)知照閩省沙埕放鹽員或南關(guān)查驗(yàn)員以便查核。

閩鹽運(yùn)浙途中若遇損失，也有相關(guān)規(guī)定。若閩船中途確系遭險(xiǎn)，并經(jīng)浙省人員復(fù)核無異，則可以免遭科罰。若出口鹽并未遭險(xiǎn)只是由于途耗而致鹽斤短少，船戶應(yīng)將證據(jù)交給運(yùn)往地點(diǎn)之人員查驗(yàn)，“如查明屬實(shí)而耗鹽不及百分之八則準(zhǔn)免罰金，若耗鹽在百分之八以上者，則應(yīng)照厘單載明鹽量及實(shí)在運(yùn)到鹽量之差數(shù)科罰”⑤參見：邵中. 兩浙鹽務(wù)匯編·運(yùn)銷[M]. 兩浙鹽運(yùn)使署，1923：365。。除此之外，若是鹽船年份及現(xiàn)狀或因有他種理由不堪航海者即應(yīng)將該船執(zhí)照注銷。

隨著閩鹽運(yùn)浙的增多，閩鹽入浙的相關(guān)規(guī)定隨之完善。1921年出臺的《閩鹽運(yùn)浙章程》對閩鹽運(yùn)浙的規(guī)定更為系統(tǒng)和具體化。至此，福建全省鹽場一概開放，準(zhǔn)其出售出口鹽斤。但實(shí)際上，運(yùn)浙閩鹽主要是來自福建山腰場和前下場。關(guān)于厘船管理，《閩鹽運(yùn)浙章程》規(guī)定厘船要辦理注冊，注冊后領(lǐng)有執(zhí)照一張、存船簿一本，“并將注冊號數(shù)烙印于船桅上面，用白粉油在船旁明顯之處”⑥參見：邵中. 兩浙鹽務(wù)匯編·運(yùn)銷[M]. 兩浙鹽運(yùn)使署，1923：368。，只有注冊厘船才可以運(yùn)鹽入浙。厘船在鹽場放行前，要由鹽場緝私及收稅人員查驗(yàn)之后，在鹽面蓋印放行。因漁船與商船到浙后繳納稅款不同，所以厘船除將鹽載及運(yùn)道等填明外，還應(yīng)由各場處長填發(fā)漁鹽或食鹽厘單交給船戶收執(zhí)，以示區(qū)別。為防止私鹽入侵，章程還規(guī)定福建海道劃分為數(shù)段，每段有一支巡船巡緝?！霸谒芤欢蝺?nèi)遇有厘船，即當(dāng)查驗(yàn)該船存船簿，凡有厘船駛出應(yīng)行海道之外，有意在福建沿海拋私者，即將該船拿獲。”并且“巡船應(yīng)備賬簿一本，記明查驗(yàn)及拿獲船只，并照抄兩份，按月送由巡船監(jiān)視處呈署分別存送署所檢核”①參見：邵中. 兩浙鹽務(wù)匯編·運(yùn)銷[M]. 兩浙鹽運(yùn)使署，1923：369。。

民國初年的溫州鹽政改革基于丁恩鹽政改革之下，從閩鹽入浙的一系列章程規(guī)定中也可以窺見丁恩鹽政改革的舉措。制度的改革需要在運(yùn)行過程中反復(fù)地修改和完善，來適應(yīng)當(dāng)時當(dāng)?shù)卣紊鐣h(huán)境的需要。而溫州鹽政便是一面將中央的鹽政改革措施施行于內(nèi)，一面在實(shí)行過程中將這項(xiàng)改革措施本土化，使其更加完善與成熟。在這一過程中，我們也可看到兩浙鹽務(wù)的進(jìn)步以及鹽政改革在近代化過程中的走向。

三、閩鹽入浙鹽務(wù)整理之所見

閩鹽入浙是民國初年鹽務(wù)改革后溫州鹽政的一個典型事例?？梢哉f，閩鹽入浙的合法化是鹽政改革的成果，同時上文中閩鹽入浙后出現(xiàn)的問題與溫州以及兩浙乃至鹽務(wù)署的應(yīng)對，可以看到較于前朝鹽政運(yùn)行機(jī)制的進(jìn)步。

丁恩在中國的鹽務(wù)改革一直是圍繞著就場一次征稅以及鼓勵自由競爭進(jìn)行的。這相較于最近的清朝的征稅以及運(yùn)銷體制是很大的進(jìn)步。清代溫州的食鹽運(yùn)銷“劃分了固定的行鹽區(qū)域、規(guī)定了具體行銷數(shù)額、制定了固定的食鹽運(yùn)銷流程”，在民國以前的制度制定者心中，認(rèn)為鹽稅作為國課大宗，自然方方面面都要掌控在政府手中。殊不知這樣反而會由于具體實(shí)行過程中較多的人為因素，諸如官商勾結(jié)、管理不當(dāng)?shù)?，使得鹽稅的征收大大縮水。而繁復(fù)的運(yùn)銷流程，如清朝制定鹽運(yùn)銷要經(jīng)過請領(lǐng)引目、按單配運(yùn)和掣驗(yàn)、到縣住賣、繳銷殘引流程，同時過程中還有嚴(yán)格的捆運(yùn)、出場、到所批驗(yàn)等規(guī)定。這些制度在制定時是出于控制鹽務(wù)、增加稅收的考慮，然在施行時卻因過程繁瑣導(dǎo)致弊端叢生。

丁恩改革從源頭上改變這種秩序，其體現(xiàn)到閩鹽入浙過程中就是閩鹽由毛鹽入溫到征稅后再行放運(yùn)的改變、運(yùn)銷區(qū)域的放開以及對場鹽閩鹽自由競爭的鼓勵。1923年2月兩浙運(yùn)司代表、溫處督銷局長、兩浙分所代表協(xié)理和楊收稅官與福建分所代表和總所特派員在鎮(zhèn)下關(guān)會議上就“閩省有無運(yùn)入浙省食鹽之必要暨浙省究需閩省食鹽若干”的問題提出：閩鹽繼續(xù)運(yùn)往浙江，“一由于習(xí)慣使然，一由于閩鹽之質(zhì)較溫州鹽質(zhì)稍佳。職等管見所及閩鹽似仍應(yīng)準(zhǔn)其與浙鹽自由競銷，惟須視能否厘定妥善之管理章程使其不至私銷”①。這種打破地域限制、鼓勵自由競爭以禁絕閩私、增加稅入的措施是民國鹽政改革的成效，也是兩浙、溫州鹽政走向近代化的一個節(jié)點(diǎn)。雖然丁恩一直想要廢除的引岸專商制度到他離任時都沒有完全廢除，但是從閩鹽入浙制度化、完善化的過程中，可以看出丁恩的鹽務(wù)改革在一定程度上沖擊了中國傳統(tǒng)的鹽政治理模式。

制度的建設(shè)，不只是各方面制度的制訂，關(guān)鍵在于各層級在制度運(yùn)行過程中如何有效參與與遵循。溫州鹽政或者說是兩浙鹽政的進(jìn)步，更多的體現(xiàn)在閩鹽入浙運(yùn)行過程中表現(xiàn)出來的對問題的反饋、解決與施行。出現(xiàn)問題提交兩浙分所、鹽務(wù)署，或者與福建稽核分所的互動過程，是民國初年溫州鹽政處理的常見模式，并且問題處理的及時性明顯提高。閩鹽入浙是民國初年溫州鹽政治理的一個典型事例，也是民國初年鹽政改革的成果。從這一過程中既可以窺見制度改革之艱難，也能看到制度在設(shè)計(jì)與實(shí)際實(shí)施過程中的相互磨合與碰撞。民國初年的溫州鹽政便在這一過程中更新、進(jìn)步，逐步走向近代化。